以系統思維構建基層應急管理新格局

劉文蔚

十九屆四中、五中全會指出，要構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。在全面建設社會主義現代化國家新征程中，必須針對疫情應對中暴露出來的短板和不足，以系統思維構建基層應急管理新格局，提升處理急難險重任務的能力，保障人民群眾生命財產安全。對此，現以北湖區為例，通過現場走訪、發放問卷、座談等形式進行調研，通過解剖麻雀的方式進行探索與思考。

一、北湖區應急體系建設現狀

（一）調度平臺整合完善。整合多方力量形成區級統一領導、統一指揮、統一行動的應急管理調度平臺，成立北湖區應急救援事務中心。加強鄉鎮（街道）“六有”（即有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練）應急能力建設，對北湖區下轄的14個鄉鎮街道、2個園區都成立規范高效的應急管理委員會和應急辦，各村（社區）成立了至少15-20人規模的“群眾身邊的應急隊”。

（二）體制機制理順規范。加強應急值班建設，統一北湖區應急值班電話及傳真號碼，嚴格規范帶班值班工作。建立信息共享、會商機制，對各類信息綜合研判，及時發布防汛、防地質災害、森林防火、防雷電、低溫雨雪冰凍等預警信息，及時組織召開會商會，提出防控或處置建議。

（三）處置能力高效有力。堅持第一時間響應、第一位置部署、第一速度到位，取得重大成果。以2020年發生的重大緊急事故為例：成功處置“4.4”京廣鐵路萬壽橋段跨G107線橋東側擋墻因強降雨垮塌險情、“6.9”郴州火車站因京廣鐵路受洪災大量滯留旅客轉運、跨區支援“7.22”蘇仙區飛天山鎮山林火災等應急處置。通過對一系列突發事件、自然災害的快速有效應對處置，初步展現了實戰化、合成化、協同化快速反應的應急救援聯動機制的效果。

（四）物資儲備充分完備。各類消防救援器材、消防車輛、風力滅火機、移動水泵等應急救援裝備充分配備。儲備了一批防汛救災物資，區級糧食儲備3500噸、省級儲備面粉7000噸。北湖區現階段是按照滿足30天滿負荷運轉需求配備消毒器械、消毒藥品、治療藥品等應急物資。

二、現階段存在的問題和困難

（一）應急資源條塊分離。“全災種、大應急”的格局尚未形成，職能部門主動補位意識不強，“各掃門前雪”的情況普遍存在，如公共衛生、自然災害等應急工作分屬不同的部門和體系，在執行中存在互設壁壘的現象。遇到突發情況，部分職能部門應急響應滯后，應急資源的組織不順暢，物資或人員難以按計劃到位，導致應急救援預案執行效果不佳。

（二）應急信息傳遞不暢。北湖區應急指揮中心信息化程度低，只有一條視頻專線對上連接省、市應急管理指揮中心，且設備老化，無連接到鄉鎮街道、區直相關部門、重點企業、重要區域，應急“最后一公里”未完全打通。視頻圖像監控預警、信息數據采集匯總、實時圖像信息傳輸等系統均沒有建立，不能適應新時期應急管理信息化要求，極大的制約了應急管理、安全生產的日常監管以及對各類突發事件的監測預警、指揮調度、快速高效處置。

（三）應急能力參差不齊。應急隊伍專業人員缺乏，專業化水平不高，人員結構上不是50歲以上即將退休的“老人”，就是剛從學校畢業的“小年輕”，真正35歲左右年富力強的骨干鳳毛麟角、屈指可數。應急管理部門、相關單位和鄉鎮（街道）應急裝備和物資儲備種類、數量偏少，缺乏用于專業救援的特勤器材，不能滿足處置大型災害事故的需要，處置“急、難、險、重”救援任務的能力受到極大限制。

三、以系統思維構建基層應急管理新格局的實踐路徑

以系統思維構建基層應急管理新格局，必須深入貫徹落實關于應急管理和安全生產重要指示精神，堅持人民至上、生命至上、安全第一，建立“四大體系”，完善“四項機制”，強化“四個保障”。

（一）建立“四大體系”，全面提升應急管理能力建設。一是建立統一高效的應急指揮體系。堅持對應急管理工作的全面領導，不斷完善突發事件應急處置的決策指揮機制，把發展應急管理事業作為重要戰略任務進行謀劃，把安全發展貫穿到現代化建設各領域和全過程進行部署。二是建立一體化的應急預案體系。立足科學性、實用性和可操作性，按照統一規劃、分類指導、分級負責、動態管理的原則，對各類預案進行梳理、修訂和完善，建立以總體預案為總覽，專項預案、單位預案為骨架，村（社區）、企事業單位預案為基礎的一體化預案體系。同時，村（社區）編制實用、靈活、便捷的“多案合一”應急手冊，指導公眾科學參與自救互救。三是建立科學規范的應急演練體系。按照“規范、安全、節約、有序”的原則，采取集中訓練、技能競賽、實戰演練、桌面推演等方式，圍繞應急預案的實施、培訓和評估等環節，拉動隊伍、檢驗預案，提升突發事件應急響應、應急指揮、應急處置能力。四是建立協調一致的應急能力建設體系。制定基層應急能力建設方案，明確鄉鎮（街道）和村（社區）應急能力建設任務，加快推進“六有”“三有”標準化建設，推動形成上下貫通、協調一致的基層應急能力建設工作格局。

（二）完善“四項機制”，全面加強應急處置風險管控。一是健全應急管理聯動機制。加大網格化治理力度，建立分級處置、條塊結合、以塊為主的應急管理聯動機制，確保風險隱患和問題從發現到完成整改實行閉環管理，做到“第一時間報告，第一時間開展救援處置，第一時間組織群眾疏散逃生”。二是完善應急管理監測預警機制。建立“平戰結合”的應急值班機制，建立應急預警和信息報送網絡，建強災害信息員隊伍，確保預警信息及時、準確、全面。建立健全危險化學品、非煤礦山、交通運輸、建筑施工、教育、文化和旅游等領域行業安全聯席會議機制，完善基層應急管理聯防聯控機制。三是建立風險源頭治理機制。把強化安全監管執法作為遏制安全生產事故最直接、最有效、最有力的手段，持續開展安全監管“強執法防事故”行動，從源頭上防范化解安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。四是建立應急宣傳動員機制。依托村（社區）活動場所，建設“應急急救箱”、“應急宣傳欄”等貼近群眾需求的應急基礎設施;依托全國“防災減災日”和“防災減災宣傳周”，組織開展“應急知識集中宣傳月”“應急知識進社區、進企業、進學校、進農村、進家庭”等宣傳活動，群眾安全意識、防災意識、應急避險和自救能力進一步增強。

（三）強化“四個保障”，全面夯實應急管理基層基礎。一是加強應急隊伍建設。按照“專兼結合”的原則和“一專多能”的要求，發揮消防救援大隊主力軍作用，執行“全災種”應急救援任務;發揮民兵預備役的優勢，組建區民兵應急救援隊伍;發揮專家專業優勢，組建涵蓋自然災害、安全生產、應急救援領域的應急專家隊伍;發揮民間組織優勢，成立藍天救援隊;按照“資源配置、工作力量和指導服務向基層傾斜”的原則，組建鄉鎮（街道）綜合應急救援隊伍，成立村（社區）“群眾身邊的應急隊”。對所有隊伍實行半軍事化管理，打造“吃得苦、敢擔當、善作為、能戰斗”的應急管理隊伍。二是加強應急物資儲備。建立以森林防火、抗旱防汛、災害救助為主的應急物資裝備體系。配強消防車、移動式消防高壓水泵等應急救援物資裝備，連通省市區鄉四級視頻指揮、會議會商系統，按照“一個月無憂”儲備一批防汛救災物資。三是加強試點示范引領。確定部分單位為試點單位，嚴格按照應急能力建設工作標準，對標對表抓落實、抓創新、抓提升。在抓好先行試點的基礎上，認真總結經驗，統籌基層資源，突出重點工作和創新舉措，形成可復制的基層應急能力建設示范模板。四是加強責任落實督查。按照“同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，建立領導干部應急管理責任制，將鄉鎮（街道）、村（社區）應急管理體系和能力建設工作納入領導班子和領導干部政績指標考核體系，納入政府績效考核內容。嚴格實行責任倒查和問責追究，對因履職不到位而發生的生產安全事故，依法追究相關責任人責任。