城鄉低保檔案管理原則及執行研究

梅雪娟

摘 要：為強化低保檔案管理，2008年國家檔案局與民政部聯合下發《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級負責、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規范管理要求，為城鄉低保檔案管理提供了根本遵循。本文詳細分析了城鄉低保檔案特點以及管理原則，并基于其特點和原則，提出了做好城鄉低保檔案管理的切入點、關鍵點和著力點，對執行低保檔案管理原則，規范低保檔案管理具有積極意義。

關鍵詞：城鄉低保檔案;檔案管理原則;執行

概述

目前，國家為城市低保建立“三條保障線”：失業保險、國企下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障等[1 ]。據統計，截至2020年底，我國低保人數達4426萬人，其中，農村低保人數3621萬人，城市低保人數805萬人。其中，四川省城市、農村低保人數均排名第一，分別為679295人和3737354人。由縣級人民政府民政部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處及居（村）委員會在城鄉最低生活保障資格審核、認定及動態管理過程中產生的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等歷史記錄，即城鄉低保檔案。為強化低保檔案管理，2008年國家檔案局與民政部聯合下發《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級負責、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規范管理要求，為城鄉低保檔案管理提供了根本遵循。

1 城鄉低保檔案特點

根據《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》的相關規定和要求，城鄉低保檔案是在落實最低生活保障制度過程中產生的。廣義而言，凡是在城鄉低保政策的執行過程中產生的具有保存價值的資料均屬于低保檔案管理范疇[2 ];狹義而言，則縣級民政部門、鄉鎮或街道辦事處、農村或社區居委會在最低生活保障審核、審批及日常管理中所產生的具有保存價值的資料，均屬于低保檔案管理范疇[3 ]。

1.1 管理對象的廣泛性

從城市、農村低保的認定對象來看，納入低保管理的對象涉及家庭人均可支配收入低于當地農村低保標準，且基本無收入的家庭，以及家庭成員完全喪失勞動能力的情形。主要涉及的對象十分廣泛，例如，城鄉“三無人員”（無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人或扶養人）、貧困人員、失業、貧困未就業、困難職工，以及其他領取失業救濟金或最低工資，家庭月收入低于低保標準的人員，等等[4 ]。可見，城鄉低保檔案管理的對象具有廣泛性、復雜性，納入低保政策范疇、享受低保待遇的人員，在其審核、認定和批準等管理過程中所產生的檔案均應納入管理范疇。

1.2 管理內容的動態性

低保檔案的管理始終處于一個動態的變化過程之中。目前，我國低保認定是以家庭為單位，低保檔案的建檔也以戶為單位[5 ]。當城鄉居民家庭收入達到低保范圍后，即可申請，經相關部門審核認定后，便可作為低保戶，在此過程中產生的檔案資料應為低保檔案管理范圍。隨著城鄉低保家庭經濟收入的增加，若其收入超過了低保保障標準和范疇，應及時對低保戶予以核銷，低保檔案管理與之保持動態的一致性。因此，低保檔案的建檔及管理伴隨著低保戶的認定、管理及注銷的變化而變化。

1.3 管理主體的多級化

根據《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》的規定可知，在我國，負責城鄉低保檔案管理的主體主要有縣（區）級民政部門、鄉鎮（街道辦事處），以及村組（居委會）三個不同層級[6 ]。采取的是“分層負責、基層為主”的管理原則。低保檔案的管理原則與當前的低保認定及管理業務密切相關，即，實行的是分層審批負責制。低保戶申請人首先需要向村組（居委會）遞交相關證明材料，經過初審合格后，再報鄉鎮（街道辦事處）審核，由鄉鎮（街道辦事處）提出明確的復審意見，最終再交由縣（區）級民政部門最終審批決定。所以，村組（居委會）保存的低保檔案資料最多，也是最為原始的。

2 城鄉低保檔案管理原則

目前，城鄉低保檔案管理的基本原則為：

2.1 分級管理、基層為主原則

從低保業務辦理的流程來看，城鄉低保檔案管理首先需要堅持的原則，便是分級管理、基層為主。即，由縣（區）級民政部門、鄉鎮（街道辦事處）、村組（居委會）三級管理，以村組（居委會）管理為主。詳言之，就是村組（居委會）負責初始低保戶申請資料審批表、低保金發放表、入戶調查資料等初始低保認定基礎性資料;鄉鎮（街道辦事處）則負責對村組（居委會）提交的低保申請審批表、低保家庭備案表、低保金領取匯總登記表，以及低保戶個人材料等一并收集管理;納入縣（區）民政部門歸檔范疇的包括低保對象申請審批表、備案表、停止低保待遇通知書、低保金發放花名冊等相關資料。

2.2 動態管理、實時更新原則

低保制度的出臺和實施，旨在保障城鄉最低收入者的基本生活，是一項民生、民心工程。低保對象的認定及核銷都有著嚴格的程序，做好低保檔案管理也需要堅持動態管理、實時更新的原則，堅持“一戶一號”，以戶為單位建檔，在低保對象戶遞交的申報材料獲得審批后，實行“一戶一號”動態管理。并且，需要檔案管理部門密切關注低保對象戶的家庭收入變化情況，對其低保檔案實時做好變更處理，隨時補充相應的資料，一旦低保戶停保后，其歸檔資料無須永久保存。

2.3 雙軌制與單軌制并行原則

隨著信息技術的發展和應用，城鄉低保業務中產生了大量的電子檔案資料，由民政部研發和推廣使用的“低保管理系統”軟件得以在全國范圍內推廣和使用，產生了大量的電子低保檔案。與此同時，低保對象遞交的初始申報紙質資料也需要進行收集和整理，對此，既要堅持雙軌制原則，做好紙質低保檔案與電子低保檔案的同步收集、整理和歸檔，也需要朝著單軌制方向發展。電子低保檔案的效力與紙質低保檔案具有同等性，嚴格按照《電子文件歸檔與管理規范》的標準和要求，對其進行收集和整理。目前條件下，應堅持雙軌制與單軌制并存原則，同步做好電子低保檔案與紙質低保檔案的管理。