雙一流視角下高校內部審計協同治理機制優化研究

張曉毅，吳雅琴

(1．銅陵學院 會計學院，安徽 銅陵 244061;2．渤海大學 經濟學院，遼寧 錦州 121000)

在國家統籌推進世界一流大學和一流學科建設的背景下，伴隨著國家經濟由高速增長向高質量發展轉型，財政壓力下教育經費的增長受到一定程度的限制，實施高效的高校治理勢在必行。內部控制是高校治理的重要組成部分，而內部審計又是內部控制的重要內容。提高高等教育治理體系和治理能力、教育質量、反腐機制，實現可持續發展和“雙一流”建設，離不開以績效為導向的科學合理的預算管理體系，也離不開有助于績效管理和資源配置優化的內部審計。高校只有堅持管理創新和制度創新，建立、優化高校內部審計協同治理機制，完善協同治理機制的運行機制、動力機制和約束機制，才能促進“雙一流”目標的實現。

一、建立高校內部審計協同治理優化機制的必要性

(一)背景

按照2015年以來發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》的通知(國發［2015］64號)、2017年發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》(教研［2017］2號)、《中央高校建設世界一流大學(學科)和特色發展引導專項資金管理辦法》(財科教［2017］126號)、2018年《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》(教研［2018］5號)等國務院、財政部、教育部“雙一流”建設的重要政策法規，部屬、省屬、市屬各高校紛紛出臺“雙一流”具體建設方案。“雙一流”背景下高校內部審計面臨巨大挑戰，要圍繞“雙一流”總體目標和學校發展戰略，找準定位、聚焦重點、有效促進“雙一流”建設目標的達成。

(二)內部審計定義

按照2018年審計署修訂出版的《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署令第11號)的規定，內部審計是指對本單位及所屬單位財政財務收支經濟活動內部控制風險管理，實施獨立客觀的評價監督和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動，其職能是有效監督、獨立評價和精準建議。

(三)內部審計內容

內部審計的內容包括以下五個方面，分別是:監督內容拓展到內部控制及風險管理領域;為學校領導開展戰略決策診斷的戰略審計;信息系統設計和運行情況信息系統審計;事后監督轉向全過程的全覆蓋審計;對師資隊伍建設、學科建設人才引進、進行科學研究等專項資金管理使用效果的專項資金績效審計。

(四)建立高校內部審計協同治理優化機制的意義

首先，有助于以審計結果為導向進行管理。通過科學、合理、細化、量化的核心指標設置，以及可比可測、動態調整、共建共享的標準體系構建，能有效提高績效評估、評價的客觀性和準確性。

其次，協作機制以建立服務導向型內部審計進行業務處理，為高校宏觀管理、領導決策、單位內部管理服務。通過提供精準的審計建議有效提高單位管理效率，提高辦學效益。

再次，協作機制能有效促進高校的管理創新。協助機制創新了審計整改機制、整改動態報告機制和審計整改跟蹤檢查機制，能有效促進高校的管理創新。

二、“雙一流”視角下高校內部審計協同治理優化機制框架

“雙一流”視角下，構建高校內部審計協同治理優化機制，需要從理念、技術、業務和管理四方面入手，建立協同優化的運行機制、動力機制和約束機制①郭建華，肖功為．雙一流建設背景下高校內部審計制度優化與創新［J］．湘南學院學報，2020(8):15－18．。根據高校內部管理的實際情況，結合國家對高校內部管理的相關要求，構建協同治理優化機制框架，可以參考圖1進行設計:

圖1 高校內部審計協同機制框架圖

三、“雙一流”視角下構建高校內部審計協同治理優化機制面臨的問題

(一)效率普遍低下

盡管國家、教育部和審計署的多個文件都對高校內部審計做了明確的規定，但由于高校隸屬于部署、省屬和市屬等不同的多重隸屬關系，使得高校的實體對應所負責任是不同的。對應缺少獨立性的高校內部審計職能部門，無法出具社會審計強制性、獨立性的審計意見，從而讓被審單位必須遵守和執行以避免社會聲譽的受損和經濟效益遭受損失。

目前部分高校尚未開展戰略審計，內部審計為學校領導出謀劃策的職能沒得到很好的發揮。高校常規的經濟責任審計存在缺少前期風險的預測而提出的建議有所遺漏或缺乏針對性、評價體系不夠科學，缺乏權威公正、報告質量的水平不夠高、審計結果公開度不夠等問題①蔡元帥．高校內部審計促進學科建設的實施路徑——以一流大學(學科)和特色發展引導專項資金“審計為例”［J］．審計觀察，2020(8):50－53．。

目前高校會計系統和信息系統還不是一體化，缺少紀檢監察、組織、人事、財務等職能部門與審計部門的長效聯動，審計部門要把按照明確下來的任務融入常規性審計工作并不理想，去相關部門收集和調取證據，無論是軟件操作流程的繁瑣、各級授權數據程序審批、數據有效保管和固化等方面，都增大了控制風險和數據丟失風險，增加了審計工作的復雜化，降低了審計工作效率。

(二)缺少動力機制

高校審計建議沒有強制性，與各院系的經濟利益、個人考核獎懲、領導職務升降不掛鉤，不能觸動經濟利益的威懾力，造成被審計單位忽略審計結果，未能發揮預警警示，內在動力缺失。由于協同機制尚未建立，造成雙向信息溝通不暢，外在動力欠缺，致使審計結果不能綜合轉化和有效整合利用，需要審計結果的部門又無法及時獲取相應的處理公開信息。

(三)內部審計監督職能失靈

造成運行機制出現斷裂點和動力機制缺乏的根本原因，主要表現為:學校領導班子重視不足;高校內部控制建設簡單;高校整體治理環境有待優化;體制機制尚未理順;頂層設計未能形成制度建設－執行監督－考核評價的閉環體系等。

目前高校內部普遍缺乏績效審計目標、內容、方法、評價體系方面的準則和制度，來規范高?？冃徲?。績效目標的設定缺乏學校戰略目標的引導，許多高校沒有建立全員參與意識的績效管理系統性工程，有頭無尾審計現象時常發生。在收到整改報告后，對真實性、完整性問題不能及時核實，對被審計單位整改過程中的困難和問題缺乏溝通和指導，對涉及面廣、整改周期長的問題難以形成閉環管理。缺少源頭意識的審計，就事論事居多，易造成屢懲屢犯或多單位復發。服務審計不到位，缺少由校領導主導的聯席會議匯報，和相關部門績效領導現場協調被審計單位問題、督促各職能部門配合的協作運用機制。

四、“雙一流”視角下高校內部審計協同治理機制優化策略

(一)實施閉合管理，續接斷裂點，完善內部審計運行機制

“雙一流”建設視角下內部審計運行機制的起點，是高校對“雙一流”建設目標的宣講，這有助于高校每個員工形成與學校命運與共的責任意識和積極主動參與協作的文化氛圍。高校應設立明確的領導小組和工作小組等組織機構，負責與職能部門和二級院系協調常態化工作。例如，有的高校在實務處理中將小組辦公室設在發展規劃與學科建設辦公室，由其負責提出具體的建設目標、任務、周期、舉措和資源配置等。

高校應建立自有審計信息系統，將業務流程的信息化系統和會計系統通過大數據引入到內部審計信息系統，開發協同辦公作業平臺及工程項目管理系統和結算審計網上平臺監管系統。將完善內部控制嵌接到內部審計的日常工作中，做到經濟權力運行的制約與監督系統完備、精簡效能、構建目標運行有效。審計信息采取比較分析法、成本效益法、標桿管理法等統計獲得，使審計數據保持常態化、規范化、程序化、及時性、準確性及良好的利用率，讓審計評價結果更加客觀和科學，使具有趨勢性的審計信息提供審計證據更直接和全面，通過相關性分析為高校內部管理提供充分可靠的數據支撐和精準建議。

在申請重大項目階段，可在加強學校內部審計力量的基礎上，引入外部獨立審計機構幫助進行專業化的績效審計工作，對與學校戰略目標相匹配的績效目標專項進行指導，對其內容、指向、合理性及關鍵指標的考核設置不同的權重，進一步提升評價結果的合理性和有效性。

作為常規長效的審計工作，要形成多維視角和多元體系的各部門、各二級院系之間的協同聯動，運用大數據、信息化技術，建立審計問題整改綜合情況的動態數據庫和問題整改臺帳。對整改時間長、效果差的難點問題，通過分類、責任分解、重點責任、領導和部門整改時限等進行持續跟蹤，堅持發現問題核查、確認、消耗三結合原則，確保每一項問題都是政策落實、內部制衡、效率效果三要求的閉環管理，從而提高工作效率，保證工作質量，實現審計效能最大化。

(二)健全多維度問責動力機制①苗連琦，袁少茹，胡亞敏．高?！半p一流”建設經費績效審計問責機制研究［J］．財會通訊，2020(23):104－107．，提高內部審計的結果效力

高校內部審計的目的不僅僅是發現問題，更重要的是做到有效監督、精準建議和獨立評價，最終要提高教育資源使用的經濟性、效率性和效果性，審核各種經費使用的合規性和可持續性，在此基礎上形成的審計結論具有威懾力，督促各方執行。但在工作實踐中，內部審計的結論既沒有強制性，也不與教職工獎懲、職務升遷和部門利益直接掛鉤，其效力大打折扣。要想建立各方遵守的動力機制，內部審計作為高校的內設職能部門，推行本部門的強制力是不現實的，應由高校領導班子帶領做好學校的頂層動力機制設計。

績效審計在現代高校治理中起著至關重要的作用，但高?？冃Ч芾泶蠖嘟梃b企業績效管理(以企業價值最大化為目標)，缺少高校實際情況的現實考慮，使審計人員的職業能力受到一定程度的考驗。同時，由于我國尚無統一的績效審計準則，高校根據上級政策文件條款制定符合常態化、規范化的教育體系特色的績效審計管理辦法和實施細則，還需要不斷的摸索。高?？梢罁畷嫅弥笇?，融合國家審計、社會審計和內部審計的優勢，在國家審計的主導下，促進高?？冃徲嫻ぷ鞒B化。在確保審計質量的前提下，降低審計成本，提高高校治理效率。

建立績效審計結果與個人年終考核、干部選拔任用的掛鉤機制，充分發揮績效審計的監督管理作用，使問責機制規范化和常態化。學校和二級學院在財務方面的責權利關系，堅持權責匹配、權責對等。審計結果及整改情況作為干部選拔考核獎懲的重要依據。在資金使用效率上對交叉、重復、碎片化、低效和無效的資金，根據具體情況削減、取消或收回，并依照相關規定統籌用于傾向性支持項目。如，有的高校設備處發放大型設備開放補貼的重要依據是上年度總結報告，對使用成果突出的用戶在下年額度審批上給予適當政策傾斜;科研處加強獨立科研機構的管理、科學考核和評估，每年對科研平臺和協同創新平臺進行年度考核等。

(三)按時效性和重要程度建立審計結果的綜合分類簡報與風險清單，提高約束機制的服務保障及監督功能

建立內部審計協作的約束和服務保障機制，是有效提高“雙一流”建設執行力的重要舉措。內部審計協作機制的運行機制是否高效，動力機制是否能發揮作用，關鍵在于約束機制中保障機制和監督機制是否健全與配合。從學校層面要建立健全“雙一流”建設項目的項目立項管理、評審以及項目庫管理在內的管理體制與制度，實施項目全過程監控，督促高校各層級歸口管理職能部門和二級單位落實實體責任，對項目建設進度實施動態化跟蹤，加強與其他職能部門協同服務和推進建設的良好環境，形成整合到位的高效執行力。

高校的獨特屬性決定高校建立核心績效指標和標準體系不僅要體現自身的辦學特色和發展方向，還要加強與兄弟高校績效審計評價結果的可比性和一致性。對“雙一流”建設和項目經費的審計可嵌入到院系等二級單位領導干部經濟責任審計項目中開展，配合年度預算管理審計和教育部要求的對雙一流建設情況開展的中期自查，制定管理風險環節的責任主體。預決算審計已成為高校內部審計常規業務，在經濟責任審計中，內審部門與各職能部門還應進一步加強協同，將問責事項、權限、程序、標準等以制度形式固化，將多維度問責機制形成威懾力，確保內部審計結果的時效性。內部審計協同機制通過普遍性、傾向性問題的審計簡報、風險清單和管理建議書，公開、提示和警示有關部門的問題性質和嚴重程度。紀檢監察部門與內審聯動，通過約談、通報、批評等方式對整改不力、屢審屢犯等情況問責到人，人事部門與內審部門聯動，將審計結果及整改情況納入校內巡視和廉政考核內容，強化聯動效果①李 健，許靜嫻，陳少炎．“雙一流”高校治理下經濟責任審計助力改革策略研究［J］．教育財會研究，2019(4):56－59+65．。

綜上所述，在國家統籌建設世界一流大學和一流學科“雙一流”建設背景下，實施預算績效管理勢在必行。高校應以一流意識、一流管理促進“雙一流”建設和發展，推進內部審計協作機制的構建。只有多角度、多層次地利用審計結果，發揮內審工作潛力，有效推進高校綜合改革，才能防范化解風險，不斷提高高校辦學質量和辦學效益。