我國大氣環(huán)境管理歷程與展望

薛文博，許艷玲，史旭榮，雷宇

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所，北京 100012）

引言

20 世紀70 年代，以派員參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議和組織召開第一次全國環(huán)境保護會議為代表，我國開啟了現(xiàn)代污染防治和環(huán)境保護的新征程[1]。大氣環(huán)境管理作為環(huán)境保護的重要組成部分，在此后的50年間不斷深入發(fā)展。隨著大氣環(huán)境問題從煤煙型向以PM2.5和O3為特征的區(qū)域復合型污染的演變[2]，大氣污染防治工作大致經(jīng)歷了消煙除塵、酸雨和SO2控制、污染物排放總量控制、區(qū)域復合型污染防治4 個階段，污染控制模式也從以污染物排放濃度控制為核心、以污染物排放總量控制為核心逐漸走向以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為核心。不同階段的控制重點都緊密圍繞著當時要解決的主要大氣問題，引領我國大氣環(huán)境管理走向深入。到2020 年，全國城市SO2和CO 均達標，NO2超標城市數(shù)量控制在10%左右，以PM2.5為主的顆粒物污染治理成效顯著，但與保護人體健康的要求相比，我國環(huán)境空氣質(zhì)量仍有較大差距[2,3]。2020年全國PM2.5平均濃度為世界衛(wèi)生組織（WHO）指導值的3.3 倍，O3污染問題也日益凸顯。而我國目前以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以公路為主的運輸結(jié)構(gòu)給大氣環(huán)境治理帶來了較大的挑戰(zhàn)。此外，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布的“二氧化碳排放力爭2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”，也給大氣環(huán)境治理帶來更大的機遇與挑戰(zhàn)。本文在系統(tǒng)回顧我國大氣污染治理歷程的基礎上，立足于減污降碳協(xié)同增效和2035 年美麗中國建設目標的需求，研究了我國中長期空氣質(zhì)量改善路徑；立足于PM2.5和O3協(xié)同控制的需求，提出了“十四五”期間空氣質(zhì)量管理基本思路。研究成果對制定中國中長期空氣質(zhì)量改善路徑具有重要意義，可為環(huán)境管理部門提供有效的技術(shù)支撐。

1 大氣環(huán)境管理歷程

1.1 消煙除塵階段（1972—1990 年）

20 世紀70 年代到90 年代，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和能源消耗量的急劇增加，我國城市煤煙型污染越來越嚴重，大氣污染防治工作在探索和實踐中不斷發(fā)展。1973 年我國發(fā)布了第一個國家環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準（GBJ 4—1973）》，規(guī)定了工業(yè)廢氣中一些污染物的容許排放濃度和排放量。1982 年我國發(fā)布了首個《大氣環(huán)境質(zhì)量標準（GB 3095—1982）》，劃分了三類環(huán)境空氣功能區(qū)，不同功能區(qū)針對不同的保護對象，執(zhí)行不同的大氣污染物標準濃度限值[1]。1988 年6 月起，我國實施首部《大氣污染防治法》，為保護和改善生態(tài)環(huán)境、保障人體健康、促進社會經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法律依據(jù)。此階段主要大氣環(huán)境問題是煙粉塵污染，到90 年代，SO2排放引起的污染問題也開始逐漸顯現(xiàn)。空氣污染范圍主要限于城市局地，空氣質(zhì)量管理以屬地管理為主。針對這個階段的主要環(huán)境問題，大氣污染防治工作重點為工業(yè)點源的煙粉塵，實施了以大氣污染物排放標準為主要載體的排放濃度控制，要求鍋爐、工業(yè)窯爐煙塵達標排放，并推行了集中供熱和城市燃料結(jié)構(gòu)優(yōu)化等一系列措施，取得了一定效果，重點工業(yè)點源的排放強度明顯降低，空氣中總懸浮顆粒物濃度在1986—1990 年降低了30%左右。但經(jīng)濟快速發(fā)展導致了污染物排放總量快速增長，排放濃度達標與環(huán)境空氣質(zhì)量繼續(xù)惡化的矛盾仍然無法解決，相關(guān)學者開始探索基于大氣環(huán)境容量的總量控制（表1）。

1.2 酸雨與二氧化硫控制階段（1991—2000 年）

20 世紀90 年代到21 世紀初，我國的大氣污染防治在對污染源持續(xù)關(guān)注的基礎上，逐漸對大氣環(huán)境也有了更多的關(guān)注。1992 年我國代表參加了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，會議通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》和《21 世紀議程》，隨后我國積極履行約定和承諾，相繼做出多項重大決策并采取積極的大氣污染防治行動，主要防治對象為SO2和總懸浮顆粒物，控制重點為燃煤鍋爐與工業(yè)排放[4]。但大氣污染防治執(zhí)行力度有限，SO2排放量持續(xù)增長。這一時期，長江以南的廣大地區(qū)降水酸度迅速升高，環(huán)境問題從局地煤煙型向區(qū)域性污染轉(zhuǎn)變，污染控制思路從排放濃度控制向總量控制過渡，致酸污染物的總量控制成為酸雨污染防治的重點。我國高度重視酸雨污染問題，將酸雨和SO2污染控制納入修訂的《大氣污染防治法》。1996 年國務院發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，正式提出實施污染物排放總量控制，要求原國家環(huán)境保護局按照《大氣污染防治法》會同有關(guān)部門依法提出了酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)（“兩控區(qū)”）。

此外，1996 年我國對《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》進行了第一次修訂，對總懸浮顆粒物等14 個環(huán)保術(shù)語以及環(huán)境質(zhì)量分區(qū)分級有關(guān)內(nèi)容進行了修改，同時在主要污染物排放實施總量控制基礎上，開始推進全國16個城市大氣排污許可制度試點工作。

這一階段，通過實施燃煤含硫量限值、工業(yè)污染源SO2達標排放、SO2排放總量控制、機動車污染排放控制、征收SO2排污費、大氣排污許可制度等措施，全國SO2、酸雨污染得到一定緩解。但是，到2000 年全國仍有70 多個城市SO2年均濃度超標，華中、華南、西南和華東的酸雨污染問題依然嚴重（表1）。

表1 近50年中國大氣環(huán)境管理歷程與主要特征

1.3 污染物排放總量控制階段（2001—2010 年）

在“兩控區(qū)”相關(guān)政策的基礎上，我國大氣污染控制的模式逐漸走向以污染物排放總量控制為核心[5-7]。從“十五”到“十二五”，我國持續(xù)開展污染物排放總量控制，對SO2和NOx排放量的控制取得了顯著效果。2002 年10 月，國務院批復了《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》，將SO2排放控制總量落實到各省級單位及其所屬的“兩控區(qū)”，主要防治對象為電力行業(yè)SO2。2006 年，我國發(fā)布了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，SO2排放總量首次納入國家約束性指標體系。為了保障SO2減排目標的順利實現(xiàn)，國家將“十一五”總量控制指標分解落實到省（自治區(qū)、直轄市）及火電行業(yè)。此外，我國還建立了節(jié)能減排責任制和問責制，減排指標完成情況被納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，實行“一票否決”。2011 年我國發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將SO2、NOx排放總量雙指標同時納入了國家“十二五”約束性指標體系，非電行業(yè)脫硫和電力、水泥脫硝是這個時期的主要防控措施[8,9]。為了促進主要大氣污染物總量目標的實現(xiàn)，國家出臺和實施了一系列配套規(guī)劃和政策，主要包括《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》《節(jié)能減排綜合性工作方案》《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》等文件以及脫硫脫硝電價補貼、排污交易等經(jīng)濟政策，建立和完善了主要污染物總量控制統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系。

在我國經(jīng)濟保持平穩(wěn)較快增長情況下，總量控制的環(huán)境效果明顯。全國SO2、NOx排放總量出現(xiàn)大幅下降，大氣中SO2、NO2年均濃度均有所降低，基本解決了酸雨污染問題。其中：“十一五”時期全國SO2排放量下降14%左右，火電行業(yè)脫硫機組總裝機容量占比由2005 年的12.0%快速上升到2010 年的82.6%[10]；“十二五”期間，全國SO2、NOx排放總量分別累計下降18.0%、18.6%，脫硫、脫硝機組容量占煤電總裝機容量比例分別提高到99%、92%，完成煤電機組超低排放改造1.6 億kW。雖然主要大氣污染物出現(xiàn)明顯下降，但是PM2.5等區(qū)域污染問題日益嚴重，其主要原因是環(huán)境政策和措施的制定在污染物排放與空氣質(zhì)量改善關(guān)系方面的考慮存在不足[11-13]（表1）。

1.4 區(qū)域復合型污染防治階段（2011 年至今）

“十二五”中期以來，全社會對霧霾的高度關(guān)注逐漸推動形成了以環(huán)境質(zhì)量為核心的控制思路[14,15]。為應對日益凸顯的以PM2.5為特征的區(qū)域復合型大氣污染，2012 年國務院批復了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，初步樹立了以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為工作核心目標的導向。黨的十八大以后，生態(tài)文明建設力度顯著加大，生態(tài)文明思想深入人心，在這一背景下，2013 年國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”），正式確立了以大氣顆粒物濃度為核心控制目標的大氣污染防治模式，通過多種污染源綜合控制與多污染物協(xié)同減排，全面開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控[16,17]。為推進空氣質(zhì)量持續(xù)改善，實現(xiàn)“十三五”空氣質(zhì)量改善目標，2018 年國務院印發(fā)了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（以下簡稱“行動計劃”），進一步鞏固和加強了以PM2.5等典型復合大氣污染物為核心的控制架構(gòu)[18,19]。

1.4.1 大氣污染防治行動計劃

“大氣十條”是2013—2017 年我國大氣污染防治的綱領性文件，提出了全國及重點地區(qū)空氣質(zhì)量改善要求，并將PM10、PM2.5濃度下降比例作為控制指標[20,21]。“大氣十條”提出了加大綜合治理力度，減少多污染物排放；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；加快企業(yè)技術(shù)改造，提高科技創(chuàng)新能力；加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應；嚴格節(jié)能環(huán)保準入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局；發(fā)揮市場機制作用，完善環(huán)境經(jīng)濟政策；健全法律法規(guī)體系，嚴格依法監(jiān)督管理；建立監(jiān)測預警應急體系，妥善應對重污染天氣；明確政府、企業(yè)和社會的責任，動員全民參與環(huán)境保護等十大措施。為破解京津冀地區(qū)大氣污染防治中的熱點和難點問題，2016 年7 月環(huán)境保護部還發(fā)布了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》。通過“大氣十條”的實施，2017 年全國可比城市的PM2.5年均濃度相比2013 年降幅高達35%，北京市PM2.5年均濃度從90 μg/m3下降到58 μg/m3。我國通過實施“大氣十條”，在世界上首次實現(xiàn)如此大的地域范圍內(nèi)的大氣環(huán)境快速改善，被聯(lián)合國贊譽“在應對國內(nèi)空氣污染方面表現(xiàn)出了無與倫比的領導力”。

1.4.2 打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃

“行動計劃”是在“大氣十條”完美收官的基礎上，對以PM2.5污染為核心的管控思路的延續(xù)和深化。“行動計劃”將SO2、NOx排放總量和PM2.5年均濃度、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率作為核心控制指標，提出了調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和實施重大專項行動、強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等六大措施，并分解落實到國家相關(guān)部門，明確量化了指標和完成時限。與此同時，從2017 年開始，原環(huán)境保護部連續(xù)發(fā)布了京津冀及周邊、長三角和汾渭平原3 大重點區(qū)域的多個秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案，以秋冬季PM2.5濃度下降和重污染天數(shù)減少為目標，采取長效措施、季節(jié)性錯峰和重污染天氣應對等方式，通過強化監(jiān)督、科技幫扶和量化問責等手段，著力改善秋冬季的空氣質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境部出臺了《排污許可管理辦法（試行）》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》，基本建立以排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范為核心的排污許可技術(shù)支撐體系，各地基本完成火電、造紙、鋼鐵、水泥等15 個行業(yè)排污單位排污許可證核發(fā)，推動了環(huán)境管理從粗放式管控轉(zhuǎn)向精細化管控。2017 年開始，原環(huán)境保護部牽頭成立了多部門協(xié)作的大氣重污染成因與治理攻關(guān)領導小組，以“1+X”模式組建了國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心，建立了“一市一策”跟蹤研究機制，對京津冀及周邊“2+26”城市、汾渭平原共39 個城市進行科技幫扶，全面支撐了“行動計劃”的實施。

經(jīng)過三年的努力，全國及重點區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善，2020 年全國PM2.5年均濃度相比2017 年下降20%；京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原三大重點區(qū)域分別下降21%、26%和23%（表1）。

2 未來形勢與中長期環(huán)境空氣質(zhì)量展望

2.1 新階段大氣環(huán)境形勢

2013 年以來，我國大氣污染防治工作取得積極成效，大氣環(huán)境質(zhì)量顯著改善。到2020 年，全國已經(jīng)消除了SO2和CO 超標城市，NO2超標城市數(shù)量比例控制在10%左右，以PM2.5為主的顆粒物污染治理成效顯著。然而，我國的環(huán)境空氣質(zhì)量與保護人體健康的要求相比，仍有較大差距。2020 年全國PM2.5平均濃度為33 μg/m3，為WHO 指導值的3.3 倍，是歐美當前水平（歐洲15 μg/m3，美國8 μg/m3）的2～4 倍；全國約37%的城市PM2.5年均濃度超標，24 個城市超標50% 以上；約77%的重度及以上污染由PM2.5引起。同時，O3污染問題日益凸顯，2015 年以來全國O3污染呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢，2020 年全國O3第90 百分位數(shù)濃度為138 μg/m3，比2015 年上升12.6%，京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原三大重點區(qū)域2020 年O3濃度較2015年分別上升24.5%、18.0%和32.1%；337個城市中，O3濃度超標的城市數(shù)量從2015 年的19 個增加到2020年的56 個；全國超標天數(shù)中O3為首要污染物的占比從2015 年的12.5%增加到2020 年的41.8%，O3對優(yōu)良天數(shù)影響已接近PM2.5，成為實現(xiàn)優(yōu)良天數(shù)約束性指標的重要瓶頸。因此，PM2.5和O3污染協(xié)同控制將是未來較長一段時間內(nèi)我國大氣污染防治的重點。

2.2 中長期空氣質(zhì)量發(fā)展路徑

我國大氣污染治理取得了階段性進展，產(chǎn)業(yè)、能源、交通三大結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和末端治理措施已經(jīng)成為推動空氣質(zhì)量改善的重要手段。但是，目前我國大氣污染形勢依然嚴峻，空氣質(zhì)量整體水平與發(fā)達國家存在較大差距。此外，全國CO2排放量依然處于上升通道，要實現(xiàn)習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布的“二氧化碳排放力爭2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”的愿景，任務艱巨。鑒于溫室氣體與大氣污染物具有同根同源、同時排放的特征，必須統(tǒng)籌好減污降碳工作，以二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景為牽引，把降碳作為源頭治理的“牛鼻子”，以產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段，協(xié)同控制溫室氣體與污染物排放，優(yōu)化空氣質(zhì)量改善排放路徑，深入打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)和CO2排放達峰行動，以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效[21,22]。

在碳達峰目標、碳中和愿景和美麗中國建設目標的共同推動下，能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有望實現(xiàn)快速且深遠的清潔轉(zhuǎn)型，使得CO2和其他空氣污染物排放量顯著下降，進而加速環(huán)境空氣質(zhì)量改善。基于中國2020—2060 年CO2排放路徑（CAEP-CP），利用空氣質(zhì)量模型，模擬了減污降碳協(xié)同下的空氣質(zhì)量改善中長期路徑（CAEP-CAP）[23,24]，結(jié)果表明全國PM2.5平均濃度預計在2030 年、2035 年、2060 年分別為27 μg/m3、23 μg/m3、11 μg/m3；O3濃度均值在2030 年、2035 年、2060 年分別為129 μg/m3、123 μg/m3、93 μg/m3；按照我國現(xiàn)行空氣質(zhì)量標準，預計2030 年、2035 年全國空氣質(zhì)量達標城市占比將分別達到82%和94%，到2060 年，將有一半左右的城市空氣質(zhì)量達到目前世界衛(wèi)生組織準則值的要求。對于末端治理和低碳政策對空氣質(zhì)量改善的貢獻表現(xiàn)為，在2035 年前空氣質(zhì)量改善主要由末端治理措施驅(qū)動，低碳政策的作用主要體現(xiàn)在抑制能源消費快速增長，盡早進入峰值平臺期，緩解空氣質(zhì)量改善壓力；2035 年后，低碳政策將為空氣質(zhì)量改善提供強勁動力；到2060 年，低碳政策的協(xié)同效益對PM2.5和O3日最大8 小時第90 百分位數(shù)濃度降低的累積貢獻率將高于80%，具體見圖1和圖2。

圖1 中長期PM2.5濃度[24]

圖2 中長期O3日最大8小時第90百分位數(shù)濃度[24]

2.3 2035 美麗中國建設目標及“十四五”空氣質(zhì)量目標

黨的十九大提出了美麗中國建設兩步走的戰(zhàn)略：到2035 年，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到21 世紀中葉，建成美麗中國。美麗中國的關(guān)鍵標志是生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)。黨的十九屆五中全會提出，我國到2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達到中等發(fā)達國家水平，經(jīng)濟總量或人均收入相對2020 年翻一番，即略高于2 萬美元。基于2.2 節(jié)我國中長期空氣質(zhì)量改善路徑，并參考國外污染減排及空氣質(zhì)量改善經(jīng)驗，預計到2035 年我國邁入中等發(fā)達國家行列時，全國PM2.5年均濃度將基本達到歐盟現(xiàn)行PM2.5濃度標準和WHO 過渡時期第二階段目標（25 μg/m3），O3濃度控制在130 μg/m3左右，95%以上的城市達到我國現(xiàn)行環(huán)境空氣質(zhì)量標準[26]。面向2035 年美麗中國空氣質(zhì)量目標，基于“前緊后松”的基本原則，同時充分考慮現(xiàn)階段新冠肺炎疫情、中美戰(zhàn)略博弈等國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境面臨的復雜形勢，倒排設定“十四五”空氣質(zhì)量改善目標。

2.4 污染減排路徑與選擇

協(xié)同控制PM2.5和O3是持續(xù)改善我國空氣質(zhì)量的必由之路，其關(guān)鍵在于削減共同前體物NOx和VOCs 排放量。對于PM2.5，減排NOx和VOCs 將使得其濃度持續(xù)下降。對于O3，其濃度與前體物排放呈非線性關(guān)系[27]，在不同的生成控制區(qū)內(nèi)，前體物減排不當有可能使得O3濃度上升[28]。本研究表明，VOCs 減排雖可降低O3濃度，但由于天然源VOCs排放量可觀，進一步減排人為源VOCs 對控制O3污染的效果有限。此外，我國部分重點區(qū)域發(fā)達城市O3生成受VOCs 控制[29]，NOx減排初期可能導致其O3濃度升高，但隨著NOx深度減排，O3濃度逐步開始加速下降，NOx減排對O3的改善效果逐步超過VOCs減排，NOx持續(xù)減排成為O3達標的關(guān)鍵（圖3）。因此，需平衡好NOx與VOCs 減排在局地與區(qū)域、短期與長期上的收益，對于設計我國中長期NOx與VOCs 減排路徑至關(guān)重要。基于上述考慮，建議在中長期大氣污染物減排路線的設計中，將全國層面的NOx持續(xù)深度減排作為核心，將重點區(qū)域VOCs 減排作為重要支撐，以實現(xiàn)PM2.5與O3的協(xié)同控制[30]。

圖3 NOx和VOCs協(xié)同減排對O3日最大8小時第90百分位數(shù)的影響

3 “十四五”空氣質(zhì)量管理思路

3.1 PM2.5 與O3 協(xié)同考慮

VOCs 和NOx是O3的主要前體物，同時也是PM2.5的重要前體物，因此，二次PM2.5和O3生成不是兩個問題，而是一個問題的兩個方面。“十四五”期間在繼續(xù)加強PM2.5污染防治的基礎上，必須加快補齊O3污染治理短板，實現(xiàn)PM2.5和O3協(xié)同控制。基于以上考慮，“十四五”期間需要從五個方面推進協(xié)同控制工作，見表2。

表2 PM2.5和O3協(xié)同控制的內(nèi)涵

（1）目標指標協(xié)同。“十四五”是美麗中國建設的關(guān)鍵期，加強PM2.5和O3協(xié)同控制是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的必由之路。在“十四五”目標制定時，既要繼續(xù)大幅降低PM2.5濃度，又要有效遏制O3污染加重趨勢。

（2）控制區(qū)域協(xié)同。我國O3污染區(qū)和PM2.5污染區(qū)既有重疊，也有區(qū)分。“十四五”期間需要統(tǒng)籌考慮PM2.5和O3污染控制需求、區(qū)域傳輸規(guī)律等，對大氣污染防治重點區(qū)域進行優(yōu)化調(diào)整。同時，建立適應不同區(qū)域污染特征、排放來源特征、經(jīng)濟社會發(fā)展特征的管理體系，推動區(qū)域整體空氣質(zhì)量改善。

（3）控制時段協(xié)同。在“十四五”期間，綜合考慮PM2.5和O3兩者的因素，加大季節(jié)性調(diào)控措施力度。總體以秋冬季PM2.5污染防治攻堅和夏季O3污染防治攻堅為重點，推動NOx和VOCs 減排，不同地區(qū)根據(jù)自身污染的季節(jié)特點確定攻堅重點時段。

（4）減排措施協(xié)同。將PM2.5和O3的共同前體物NOx和VOCs 的減排作為協(xié)同控制的重要落腳點，明確提出減排要求，采取多種減排手段，拓展減排對象領域，加大減排工作力度。科學分析不同區(qū)域不同時段O3污染對NOx和VOCs 排放的敏感性，并將其作為設計NOx和VOCs 減排方案的重要依據(jù)，優(yōu)化NOx和VOCs 減排比例。

（5）保障政策協(xié)同。在國家層面要加強統(tǒng)籌謀劃，加大政策協(xié)調(diào)和引導力度，推動實施重大減排工程，通過多方協(xié)同合作，有效減少NOx和VOCs 排放量，尤其是補齊VOCs 防治在法規(guī)標準和經(jīng)濟政策等方面的短板。在環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法等方面要以VOCs 為重點加強能力建設，以適應更高的監(jiān)管要求。

3.2 重點區(qū)域調(diào)整優(yōu)化

“大氣十條”和“行動計劃”實施期間，我國先后成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組、汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組，不斷深化長三角地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，組織開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應對，取得了較好成效。然而，隨著京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域空氣質(zhì)量的持續(xù)改善，位于這兩者之間的蘇皖魯豫交界地區(qū)大氣環(huán)境問題逐步突顯，由于其大氣污染防治工作基礎相對薄弱，且承接了部分來自京津冀及周邊地區(qū)和長三角區(qū)域的高排放產(chǎn)業(yè)，PM2.5和O3等污染已經(jīng)與京津冀及周邊地區(qū)的城市相當甚至更為嚴重。因此，在“十四五”期間，有必要調(diào)整重點區(qū)域范圍。此外，為了有利于省級行政部門的環(huán)境管理工作，建議同屬一個省（區(qū)、市）轄區(qū)的城市劃入同一個重點區(qū)域（表3）。

表3 “十四五”重點區(qū)域調(diào)整建議

3.3 主要措施與重點工程

為了實現(xiàn)上述空氣質(zhì)量目標，結(jié)合減污降碳總體要求，“十四五”期間我國應進一步將產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作為治本之策深入推進；同時將VOCs 和NOx作為污染減排的重點，通過多污染物、多污染源的系統(tǒng)治理，進一步大幅減少大氣污染物的排放量，進而實現(xiàn)PM2.5和O3濃度持續(xù)下降。主要措施包括：

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品綠色升級。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，擬建項目嚴格落實污染物排放區(qū)域削減要求。根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求及“三線一單”要求，因地制宜制定高耗能、高排放和資源型行業(yè)準入標準。按照“疏堵結(jié)合、分類施治”的原則，推進產(chǎn)業(yè)集群綜合治理。加快現(xiàn)有產(chǎn)能升級改造與布局調(diào)整，研究修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》，提高重點區(qū)域重點行業(yè)落后和過剩產(chǎn)能淘汰標準，嚴禁高耗能、高污染、低附加值產(chǎn)能向非重點區(qū)域轉(zhuǎn)移。積極推進含VOCs 原輔材料和產(chǎn)品源頭替代，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加速能源清潔低碳發(fā)展。加快推進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動能源體系清潔低碳發(fā)展，以非化石能源和天然氣滿足能源消費增長需求。降低煤炭消費比重，控制重點區(qū)域煤炭消費總量，推動煤炭集中清潔利用，積極推進燃煤鍋爐和小熱電關(guān)停整合，加快工業(yè)爐窯燃料清潔替代，穩(wěn)步推進北方地區(qū)安全清潔取暖。

優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，推動運輸清潔高效提升。持續(xù)深化運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，對煤炭、礦石、鋼材、石油、糧食、建材、焦炭等大宗貨物中長途運輸推廣使用鐵路、水路或管道方式；對中短途貨物運輸優(yōu)先采用新能源車輛，加快國六車輛替代高排放老舊車；對城市貨物運輸主要采用新能源輕型物流車。推動新能源汽車發(fā)展，2025 年新能源汽車銷售占比達到20%以上，提高輪渡船、旅游船、港作船舶等使用新能源比例。積極推動車船升級優(yōu)化，2021 年7 月1 日，全面實施重型車國6a 排放標準；2023 年7 月1 日，實施輕型車和重型車國6b 排放標準。全面實施非道路移動柴油機械第四階段、船舶第二階段排放標準。采取經(jīng)濟激勵、科學劃定限行區(qū)域、強化監(jiān)管等方式，大力推進老舊車船提前淘汰更新。

強化VOCs 和NOx減排，促進環(huán)境治理提質(zhì)增效。建議以石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷、油品儲運銷為重點削減VOCs 排放；以工業(yè)爐窯為重點推進NOx減排，實施靶向治理和差異化管理。開展鋼鐵、水泥、焦化、玻璃、鑄造、軋鋼、石灰、礦棉等重點行業(yè)大氣污染深度治理，促進環(huán)境治理提質(zhì)增效。強化機動車環(huán)保達標監(jiān)管，推進非道路移動機械治理，推進船舶港口及機場污染防治。

4 主要結(jié)論

自20 世紀70 年代以來，我國大氣污染治理隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展主要經(jīng)歷了消煙除塵階段、酸雨與SO2控制階段、大氣污染物總量控制階段和區(qū)域復合型污染防治階段。

預計在低碳政策與末端治理共同作用下，到2035年全國PM2.5年均濃度將基本達到25 μg/m3，O3濃度控制在130 μg/m3以內(nèi)，95%以上的城市達到我國現(xiàn)行環(huán)境空氣質(zhì)量標準。在中長期大氣污染物減排路線的設計中，建議將全國層面的NOx持續(xù)深度減排作為核心，將重點區(qū)域VOCs 減排作為重要支撐，以實現(xiàn)PM2.5與O3的協(xié)同控制。

“十四五”期間，在鞏固SO2、一次顆粒物減排的基礎上，將VOCs、NOx減排作為主要抓手，調(diào)整優(yōu)化重點區(qū)域，推動PM2.5和O3協(xié)同控制。到2025 年，實現(xiàn)全國地級及以上城市PM2.5濃度下降10%，優(yōu)良天數(shù)比率達到87.5%，重度及以上污染天數(shù)比例不超過1%的目標。