區域內義務教育優質均衡發展政府資源配置的調研報告

孟祥斌

【摘要】2015年海州區高分通過全國義務教育均衡縣區的驗收，各校的辦學條件得到了很大提升，但是隨著城鎮化進程加快和戶籍制度改革，城鄉學校的資源配置、教育質量、社會認可開始呈現不同的差異，“鄉村弱，城鎮擠”是當前我區義務教育突出的新矛盾。海州區督導室的責任督學對本地區中小學和教學點進行了實地走訪調查，通過實地調查了解各中小學（含村小）的現狀，分析其中存在的問題并思考應對策略，以均衡城鄉資源配置、促進教育優質均衡。

【關鍵詞】義務教育;優質均衡;資源配置

一、調查目的

教育部從2019年起開展義務教育優質均衡發展縣（市、區）評估認定工作，督導評估認定包括資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度四個方面內容。為了進一步推進區域內義務教育優質均衡發展，2018年8月份，海州區督導室對本區域內的義務教育學校政府資源配置的情況進行了實地走訪調查，通過實地調查全面了解本區域內義務教育階段各學校教育資源配置的真實狀況，發現義務教育階段辦學中存在的問題，下文將分析問題產生的原因及應對策略，以推進區域內義務教育優質資源均衡。

二、調查內容、對象與方法

本次調查采用自編問卷。問卷依據《義務教育優質均衡發展縣（市、區）評估方案》中政府資源配置的7個維度10條小項進行問卷設計。問卷以封閉性為主，主要是數據收集、填報和整理。

本次調查以區域內義務教育學校（含村小）為調查對象，利用各學校督學在校督導時進行問卷調查，本次調查共發放問卷48份，收回有效問卷48份，有效收回率100%。

由圖1可見，該區參與調查的共有義務教育階段學校48所，其中普通中學9所，九年一貫制學校3所，小學36所（含下轄村小10所）。小學階段中， 城區小學15所，鄉鎮中心校11所，下轄村小10所;鄉鎮中心校與村小基本相當。從圖2也可以看出，鄉鎮中心校和村小的學生人數占比只有32.79%，而城區15所小學的人數占比為67.21%，并且隨著城鎮化進程的加速，城區小學人數近年來呈上升態勢，有些學校人數出現規模較大甚至超大規模。

三、調查結果分析

（一）全區義務教育階段教育資源配置仍不樂觀，初中優于小學

1.小學階段的教育資源配置的7項指標都不達標

從圖3中可以看出，資源配置最好的數據是每百名學生擁有縣級及以上骨干教師數，36所小學中有28所達標，占比為77.78%;其次是生均體育運動場館面積，24所達標，占比為66.67%;再次是每百名學生擁有高于規定學歷教師數，占比為61.11%;而生均教學儀器設備值及每百名學生擁有網絡多媒體教室數占比最低，36所小學中只有11所達標，占比只有30.56%。從L3、L5、L6、L7這四個指標來看，全區資源配置不平衡，達標學校沒有達到半數，創建義務教育優質均衡縣區任重而道遠。

2.初中階段的教育資源配置的7項指標雖都不達標，但優于小學階段

從圖4可以看出，7項指標中，資源配置最好的是每百名學生擁有縣級及以上骨干教師數，12所初中學校有11所達標，占比為91.67%;其次是生均教學及輔助教學面積，10所學校達標，占比為83.33%;再次是生均教學儀器設備值，占比為75%;每百名學生擁有音體美專任教師數只有8所學校達標;達標率最低的是生均體育運動場館面積，只有5所學校達標，占比只有41.67%。但和小學階段學校相比，初中學校指標達標率優于小學學校。

由表1可以清晰地看出，小學階段，15所城區學校學生數接近于農村中心校和村小學生數的2倍，生均體育運動場館的面積只是中心校和村小的一半，有的城區學校連村小的三分之一還不到。反過來，每百名學生擁有體育、藝術（美術、音樂）專任教師數，城區學校是農村中心校的4倍，達到村小的6倍，說明農村學校急缺音體美教師。L1、L2、L4、L7四項指標城區學校都高于農村學校。這些說明了城鄉教育資源配置不均已經成為教育發展不均衡的重要原因之一。

從初中學校來看，普通初中的生均教學及輔助用房面積和生均體育運動場館面積都是九年一貫制學校的2倍;同時L1、L2、L6、L7四項指標普通初中都優于九年一貫制學校。

（三）從具體指標分析各層次學校的達標情況

根據指標，學歷要求為：小學是專科及以上，初中是本科及以上，每百名學生擁有高于規定學歷教師數小學達到4.2人以上、初中達到5.3人以上才能達標。從圖5中可以看出，城區學校學歷明顯高于鄉鎮學校，造成這一現象的原因是鄉鎮學校上下班路途較遠，工作條件相對艱苦，青年教師業務水平提升空間不大，許多年輕教師在被分配到鄉鎮學校后，在工作一年或幾年后紛紛調入城區學校，鄉鎮學校的學歷水平呈先高后低的逐年下降趨勢，這種現象應引起區局人事部門的注意。

由圖6可以看出，每百名學生擁有縣級及以上骨干教師數，城區與鄉鎮學校基本均衡，九年一貫制學校與普通初中也基本均衡，而各鄉鎮村小的骨干教師數偏低，只有60%的村小達標，其中有一所中心校下面三個完全小學的骨干教師數為零，究其原因，是因為村小地處偏遠，學生人數較少，教師提升機會較少，且條件艱苦，很多優秀教師為了自己的專業發展和家庭原因調入中心校與城區學校，這是村小骨干教師少的重要原因。因此師資部門要進一步在完全小學（教學點）加快骨干教師培養的力度，以此引領本區域教師專業發展。

四、調查結果原因分析

（一）城鄉學校規劃、布局不合理，資源配置有側重

義務教育基礎設施布局不均衡、建設不到位的問題客觀存在。一方面，由于早期開發規劃不到位、教育規劃用地被占用、開發商配建不足等因素，城區部分區域的義務教育基礎設施缺乏，入學矛盾十分突出。隨著城市化進程加快和單獨二孩政策實施疊加效應的逐步顯現，現有學校特別是小學的數量和規模難以滿足現實需要。另一方面，資源較好的學校生源急劇增長，教育資源緊缺的矛盾更加突出全區學校布局不合理，有的兩個學校之間相距較近，有的學校規模過大，不少學校校舍面積不足，甚至出現十幾個班用一塊場地上體育課的現象。而村小和教學點校舍經過校安工程改造已達到省標準，但區級財政資源配置投入不足，不少學校的專用教室無資源設備，且生源出現萎縮，引發一系列的資源配置不均衡問題，鄉鎮小學特別是村小辦學條件還有不達標情況，標準化建設亟待加強。

（二）師資配置不均衡，優秀教師和專任教師城區多、鄉鎮少

由于全區鄉鎮小學和村小比較多，小學教師數量不足，鄉鎮教師極度缺乏，造成各村小教師配備不足，音體美教師極度缺乏， 80%以上學校無音體美專任教師，大多是主科教師兼代，沒有能力、更沒有興趣和精力開展藝體活動，再加上學校學生數較少，造成學生陽光體育活動、藝體“2+1”系列社團活動開展嚴重不到位，難以保證小科目教師的配備。在師資配備方面，雖然區域內通過推進校長教師流動來促進師資質量均衡，但是政策保障不盡完善合理，僅靠職稱評定和績效工資作為約束條件，難以從根本上調動教師的積極性。城鄉之間、區域之間、校際之間師資配置的不均衡，既是造成擇校的重要因素，也是制約教育質量均衡提升的癥結所在。加之鄉鎮教師教研意識不強，造成教師教學水平普遍不高，骨干教師名額相對較少，導致村小骨干教師嚴重缺乏。部分村小、教學點存在教師年齡老化現象，不少鄉鎮小學還存在聘用代課教師現象，隊伍的穩定性和專業發展熱情都受到一定影響。

（三）教育投入機制不健全

國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》中提出了“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣區為主”的義務教育新體制，然而義務教育投入力度依然不夠均衡，城、鄉二元結構矛盾突出。雖然近年來區政府在義務教育方面投入巨大，但是財政投入多集中于城區，結構還不夠合理。由于教師培訓費、工會費、福利費等費用未按標準保障到位，生均公用經費的撥付也存在遲緩現象，使得城區學校與鄉鎮學校存在一定的不均衡現象。雖然有些區域已通過國家級義務教育均衡檢查，但是由于多種因素，鄉鎮學校的硬件設施如各功能室教育裝備配備不足，大部分鄉鎮學校雖設有專用室，但基本上不能正常開展教學活動，只有少數學校能夠進入市級裝備管理系統。

五、促進義務教育階段中小學教育資源優質配置的建議

（一）合理布局，規范辦學，嚴格執行零擇校

我們要嚴格執行零擇校，規范辦學行為，使每一所學校都成為名校、優質學校、人民群眾滿意的學校，要在充分調研、摸清社會事業統計的基礎上，統籌兼顧鄉鎮學校，科學協調穩步發展，加強學校標準化建設，整合教育資源，擴大優質教育資源，努力解決校舍緊張、教師緊缺、辦學規模過大、班額過大等問題，建立教學設施設備，配備補充、添置機制，提高教育投資效益，充分體現“雪中送炭”，不搞“錦上添花”，不將改薄經費向少數優質學校集中，打造“超級校”“重點校”。堅持 “缺什么、補什么”的原則，“一校一策”確定改薄項目和任務，優先建設、購置教學和學生生活最急需的基本設施和設備，解決突出問題。努力構建“結構合理、布局科學、建設達標、質量效益較高”的教育發展新格局，實現全區基礎教育均衡、優質、可持續發展。

（二）加強教師隊伍建設，不斷提高教師業務素質

一要加大教師招聘力度，改善教師專業結構。據不完全統計，該區域教師缺編1200人左右，相關部門要多措并舉，招聘、引進或培養優秀教師，優化教師結構，緩解教師緊缺矛盾。針對村小音體美等教師缺編較大的情況，要加大缺編學科教師的編制投入，為有效改善教師專業結合失衡問題注入新鮮血液。二要注重教師轉崗培訓，提高教師專業素養。針對轉崗的教師要建立完善的專業培訓機制，加大培訓力度，要突出以人為本理念，不斷提高教師工資水平，進一步強化教師激勵機制，在經濟上、精神上均要做好推動作用，以待遇、感情、事業等手段打造一支敬業、精業、勤業的師資隊伍。在績效考核、職稱晉級、表彰獎勵等方面應加以傾斜;鼓勵有特長、愛好的青年教師積極參加轉崗工作。

（三）增加鄉鎮學校財力投入，建立長效的城鄉教師流動機制

優秀的教學資源和教育管理資源是提高教育質量的重要因素。各級政府財力應向鄉鎮傾斜，保證鄉鎮教師的工資水平高于城市教師，實現鄉鎮教師工資的長效增長，加強鄉鎮教師工作的社會認同制度建設，如給長期在鄉鎮偏遠學校工作的教師頒布榮譽證書，給予獎勵，增強其自豪感與責任感。

六、結語

推進義務教育優質均衡，我們要立足實際，建立健全城鄉義務教育資源配置均衡發展考核機制，不斷推進更高水平的教育現代化建設進程。首先，合理制定城鄉義務教育均衡發展的考核指標，如教育資源配置均衡指標、教育質量均衡指標等，對各級地方政府推進教育資源配置優質均衡進行專項考核，納入政府工作目標考核。其次，建立義務教育均衡發展的城鄉動態考核機制，即時動態監測資源均衡配置相關數據，以便準確有效地對非均衡差距數據成因予以分析，糾正和改進教育資源優質配置工作。第三，提高政府對義務教育均衡發展的宏觀管理水平和科學決策水平，各級地方政府要進一步轉化教育觀念，轉變管理方式，全面、有效地監督城鄉義務教育質量的差異，真正把義務教育優質均衡工作納入政府民生工程中抓牢抓實。