良法視角下設區的市立法質量提升困境與進路
——以山東省新獲立法權的設區市為分析樣本

秦叢叢

(中共濱州市委黨校(濱州行政學院)，山東 濱州 256600)

引言

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，明確將堅持建設中國特色社會主義法治體系作為習近平法治思想的核心要義之一，并對法治體系應包含的內容概括了五個方面①中國特色社會主義法治體系包含五大內容:完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。，其中之一就是形成完備的法律規范體系，而這一目標的實現離不開科學立法、民主立法，離不開良法的支撐。早在2017年黨的十九大報告就從立良法的維度，提出立法要科學、民主、依法。當前，在推進全面依法治國的新時代，改革發展的新形勢新任務對立法提出更高要求——以良法促發展、保善治。山東省十三個設區的市自2015年獲得地方立法權以來，雖然在立法數量上取得新突破，但是依據良法的標準評判，依然面臨法律條款粗疏、立法同質化嚴重等亟待破解的難題，這表明立法主要問題已由數量的多寡向質量的優劣轉變。因此，在以良法促發展、保善治的新時代，設區的市立法應更加關注立法的細節和精準度。本文擬以山東省十三個新獲立法權的設區市為例，從良法視角分析立法質量提升面臨的困境，明晰提高立法質量的邏輯理路，以期為推動設區的市地方立法提供參考建議。

一、良法的內涵及標準

(一)何謂良法

在西方政治思想史上，首次提出良法理念的是古希臘的亞里士多德，他在其名著《政治學》中指出“法治應包含兩重涵義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”①［古希臘］亞里士多德．政治學［M］．吳壽彭，譯．北京:商務印刷館，1965:202．。這其中就蘊含了亞里士多德的良法理念:良法應該是體現人民利益的法，應該是維護社會正義和善良道德的法。

在中國，最早提出良法概念的是毛澤東同志，他在《商鞅徙木立信論》一文中提出:“法令者，代謀幸福之具也。法令而善，其幸福吾民也必多，吾民方恐其不布此法令，或布而恐其不生效力，必竭全力以保障之，維持之，務使達到完善之目的而止。政府國民互相倚系，安有不信之理?法令而不善，則不惟無幸福之可言，且有危害之足懼，吾民又必竭全力以阻止此法令。雖欲吾信，又安有信之之理?”②中共中央文獻研究室，中共湖南省委《毛澤東早期文稿》編輯組．毛澤東早期文稿［M］．長沙:湖南人民出版社，1990:2．在此，毛澤東同志從歷史的角度分析了良法的必備要素:一是認為良法的根本宗旨應是以人民為出發點，為人民謀取幸福;二是認為良法的內容應符合人民的意志，并且人民會竭盡全力保證其實施和不斷完善。

當然，良法的內涵和衡量標準不是一成不變的。在當代中國，良法問題亦引起眾多學者關注，并提出自己的觀點。李步云教授認為:廣義的良法就是真、善、美的法，“真”是指法的內容的合規律性，“善”是指法的價值的合目的性，“美”是指法的形式的合科學性。③李步云．良法之“真善美”［N］．人民日報，2015－05－25(16)．李龍教授認為:良法必須是體現廣大人民意志、保護人民利益的法，必須是順應世界潮流、符合時代要求的法，必須是可以操作、聯系實際的法④李 龍，汪進元．良法的標準初探［J］．浙江大學學報(人文社科版)，2001(3):6－12．。李桂林教授認為:良法是符合法律的內容、形式和價值的內在性質、特點和規律性的法律⑤李桂林．論良法的標準［J］．法學評論，2000(2):13－22．。綜觀以上論述，學者們均從不同視角分析概括良法的內涵，盡管所持觀點不同，但基本上都認同良法必定是一部具備正當性與合理性的法律。

那么何謂良法?筆者認為，“良法”應是形式合理性與實質合理性高度統一的法，是既合乎社會發展的客觀規律，體現廣大人民根本利益，又結構嚴密、清晰、明確可行的法。

(二)良法的基本標準

如前文所述，良法的基本標準應從科學性、民主性、正義性三個角度探究，并應依良法內涵，對基本標準的每個層面從內容與形式兩個維度精準分析。

1．良法的科學性標準。一是，要求法的內容反映社會發展實際。孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出:“從最廣泛的意義來說，法是由事物的性質產生出來的必然關系”⑥孟德斯鳩．論法的精祌［M］．張雁深，譯．北京:商務印書館，1996:78．。換言之，法律作為一種地方性知識⑦美國人類學家格爾茨在其《地方知識:比較視角下的事實與法律》一文中明確提出了“法律作為一種地方性知識”的觀點。，本質上應與地方的自然環境、風土人情、生活習俗、經濟等因素緊密相連，任何法律只有真實反映這些因素才能成為所謂的“良法”。因此，立法要符合本國具體國情或者本地具體實際，充分反映一個國家、一個地方的實際需求，而絕不能直接照搬照抄。二是，要求法的形式合乎邏輯性和自洽性。法律規范是由法律概念、法律原則、法律規則三要素聯結而成的有機整體，三者之間應當遵循邏輯上的結構和順序進行組織、編排，必須合理表達相互之間的關系，實現自洽，不能矛盾與沖突。另外，由于法律規范自身的規范性、強制性效果，決定了法律語言亦必須嚴謹規范、沒有歧義，并且不能使用方言等人們不易理解的語言。拿破侖制定的《民法典》之所以在兩個多世紀以后仍是法國現行法律，根本原因就在于其以鄉下老太太都能看得懂的法律語言作為使用標準。

2．良法的民主性標準。一是，要求法的內容體現民意。法律作為國家意志的體現，必須最大限度反映人民意志，維護人民利益，唯有如此才能獲得廣泛認同，進而獲得人民群眾的普遍服從，否則就會蛻變成代表少數部門、少數利益集團的惡法。因此，判斷和檢驗“良法”的關鍵在于其能否真正體現人民意愿，切實維護人民權益。二是，要求法的制定過程民主、公開。法的形式民主性直接決定民主性標準在立法中的貫徹程度，直接影響立法質量的優劣。因此，立法既要做到開門立法，充分聽取和匯集各方意見和智慧，最大限度地尊重和體現民眾的合理要求，提高公眾對法律的認同感;又要做到公開立法，讓公眾知曉立法信息，保障公眾享有平等參與立法的機會。因為，法只有被公布，才能被人們知曉，也只有被公布，才能被人們遵從。

3．良法的正義性標準。一是，要求法的內容具備正義性價值。“法乃公平正義之術”，正義是法首要的、核心的價值，在法的整個價值體系中，處于最優地位。法能否體現正義是衡量其是否為良法的關鍵，法的內容只有內含公平、正義價值時，才能被社會成員信任和認同。公平正義要求法保障人人享有平等的法律地位，平等保護法律賦予每個人的權利。所以，法律條文中的權利義務配置應依公平正義的標準，并有效約束公權力的擴張。二是，要求法的創制程序具備正當性。法作為體現人民意志和利益的行為規范，其創制程序必須具有正當性，才能確保人民意志被真實反映，才能保證法律公正被最終實現。相反，如果法的創制程序不具正當性，即使其內容符合良法要素，也不是真正的良法。

二、山東省設區的市立法質量提升面臨的困境

目前關于設區市立法的理論研究主要集中在如何行使立法權、提高立法能力、進行立法精細化等方面，這些研究既可幫助立法機關深入理解立法相關知識，又可以為繼續深入研究奠定基礎，良法視角下設區市立法質量的提高就是在已有基礎上展開的。當前，山東省新獲立法權的設區市立法面臨的困境已轉變為立法質量的優劣和條款內容的精細、精準。正如有的學者所言:“賦予設區的市以地方立法權雖然有利于促進地方法治建設、促進地方政治經濟和社會的發展，但是實踐中也出現了立法數量驟增，立法活動攀比，立法質量不高等問題，制約了設區的市立法的健康發展。”①王春業．論立法權擴容背景下地方立法的節制［J］．法學論壇，2018(1):100－102．因此，無論是基于理論研究的深入，還是實踐發展的需求，依據良法標準，設區的市立法在細節、精準度上都面臨困境，本文僅以山東省設區的市為例，分析討論其立法質量提升所面臨的困境。

(一)立法內容、體例結構缺乏科學性

1．刻意追求立法政績導致立法內容同質化

法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過:“法律應該和國家的自然狀態有關系;和寒、熱、溫的氣候有關系;和土地的質量、形態與面積有關系;和農、獵、牧各種人民的生活方式有關系;和居民的宗教、性癖、財富、人口、貿易、風俗、習慣相適應。”②孟德斯鳩．論法的精神(下冊)［M］．張雁深，譯．北京:商務印書館，1963:298．由于我國地域遼闊，南北差異較大，所以設區的市立法應緊貼地方實際，積極回應地方差異化發展訴求和民眾正當法權要求，以此提高地方立法的針對性和可操作性，有效回應地方治理難題。但是，新獲立法權的設區市由于急于釋放積壓多年的立法沖動，刻意追求立法政績，完成立法指標，加之受立法權行使范圍、法律知識匱乏、以及特色立法怠惰等因素影響，導致立法在項目選擇、條文內容、法規名稱等方面與上位法及其他地方立法具有一定程度的趨同性，較難制定出獨具地方特色的“人無我有”式立法。正如有的學者所指出的:“為了立法而立法，地方立法演變成了一場不同地區之間的立法競賽……對立法項目數量的關注遠遠超過了對解決本地區實際問題的追求。”③涂永珍．設區的市地方立法權的運行現狀、制度困境與完善路徑［J］．學習論壇，2018(8):85－87．截止到2021年5月，山東省新獲立法權的設區市已制定了135件地方性法規，僅有27件屬于各地最具特色的立法④如濱州市制定的《濱州市工程建設項目并聯審批管理規定》《濰坊市禁用、限用劇毒高毒農藥條例》《臨沂市蒙山保護條例》等都屬特色性式立法。，其余108件立法無論在立法項目選擇上還是條文內容設計上，都與其他市存在一定的趨同性。如，制定“文明行為促進條例”的有12個市，制定“大氣(揚塵)污染防治條例”的10個市，制定“燃放煙花爆竹管理條例”的有7個市，制定“供熱條例”的有5個市。經分析發現各市在制定名稱相同的地方性法規時借鑒了其他市的立法經驗，雖然具有一定的合理性，但也導致了立法內容的同質化。

2．片面追求體例結構的完整性導致立法缺乏可操作性

中國特色社會主義法律體系建成之后，地方立法已基本達成共識:立法具備可操作性、可執行性，能解決實際問題，就毋須一定追求立法體例的完整性，于是“有幾條立幾條”的小切口立法漸受歡迎。目前，山東省新獲立法權的設區市，立法體例大多采用章節條款都具備的完備體例形式，如“條例”，立法能力、立法理念、立法技術等方面體例結構選擇仍然比較死板、缺乏靈活性。

截至2021年5月，十三個新獲立法權的設區市制定的135件地方性法規中，有129件以“條例”命名，占總數的95．6%。然而，由于設區的市立法是調整本地具體事務的行為規范，其法規內容無法滿足條例所要求的結構完整性標準。因此，為了達到條例所需之標準，立法機關不得不將上位法已規定的許多宣言性、倡導性條款填充進立法各部分，甚至直接引用、抄襲上位法或其他地方立法，最終導致所立之法缺乏可操作性，失去應有價值。

另外，許多設區的市為追求法規內容的全面性，較多關注立法的篇章結構設計，追求立法項目數量，忽略對地方立法解決本地區實際問題的價值追求，導致一部法規中有實質性內容的條文寥寥無幾。通過對山東省新獲立法權的設區市已制定的135件地方性法規進行章節統計，發現采取五章以上結構的地方性法規有114件，占法規總數的84．4%，其中《日照市城市管理條例》章節最多，共設置十一章，114條，總則、分則、附則齊備，章、節、條俱全。

(二)立法民主性程度亟待提升

1．行政部門在法規草案起草中發揮主導作用

立法具備民主性是其成為良法的關鍵前提。當前，有少數設區的市為了彌補立法機關工作人員專業知識的短板，往往讓管理經驗更豐富的政府行政部門主導法規草案起草工作，認為如此起草的法案會更具針對性和可操作性①王利明．法治:良法與善治［J］．中國人民大學學報，2015(4):114－115．。但是，由于受部門利益影響，政府部門主導法規草案起草，立法對人民意志和利益的準確反映勢必受到干預。正如有的學者所言:“由執法部門起草的法規對于執法部門來說有易操作、有實效的特點，但其在科學性、民主性上受到詬病也常常發生。”②黃建武．科學立法與民主立法的潛在張力及化解［J］．地方立法研究，2020(2):12－13．一是行政部門主導法規草案起草會導致立法部門化。因為，行政部門起草的法律草案一般與其部門利益息息相關，在草案起草過程中立法重心容易偏向部門職權及利益配置，對于本部門應當承擔的法律責任往往采取規避態度，這勢必影響立法質量。二是行政部門主導法規草案起草保障公民權利。從當前的立法實踐看，部門立法的重點在于行政管理權的配置，而對公民權利的保障缺乏足夠動力，這樣本應由人大通過立法限制公權力的功能會大大降低。三是行政部門主導法規草案起草影響法律體系的和諧。行政部門對行政管理事務熟悉了解，在法案起草過程中具有熟悉業務情況的特定優勢，然而從法律專業背景分析，起草人員實際上很少具有法學專業背景，法律素養不高，由此會導致所立之法與其他法律規范發生沖突，影響法律體系的和諧。

2．公眾參與立法機制尚待完善

近年來，隨著各地開門立法的深度推進，公眾參與立法意識明顯增強，但對于如何深化和擴大公眾參與立法進程，仍然面臨掣肘，阻卻立法民主性的實現。一是亟待拓展公眾參與立法的深度、廣度。當前，多數地方公眾參與立法的途徑依然是通過報紙、網站、座談會、討論會等方式進行，但是由于參與平臺缺失廣泛性、便捷性，導致公眾意見無法被真正吸納，最終征求意見范圍大多局限于機關部門、專家學者等人員，阻卻立法民主性的實現。二是公眾參與立法主動性不強。立法作為一項專業性極強的工作，其條文草案的撰寫需專業人士參與才能準確、深入地完成。然而一般公眾由于不具備法律專業知識，參與立法難度高，導致其參與立法的積極性、主動性受挫。同時，由于當前公眾政治參與意識淡薄，對與自己切身利益無關、設計長遠利益規劃的立法草案缺乏參與興趣，對此給予的反饋較少。三是公眾意見的吸納和反饋機制尚不完善。由于立法工作要求嚴、標準高，程序多、過程長，立法機關對公眾參與立法活動中的建議是否予以采納，以及采納與否的理由沒有及時反饋給公眾，導致聽證會、座談會只是“公眾參與”的形式外殼，一定程度上遏制了立法中公眾參與的積極性。

(三)權利、義務、責任設置缺失正義性

1．行政相對人的權利義務設置失衡

當前，有的設區的市在立法實踐中，為了追求管理效率，往往忽略對公民個人權益的保護，從而出現設定公民義務的法律條文數量偏多，而保護公民權利的條文數量惜墨如金的局面。筆者選取山東省新獲立法權的十二市①截至2021年5月濰坊市尚未制定文明行為促進條例。制定的《文明行為促進條例》作為分析樣本，對行政相對人的權利義務條文數量進行統計，發現十二個設區市制定的《文明行為促進條例》賦予行政相對人權利的條文寥寥無幾;條文最多的是聊城市制定的《文明行為促進條例》。有兩條關于相對人權利之條文，而《臨沂市文明行為促進條例》全文沒有一處保護行政相對人權利之條文;與之相反，科以行政相對人義務的條文數量卻相對較多，條文最少的也有五條，如《菏澤市文明行為促進條例》，條文最多的有十六條，如《威海市文明行為促進條例》，如此一來導致整部條例更像是一部公民應當遵守的行為守則。雖然研究選取樣本沒有涵蓋全部對象，但也一定程度反映出立法存在權利義務配置失衡問題。

2．行政主體法律責任條款設置虛化

法律責任條款是懲治違法行為、防卻違法的保障，是法律規范得以有效實施的關鍵。當前設區的市立法在法律責任條款設置時，有時存在對行政相對人的法律責任規定明確具體，對行政主體的法律責任規定簡約含蓄的現象。有學者分析認為:“地方人大在立法過程中對權責設置有所偏向，對行政管理部門的權力規定較多，對其法律責任規定較少，體現的仍然是‘管理’思想，而非‘服務’思想，甚至有的地方出現過利用地方立法權擴張行政權的現象。”②郭一帆．加強設區的市地方立法能力建設的路徑探討——以山西省為例［J］．中共山西省委黨校學報，2020(2):84－86．筆者以山東省十三個新獲立法權的設區市制定的環境保護地方性法規為樣本，對法律責任條款進行統計，分析法律責任條款設置情況，如表1所示。

表1 環境保護地方性法規中法律責任條文數量統計

經分析可知，十三個設區市制定的環境保護地方性法規，對于行政相對人的法律責任條款設置既多又精細，而針對行政主體的法律責任條款大部分僅有一條，并且設置亦較籠統，僅作概括性規定，很少對行政主體的不同違法行為應承擔法律責任進行區分，最終容易導致行政責任的虛化及難以實現①郭秉貴．設區的市地方立法精細化問題研究［J］．河南財經政法大學學報，2020(1):29－38．。如《日照市大氣污染防治條例》僅第五十三條規定行政主體的法律責任:生態環境主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分。該條款僅概括性表達行政主體的法律責任，并未具體列明責任的追究形式，極易導致行政主體法律責任的虛化。

三、設區的市立法質量提升的路徑探討

關于設區的市制定良法的路徑，當前的理論研究成果主要集中在:樹立科學的立法理念、遵循立法程序、明確立法權限、提高立法隊伍的法律素養、強化起草環節等方面。②鄧佑文，呂林靜．良法視角下設區的市立法質量的提升［J］．浙江師范大學學報，2018(6):44－46．筆者認為，設區的市如何提高立法質量，還應在深入分析當前困境的前提下對癥下藥，精準施策。

(一)推進精細化立法，實現立法的科學性

1．精確設置立法內容，凸顯特色性

馬克思在《哲學的貧困》中指出，“其實，只有毫無歷史知識的人才不知道:君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論是政治的立法或市民的立法都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”③馬克思．哲學的貧困——答蒲魯東先生的貧困的哲學［M］．北京:人民出版社，1962:21．因此，立法只有真實反映經濟社會發展規律，才能制定出凸顯本地特色、符合社情民意的法。

一是堅持問題意識，合理選擇立法項目。法律作為反映社會的鏡像，是對特定社會情況的真實反映，并非人為有意設計之產物。為此，立法者應堅持問題意識，盡量選擇小切口、易操作、反映本地經濟社會發展突出問題的立法項目，如此既能突出地方特色，又能發揮地方立法的“拾遺補缺”之功。如，泰安市獲得地方立法權后制定的首部地方性法規《泰山風景名勝區生態保護條例》，就是結合本地實際，經過深度調研論證最終確定，確保了制定的法規可操作、有特色。

二是結合本地實際，精準確定條文內容。精準設計條文內容，可以保障立法發揮實際效用。④王利明．科學立法是確保立法質量的關鍵［N］．北京日報，2014－09－15(18)．為實現這一目的，設區的市要聚焦本地具體問題，摒棄形象立法、景觀式立法的理念，深入研究關鍵條款，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，使所立之法既能精準反映本地政治、經濟、社會發展的特殊性，又能精準體現人民群眾的利益、需求，以此規避機械援引和照搬其他地市立法的情形。

三是立法語言要準確、規范。準確、規范、通俗易懂的表述法律條文是實現精細化立法，制定良法的前提，否則，使用晦澀難懂、含混不清的語言表述法律條文不僅讓人民群眾在理解上產生歧義，也不利于法律規范的遵守和執行。因此，在立法時，生僻的詞語、未定型的詞語和專業術語，應不用、慎用、少用。

2．科學選擇立法體例結構，增強法規的可操作性

在“后立法”時代，設區的市毋須完全追求貪大求全的完整立法體例，而應針對本地實際情況，在體例安排、條款設置等方面精雕細琢。

一是合理選擇立法體例。設區的市立法是對上位法的拾遺補缺，其存在價值在于細化落實上位法，使其具備可操作性、可執行性。因此，設區的市制定的地方性法規大多是執行性法規，更適合采用“有幾條立幾條、成熟幾條立幾條”的簡易立法體例，來真正解決本地存在的實際問題，提升地方治理法治化水平。

二是立法結構要精干。結構精是制定良法的形式特征。設區的市在結構設計上，不應復制上位法的篇章結構，可以不設章節，針對需要解決的具體問題作出具體規范的“條款法案”形式。必要時，還可就上位法的一章、一節甚至個別條款作出符合地方實際的細化規定。如，濱州市制定的《濱州市揚塵污染防治條例》結合濱州實際情況，法規文本不設章節，采取靈活的“條款法案”形式，全文條款數量僅二十六條。

三是條款數目要適當。當前，設區的市立法尤其是細化落實上位法的執行性立法，應根據實際需求決定所立之法的規模，無須再盲目追求條文的數量，并且對于原則性、號召性、提倡性的條款，除立法所需之外，也應盡量避免，如此制定的法規才能彰顯其“易操作”的特點。

(二)完善民主立法機制，提升立法的民主性

1．探索法規草案起草新機制

法規草案基本上已囊括一部法律法規的框架結構、目標原則、主要內容等，因此其起草工作是地方立法的關鍵環節，也是立法質量得以提高的關鍵。在權力制衡原理中，行政機關作為執法機關在地方性法規制定中不能發揮主導作用。所以，設區的市需改變傳統的政府部門主導法規草案起草的模式，創新起草新機制。

一是探索法案起草的“雙組長”模式。對于有的立法項目涉及部門多、立法難度大，可以探索成立由設區的市人民代表大會常務委員會副主任及政府分管負責人共同擔任法案起草小組組長的“雙組長”模式。由起草小組的“雙組長”共同負責法案起草工作，并對起草過程中遇到的重大問題共同協商解決，以此既能發揮各方優勢，又能保障人大提前介入并全程參與起草工作，并對涉及公民權利、義務的配置，行政主體權力、法律責任設置等內容的合法性、合理性、規范性進行指導，發揮立法主導作用。

二是建立委托第三方起草模式。對于專業性、技術性較強的立法項目，可以通過政府購買公共服務的形式將法案起草工作委托給高等院校、科研院所等中立的第三方起草，既發揮他們的法律專業優勢，又確保立場的中立性，以此保證立法內容的民主性。

三是完善立法協商制度。對于涉及民生、社會公共利益等的法案，負責起草的部門可以依托人民政協的平臺，組織利益相關群眾、團體就普遍關注的熱點、難點問題進行協商、對話，以此達成共識，提高立法的民主性。

2．完善公眾參與立法機制

民主立法離不開人民群眾的參與，只有參與其中，才能將其意愿和訴求如實反映到立法之中，也才能最大限度抑制立法重復、部門利益化等現象，這是制定良法的重要保證。

一是完善立法信息公開制度。公眾參與立法，首先應知曉立法的相關信息，并且依良法本質而論，立法公開的內容應當包括立法全過程以及相關的階段性成果。因此，立法機關應完善立法信息公開制度，通過報紙、電視、網站、微信、微博等渠道及時公開法律草案、立法背景資料、審議意見、立法依據等內容，推動公眾及時掌握和了解立法信息，為有效發表立法意見做好鋪墊。

二是拓寬公眾參與立法的渠道。修訂后的《立法法》僅明確規定公眾參與立法的方式，但對公眾通過何種渠道和程序參與立法尚未明確。因此，設區的市在地方性法規的制定過程中，既要通過召開座談會、討論會、報紙、微信、微博等傳統方式等途徑廣泛征求社會公眾的立法意見，也要在已建立的立法聯系點設立立法志愿者制度，派遣志愿者直接深入基層就立法項目征求公眾意見，以此既能避免公眾參與立法的盲目性，又能讓立法工作貼近實際。

三是建立公眾意見采納反饋機制。為避免公眾“象征性”的參與立法，需要建立意見反饋機制，及時將意見和建議的采納情況通過信件、微信、短信等方式反饋給公眾，讓公眾知曉，這既是對公眾參與立法行為的尊重和鼓勵，也是立法民主性的有力保障。

(三)合理設置權利、義務、責任，保障立法的正義性

1．平衡設置權利(權力)與義務條款

良法最重要的本質是其作為規范體系本身必須具備正義性，必須確認和保障公民的基本權利。①周旺生．立法質量與質量立法［A］．立法研究(第1卷)［C］．北京:法律出版社，2000:514．在良法視角下設區的市立法，必須做到以下幾點:一是確立以權利保護為核心的法律體系。設區的市立法作為與群眾聯系密切的基層法律，應將公民權利的確認和保護作為立法首要目的。為實現這一目的，必須破除傳統固有的立法理念，確立權利保障為核心的“權利本位”理念，明確闡明權利的范圍、界限，使所立之法成為邏輯嚴密、協調一致的以權利保護為核心的規范體系。二是合理設置權利(權力)義務條款。任何國家權力的獲得無不是以民眾的權力(權利)讓渡與公眾認可為前提。但是，被讓渡出去的權力又極具濫用的可能性，稍有不慎會侵害公民權利，因此，需要對權力進行合理的限制與制約。設區的市在行使立法權時，應遵循“法無授權不可為，法定職權必須為”的公私權平衡基本準則，合理配置權利義務、權力權利和職權職責。

2．細化設置法律責任條款

由于“義務是第一性的，責任是第二性的”，因此，法律責任是保障權利實現、義務履行的重要機制。法律規范如若缺失法律責任條款，就會變得軟弱無力、形同虛設。所以，設區的市若想提高立法質量，必須合理設置法律責任條款。一要平衡設置法律責任。法律責任是由于行為主體實施了違法行為而應承擔的不利法律后果，因此，法律責任應針對違法行為設置，不應針對行政相對人設置，任何人包括行政主體違反法定義務均應承擔法律責任。為此，設區的市在立法實踐中，不僅要明確規定行政主體的行政權力，而且也要明確并盡量細化、分情形設置行政主體違反法律規定時所應承擔的法律責任，做到權利、義務和責任的平衡。二要對應設置法律責任。完整的法律規范理應具備適用條件、行為模式及法律責任三要素，因此，法律規定的義務性條款必須有責任性條款與之匹配，也即義務性條款規定的法定情節、危害后果需要責任性條款作出對應性規定，否則法律義務的存在毫無價值。②馬懷德．立法先行 質量為本［J］．中國司法，2015(1):23－24．所以，設區的市立法機關在法案起草時，應按照對應原則認真梳理法定義務，弄清義務條款的分布情況，并為之設立相匹配的法律責任條款。三要明晰設置法律責任。設區的市立法機關應當將法律責任的類別、幅度和承擔者明確、具體地作出規定，不能含糊不清，或用原則性、兜底性條款設置法律責任，否則會削弱法規、規章的實施效果。

總之，現代意義的法治不僅要求有法可依，更要求有良法可依，因此，設區的市立法應逐漸從注重立法數量向提升立法質量轉變。然而設區的市地方立法是一項專業性、技術性極強的長遠工程，需要付出較多的人力、物力、財力，不能苛求從有法可依到有良法可依一蹴而就，而應在尊重客觀規律的基礎上，依據良法的標準積極探索。當前在依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設背景下，設區的市制定良法適逢難得的良好環境和條件，雖然面臨科學性不足、民主性有待提升、正義性有所欠缺等各種困境與挑戰，但只要我們清晰認識這些問題，從法律條款結構選擇、權利(權力)與義務條款設置、公眾參與立法機制、立法內容的精細設置等方面下功夫，就能在制定更具針對性、可操作性、特色性的地方性法規方面取得長足進步，實現設區的市立法的有效供給。邁向全面建設社會主義現代化國家的新征程，我們有理由相信，隨著良法理論研究的不斷深入和立法實踐經驗的逐漸積累，設區的市立法質量定將隨之提高，逐步走上為推進法治政府建設、實現地方治理法治化提供重要保障的立法道路。