水生態環境保護回顧與展望：從污染防治到三水統籌

徐敏，秦順興，馬樂寬，王東＊，趙越

（1.生態環境部環境規劃院水生態環境規劃研究所，北京 100012；2.長江經濟帶生態環境聯合研究中心，北京 100012）

引言

水是生命之源，是人類生存和發展之本。“十四五”時期是乘勢而上、開啟水生態環境保護新征程的五年，是向著“清水綠岸、魚翔淺底”美好水生態環境愿景奮進的五年，具有不同以往的新形勢和新要求，需要重新理解和審視面向美麗中國建設的新時代水生態環境保護內涵。新時代水生態環境保護工作既要銜接好“十三五”碧水保衛戰成果及好經驗好做法，又要錨定2035 年美麗中國建設目標[1]，以習近平生態文明思想為根本遵循，堅持山水林田湖草沙冰系統治理，堅持精準、科學、依法治污，按照流域生態系統的整體性、系統性及其內在規律[2]創新性地開展水生態環境保護，明確水生態環境保護戰略路線，助力實現美麗中國。

1 以實現美麗中國為目標的新時代水生態環境保護內涵

我國水污染防治工作起源于20 世紀70 年代官廳水庫治理，但大規模、系統性地治水是在1996 年《水污染防治法》確立按流域或區域推行水污染防治規劃制度之后，實施了以質量改善為核心的五期重點流域水污染防治專項規劃，對我國水環境質量改善發揮了統領性作用，流域水環境不斷得到恢復，實現了從污染到清潔的質變。2017 年，黨的十九大報告戰略性地提出了要提供更多的優質生態產品的要求，強調統籌山水林田湖草沙冰系統治理，建設美麗中國。歐美發達國家早在20 世紀就已經通過立法和規劃關注水生態系統，1972 年美國《清潔水法》提出要恢復和維持國家水域的化學、物理和生物的完整性的目標要求，2000 年歐盟《水框架指令》提出生態良好水體保護要求，把保護和恢復水生生態系統的結構和功能作為流域管理的目標指向，強調對流域的生物指標、支持生物指標的水文地貌指標和支持生物指標的物理化學指標進行監督管理[3]。

借鑒發達國家經驗，我國新時期水生態環境保護就是要強化對“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統認識，不能停留在過去的以質量改善為核心的污染治理，而是要更加強調對整個水域生態系統的系統保護，維持水域生態系統的完整性[4]。《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》創新性地提出了以水環境、水資源、水生態“三水”統籌的水生態環境保護框架思路：“三水”是水域生態系統相互聯系、相互支撐的一個有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協同推進。首先，從水資源與水環境的關系來看，充足的水量和良好的水動力條件有利于污染物的遷移和降解，從而改善水環境質量、為水生生物提供良好的生境；而水環境質量改善，有利于提升水資源的使用價值，為水資源配置提供更大的空間。其次，從水生態與水資源和水環境的關系來看，結構穩定、物種多樣的適生生物群落可增加水環境容量，同時還具有涵養水源、調節徑流等功能，從而促進水資源和水環境保護。按照木桶理論，“三水”中任何“一水”出現短板，都會削弱水域生態系統對經濟社會可持續發展的支撐作用。因此，面向美麗中國建設的新時代水生態環境保護要從維持水域生態系統的完整性出發，以“三水”統籌為框架構建目標指標體系、分析問題和設計任務措施，從而實現對水域生態系統的整體保護、系統修復、綜合治理。

中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：到2035 年，人均國內生產總值（GDP）達到中等發達國家水平；生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。水生態環境根本好轉至少包含三方面重要內涵：

一是從國際看，水生態環境質量要與經濟社會發展水平大致相當，達到或優于中等發達國家水平。“生態環境根本好轉”意味著環境—經濟—社會各領域同步發展，環境、經濟、社會同步達到基本實現社會主義現代化目標水平；生態環境質量達到與發展階段相適應的水平，與其他發展程度類似的國家處在同一水平線，其涵蓋的內容不僅是水環境質量，還包括從“三水”角度的水資源保障和水生態保護狀況達到發達國家水平。

二是從國內看，老百姓獲得感、幸福感、安全感明顯增強，能夠滿足人民群眾對高品質水生態環境的需求。我國地域遼闊，各流域、各省份及地市的水資源水環境稟賦條件差異大，“生態環境根本好轉”需要全國各流域、各地區、城市和農村水生態環境質量出現整體性、根本性的同步改善，全國普遍呈現美麗河湖景象，不同地區的河湖“各美其美”，能夠滿足人民群眾對高品質生態環境的需求，獲得全社會認可。

三是從問題導向看，影響水生態環境改善的城鄉面源污染防治、以藍藻水華為代表的水生態保護修復等制約性問題得到有效解決。“生態環境根本好轉”需要根本解決損壞群眾健康的突出環境問題，還清污水管網基礎設施歷史欠賬，污水直排、偷排、亂排問題得到全面解決；劣Ⅴ類斷面、黑臭水體得到全面消除。

萬軍等認為“美麗”內涵應表現為人與自然和諧共生，體現為自然美、環境美、城鄉美、理念美、生產美、生活美、制度美等七個美[5]。在水生態環境領域，按照“清水綠岸、魚翔淺底”要求，從“三水”角度系統闡述“美麗”內涵如下：一是水質好，表現為重污染水體和黑臭水體消除，水體滿足使用功能要求；二是流量足，表現為水體流動、安全流暢；三是生態美，表現為生物物種豐富、水生態安全格局穩定、水生態系統功能健全；四是群眾喜，表現為人與自然和諧共生，老百姓參與度、滿意度高。

2 以環境質量改善為核心的水污染防治工作成效顯著

重點流域水污染防治規劃是“九五”以來國家層面指導水污染防治工作的重要抓手。在不同的歷史社會經濟發展和水環境問題背景下，不同時期流域水污染防治規劃的工作重點雖有所不同，但都有效推動了流域水環境質量改善[6]。“九五”“十五”以點源污染控制為主、遏制了水污染惡化的趨勢；“十一五”提出了規劃、任務、目標、項目、責任“五到省”要求，實行水環境保護目標責任制；“十二五”以分區防控—污染減排—風險防范為主線，“十三五”堅持污染減排與生態擴容并重，《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）、碧水保衛戰等持續推進我國水環境質量大幅度改善[6]。縱觀五期流域規劃實施的水污染防治歷程，無論是宏觀的大尺度流域水污染防治規劃，還是尺度相對較小的控制單元（或小流域）限期達標規劃（方案），核心內容均是在基于對現狀問題的分析評估和對未來預測的基礎上，研究確定水環境質量目標指標、設計規劃任務、篩選規劃工程項目以及制定保障措施等內容。

2.1 質量改善：“保好水、治差水”取得明顯進展

為更好地適應生態環境保護管理要求，反映全國地表水環境質量狀況及其變化趨勢，我國在20 世紀80 年代初建立了國家地表水環境質量監測網并逐步發展完善，水環境質量監測斷面與監測指標逐步擴展，形成了手工采樣、實驗室分析、水質自動站相結合的監測方式；根據《地表水環境質量標準》（GB3838—2002），水環境質量評價指標由早期的9 項指標擴展至21 項指標（表1），逐步關注水環境質量的全面改善；監測斷面由“十一五”的759 個斷面發展到“十二五”的972 個斷面[8]、“十三五”的2767 個斷面[9]，再到“十四五”的3646 個斷面，全面反映全國地表水水質狀況。與水環境質量監測體系相匹配的是，每一期重點流域水污染防治規劃均制定了飲用水水源地等高功能水體、水質良好水體、污染嚴重水體等相關規劃斷面及水質目標要求。

表1 國家地表水環境監測網絡發展與變化

總體上，我國采取“水污染物排放總量、水環境質量”雙約束和“抓好差兩頭、帶動中間水體”的水質保護思路，根據《中國環境狀況公報》《中國統計年鑒》等，1995—2020 年，全國人均GDP 增加了12.7 倍，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類比例增加56.0 個百分點，劣Ⅴ類比例降低35.9 個百分點（圖1）；主要污染物濃度大幅降低，全國地表水國控斷面高錳酸鹽指數、氨氮濃度分別下降了67.8%、90.8%（圖2）[10]。

圖1 全國地表水斷面比例及GDP變化情況（1995—2020年）

圖2 水污染物濃度變化趨勢（1995—2020年）

與此同時，百姓反映強烈的、影響城市人居環境的黑臭水體逐漸被整治、消除，群眾獲得感明顯增強。截至2020 年底，全國295 個地級及以上城市（不含州、盟）共有黑臭水體2914 個，消除數量2863 個，消除比例98.2%。此外，重要湖泊（水庫）富營養化趨勢得到一定程度遏制，1996 年監測的26 個重要湖泊（水庫）中富營養化比例高達85%，其中東部湖泊全部呈現富營養化狀態[11]；2020 年，全國開展營養狀態監測的110 個重要湖泊（水庫）中，輕度、中度、重度富營養狀態分別為23.6%、4.5%和0.9%（圖3）。

圖3 重點湖泊（水庫）富營養化變化趨勢（2007—2020年）

2.2 任務項目：由單純污染治理向流域綜合治理轉變

縱觀五期重點流域水環境問題發展及趨勢演變，水污染防治經歷了從單純“見污治污”治理工業污染為主，向社會—經濟—資源—環境的全面統籌、系統治理轉變；從治理工業源、規模化畜禽養殖場（小區）、城鎮生活源等特定污染源的水污染物總量控制，向流域、區域水環境綜合治理轉變，對農業面源、交通源等也提出了相應的工程措施或管控要求；從分散的點源治理，向工業園區及城鎮污水處理設施等集中控制與分散治理相結合轉變，城鎮污水處理設施建設從“重設施、輕管網”的“規模增長”模式向“提質增效”全面轉變，工業污染從末端控制向全過程管控、源頭管控和清潔生產的過程轉變。

水污染防治任務涵蓋了保障飲用水水源地全面達標、優先控制單元綜合整治、工業污染綜合防治、城鎮生活污水處理改造、農業面源防治示范、生態保護修復、環境風險防范、環境綜合整治等內容。各流域根據本流域的特征性、針對性要求，根據各流域環境特點和防治需求相應補充、調整重點任務的次序和內容。例如，“十三五”時期，在“水十條”等綱領性文件的指導下，按照水環境、水資源、水生態系統保護的思想，還提出了嚴格水資源保護，保護河湖濕地，防治富營養化，統籌推進流域生態流量保障和水生態保護等任務要求。

水污染防治項目是落實規劃任務的表現形式和必要條件。根據規劃目標和任務的不同，項目類型設置呈現多樣性的特征，其中工業污染治理和城鎮生活污水處理廠建設項目是各時期、各規劃中都有的項目類型。從內容上看，綜合整治項目涉及范圍廣泛，凡是與水污染防治相關的內容都可以歸入綜合整治，如飲用水源地保護、面源污染防治、尾礦庫整治、河道清淤、水資源調配、生態修復、風險防范、水土保持等；總體上看，是否設置某一項目主要根據水環境治理目標而定。從實施效果來看，“九五”至“十二五”四期重點流域水污染防治規劃文本中均列出了規劃項目清單和規劃投資[8,9]，但由于水污染防治規劃實施進程的動態性和不確定性，“十三五”時期規劃項目由清單制向動態管理模式轉變，規劃文本中不再列具體項目清單，而是采取靈活的動態管理方式，并建設水污染防治中央和省級項目儲備庫，按年度、項目成熟度申請并給予資金支持[10]。

2.3 保障措施：水污染防治政策機制逐步健全完善

解決水污染問題要運用系統性思維，重點流域水污染防治規劃除針對性地設計任務和項目等工程性措施外，還應用法規標準、政策制度和組織實施機制等非工程舉措保障水污染治理任務順利實施。20 世紀80 年代環境管理領域建立的“三大政策”和“八大制度”是各時期水污染防治工作的基礎性環境管理制度，但隨著水污染防治工作的不斷推進，主要矛盾發生變化，流域規劃實施的政策保障體系得到不斷創新和完善。20 多年水污染防治實踐表明，我國建立了較為系統全面、日漸成熟的水污染防治政策管理 體 系[11-13]（圖4）。一是組織機制更加明確。落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》要求，自“十一五”起以重點流域水污染防治專項規劃實施考核為抓手，依據《中華人民共和國水污染防治法》落實地方政府治污責任，打好治理“組合拳”、多部門合力治污，推動落實“黨 政 同 責、一崗雙責”；以排污許可落實企業治污責任。二是法規標準更加嚴密。嚴格環境執法監管，強化《中華人民共和國水污染防治法》等制度執行，2017 年《中華人民共和國水污染防治法》修正案頒布施行，補充飲用水保護、限期達標規劃等有關規定；形成了質量標準與排放標準、國家與地方“兩類兩級”的水環境標準體系，并在山東、河北、河南等多個省份制定一些流域或區域性的排放標準。三是經濟政策更加健全。20 多個省份在跨省流域、省內跨地市等流域實施跨界生態補償政策；中央水污染防治專項資金加大投入，2020 年達到220 億元；按照補償污水處理和污泥處置成本并合理盈利的原則，制定調整污水處理收費標準，盡可能做到應收盡收，并按規定足額核撥污水處理費，以保障污水處理廠正常經營。四是科技支撐更加有力。組織實施“水體污染控制與治理”國家科技重大專項，推動湖泊生態修復、流域水質水量綜合調控等一批先進適用重大科技成果落地轉化。五是監督管理更加有效。中央生態環境保護督察制度由“督企”向“督政”轉變，有力推動“黨政同責、一崗雙責”落實，統一標準、聯合執法、聯合治污、信息共享等流域協作機制進一步完善。六是公眾參與更加廣泛。依法公開環境信息，每年開展城市水環境質量排名，暢通“12369”環保熱線、微信、網絡等舉報渠道，接受社會監督。

圖4 我國水污染防治工作的政策措施保障體系

3 以“三水”統籌為導向的水生態環境保護修復任重道遠

3.1 面臨的“三水”制約性問題分析

在水污染防治工作及水環境質量改善取得積極成效的同時，也應清醒地認識到：我國水生態環境保護面臨的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，與美麗中國建設目標要求仍有不小差距。

3.1.1 水環境質量改善不平衡不協調問題突出

近年來我國工業和城市治污設施建設和管理力度不斷加強，但水環境治理短板問題仍然突出，城市黑臭水體尚未實現長治久清。2020 年全國地表水“十四五”國控斷面仍存在1.9%的劣V 類水質，主要集中在松花江、西北諸河、黃河、海河等流域，劣V 類比例分別為7.1%、5.9%、4.6%和3.0%（圖5）。工業和城市生活污染治理成效仍需鞏固深化，城鄉面源污染防治瓶頸亟待突破。全國城鎮生活污水集中收集率僅為60% 左右，城鄉環境基礎設施欠賬仍然較多，特別是老城區、城中村以及城郊接合部等區域，污水收集能力不足，管網質量不高，污水處理廠進水污染物濃度偏低[14]，汛期污水直排環境現象普遍存在。

圖5 2020年十大流域水環境質量現狀（“十四五”國控斷面）

3.1.2 河流湖泊斷流干涸或生態流量不足廣泛存在

我國人多水少，水資源時空分布不均，供需矛盾突出，部分河湖生態流量難以保障，河流斷流、湖泊萎縮等問題依然嚴峻。黃河、海河、淮河、遼河等流域水資源開發利用率遠超40%的生態警戒線；根據《2018 年全國水利發展統計公報》，全國流量為5 m3/s及以上的河流已建水閘104 403 座，其中大型水閘897 座，受水資源短缺、用水效率低、閘壩多等影響，不合理的水資源調配和水電開發導致中小河流斷流現象普遍。京津冀地區遙感監測的345 條河流中，總長度達到20 061.3 km；其中存在干涸斷流現象的有267條，干涸河道長度為5009.99 km，占被監測河道總長度的25.0%[15]。根據《中國水資源公報》，2019 年我國農田灌溉水有效利用系數為0.559、萬元國內生產總值用水量和萬元工業增加值用水量為60.8 m3和38.4 m3，用水效率遠低于先進國家水平。

3.1.3 水生態破壞現象十分普遍

新中國成立以來，受水資源開發、水域污染、過度捕撈、航道整治、岸坡硬化、挖砂采石等人類活動影響，水源涵養功能受損、水生態系統失衡、生物多樣性喪失等問題在各流域不同程度存在，已經成為建設美麗中國的突出短板。七大流域生物多樣性持續下降，水生態系統結構和功能退化，水生生物生境狀況不容樂觀；長江上游受威脅魚類種類占全國總數的40%，白鰭豚已功能性滅絕，江豚面臨極危態勢；黃河流域水生生物資源量減少，北方銅魚、黃河雅羅魚等常見經濟魚類分布范圍急劇縮小，甚至成為瀕危物種；2015 年《中國生物多樣性紅色名錄 脊椎動物卷》顯示，中國受威脅魚類295 種，占總數的20.3%；2017 年瀕危魚類134 種；受威脅兩棲動物176 種，占總數的43.1%。根據《中國環境狀況公報》，重要湖泊藍藻水華暴發風險尚未得到有效控制，2020 年富營養狀態湖庫由2016 年的23.1%上升為29.0%。

3.1.4 水生態環境依然呈現高風險態勢

我國環境風險企業數量龐大、近水靠城，區域性、布局性、結構性環境風險突出。大量化工企業臨水而建，長江經濟帶30%的環境風險企業位于飲用水水源地周邊5 km 范圍內，因安全生產、化學品運輸等引發的突發環境事件處于高發期；河湖灘涂底泥的重金屬累積性風險不容忽視。雖然我國水環境質量總體上呈改善態勢，常規水質監測指標正在逐步改善，但環境激素、抗生素、微塑料等新型污染物尚未納入日常的監測評價考核，管控能力不足。

3.1.5 治理體系和治理能力需進一步加強

“十四五”時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，新型工業化深入推進，城鎮化率仍將處于快速增長區間，糧食安全仍需全面保障，工業、生活、農業等領域污染物排放壓力持續增加。生態文明改革事項還需進一步深化，“三水”統籌的系統治理格局尚未形成，水生態環境保護目標和任務尚未協調統一，破除部門藩籬、建立協同協作還需要進一步努力；地上地下、陸海統籌協同增效的水生態環境治理體系亟待完善。當前人民群眾對環境問題的舉報投訴仍然高位運行，水生態保護修復剛剛起步，監測預警等能力有待加強。水生態環境保護相關法律法規、標準規范仍需進一步完善，流域水生態環境管控體系需進一步健全，經濟政策、科技支撐、宣傳教育等還需進一步加強。

3.2 國內外水生態環境狀況比較分析

2035 年我國人均GDP 將達到中等發達國家水平，美麗中國目標為水生態環境保護提供了方向指引和重大機遇。《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》提出了水環境、水資源、水生態“三水”目標指標框架和要求[16]，按“三水”進行國際對標比較，有利于了解我國與發達國家之間的差距，可為新時代水生態環境狀況趕超發達國家提供基礎。

3.2.1 水環境質量：與發達國家基本相當

在水環境質量監測和評價方面，國際上尚未形成統一的水環境質量監測評價體系。各個國家采用的水質評價指標及水質標準有所差別和不同，通常是以基準或相關標準為依據，考慮社會、經濟和技術等發展狀況，經過綜合分析制定水環境質量標準的管理限值。開展水環境狀況比較，首先要選擇可比的相關指標進行分析，本文以我國現行的《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）表1 中指標為基礎，兼顧其他發達國家在水生態環境改善進程中也普遍監測和評價的指標，研究確定溶解氧、生化需氧量和總磷等作為可比的理化指標，按照《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）進行統一評價。

三項指標的水質評價結果顯示，2019 年我國Ⅰ～Ⅲ類比例為85.6%，美國、德國、英國、法國、歐洲（英國、法國、德國等38 個國家）平均分別為85.7%、90.1%、88.3%、92.5%、80.6%（其結果受數據的可獲取性影響）（圖6）[17,18]；從1970—2019 年各國水環境質量變化趨勢看，我國近10 多年的水質改善速度遠超歐美發達國家水平，在某種程度上我國用10多年的時間，水質理化指標基本實現與發達國家相當。

從經濟社會發展與質量改善進程看，據預測2035年我國人均GDP 為2.4 萬～2.7 萬美元[19]；2019 年我國人均GDP 約為1 萬美元、Ⅰ～Ⅲ類比例達到85.6%，已達到或優于發達國家1 萬美元或2.5 萬美元情景下的Ⅰ～Ⅲ類比例。同時，從圖6 的各國水質變化趨勢看，越到后期，Ⅰ～Ⅲ類比例越趨于平穩，改善幅度相對較小。

圖6 中國與歐美發達國家的水環境質量比較

3.2.2 水資源保障：與發達國家尚有差距

水域生態系統的水資源保障主要以生態流量指標進行衡量。生態流量是指維系河流、湖泊等水生態系統結構和功能的完整性、系統性、穩定性，保障人類生存與可持續發展的合理需求，需要保留在河流、湖泊內的流量（水量、水位、水深）及其過程。自然或近自然的水文過程，是保護河流生態系統的最理想選擇。

美國、澳大利亞等國家在2000 年前后就從珍稀瀕危洄游性魚類、國際重要濕地、珍稀瀕危鳥類等生態保護目標方面，考慮水資源優化配置和生態流量需求，如美國薩瓦納河在21 世紀初，歷經10 年通過“試驗—監測—反饋—修正”過程開展生態流量適應性管理和監測評估，制定《生態流量實施方案》，確定了生態流量的量級、季節性、頻率、持續時間等精準管理要求（表3）。但我國目前剛處于起步階段，水利部門在2014 年頒布實施了《河湖生態需水計算規范》和2020 年《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》，以及兩批重點河湖生態流量保障目標（試行）等有關生態流量的標準規范及措施要求，但實施效果尚需時間檢驗。據水利部門對七大流域綜合規劃中明確生態流量或水量目標的130 個重要河湖180 個控制斷面進行評估，其中生態流量“不滿足”要求的斷面有64 個，占36%。

表3 國外典型河流生態流量實施情況[20]

3.2.3 水生態狀況：與發達國家差距較大

美國、歐盟從20 世紀80 年代就開始強調水生態保護修復并先后開展了監測評價工作，有關監測評價及管理的法規日趨完善。例如，歐盟理事會和歐洲議會2000 年頒布了《歐盟水框架指令》，以恢復水生生態系統的結構和功能為核心目標，保障水資源的可持續利用，并以6 年為一個周期，對生物指標、支持生物指標的水文地貌指標和支持生物指標的物理化學指標進行監測評估。美國《清潔水法》要求依據《清潔水法》進行生物狀況評價。

從發達國家魚類物種多樣性恢復進程看，發達國家水生態狀況已越過歷史最差階段，土著魚類逐步恢復。例如，“二戰”前萊茵河63 種魚類，代表性物種鮭魚在1958 年消失，20 世紀70 年代萊茵河魚類急劇減少，2000 年魚類物種譜系幾乎恢復完整，現如今每年幾百條鮭魚從北海洄游至萊茵河[21]；密西西比河流域、北美五大湖區和東部各州在20 世紀70 年代白鱘種群消失，近些年一些白鱘種群在密西西比三角洲已經逐步恢復[22]。

我國長江流域，長江干流魚類物種數從20 世紀80 年代的255 種減少到2015—2018 年的131 種（不含外來物種）。長江刀鱭是溯河洄游性魚類，20 世紀70 年代長江下游安徽、江蘇和上海刀鱭的年均捕撈量為2904 t；80 年代開始江湖阻隔導致刀鱭生殖洄游受阻，棲息生境大幅萎縮；90 年代三省市年均捕撈量下降至1371 t，2001—2005 年僅673 t[23]。總體上，目前我國水生態保護工作還在起步階段，有關水生態的監測及評價體系還有待完善。

4 面向美麗中國建設的水生態環境保護戰略建議

借鑒“水十條”提出的“到2030 年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到21 世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環”的工作目標，結合《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》“三水”目標指標框架，基于美麗中國“生態環境根本好轉”和“美麗”內涵分析，站在2035 年前的十五年尺度上，提出我國未來“三水”統籌的水生態環境保護戰略框架建議（圖7）。

圖7 水生態環境保護戰略建議框架

4.1 突出水生態系統保護的目標指引

河湖水生態問題是一個歷史性、持續性問題，在水環境質量取得積極成效的基礎上，借鑒歐美發達國家經驗，積極推進水生態保護修復工作。水生態保護具有流域性和系統性特征，以各流域水生態系統結構和功能恢復為目標，以重要生境、生物資源保護與恢復為抓手，針對不同流域、區域水生態系統面臨的問題及癥結，全面改善河湖水生態狀況，為人民群眾提供優質的生態產品。在具體實踐過程中，以河湖（小流域）為載體，按照流域水生態健康要求涵蓋水質、水量和水生態三方面指標，堅持目標導向、問題導向，制定“三水”統籌的水生態環境目標指標體系及評價方法，貫穿水生態環境保護相關規劃的編制、執行、管理、考核（或評估）的全過程，引導推進各流域從理化指標表征的水質改善向“三水”統籌的水生態健康恢復轉變。定期開展水質理化指標、物理生境指標和水生生物指標監測，推進河湖緩沖帶、生態用水保障程度、濕地恢復與建設情況遙感監測，研究制定與水生態系統保護目標相協調一致的水環境治理、水資源保障和水生態保護修復方案。

4.2 明確流域水環境管控的空間基礎

河流水系、湖泊是構成國土生態空間的核心要素，河湖岸線、水功能區、水源涵養區、生態緩沖帶等是流域水生態空間的具體體現。“十二五”以來建立的流域—控制區—控制單元的分區管理體系為各類水生態空間的整合提供了空間基礎，尤其是“十三五”期間全國劃分為1784 個控制單元，為因地制宜綜合運用水污染治理、水資源配置、水生態保護等措施，提高污染防治的科學性、系統性和針對性發揮了重要作用。根據2018 年《深化黨和國家的國務院機構改革方案》，生態環境部整合了流域水環境保護、水功能區劃、排污口監督管理等職責，為新時期流域生態環境空間管控體系的完善提供了很好的機遇。宏觀層面，借鑒美國40 000 多個的TMDL 水環境管理體系，按照“流域統籌、區域落實”的要求落實行政轄區水生態環境狀況改善責任，鼓勵將國家控制單元繼續劃分更小的控制單元，對3646 個國控斷面的水生態環境保護責任落實到各級行政轄區。按照分級管理原則，加強省控、市控、縣控斷面的管控，通過斷面將責任細化落實到省、市、縣、鄉（村），逐步推進水質、水量和水生態的同步監測。微觀層面，深化排污口設置和監督管理改革，將入河排污口管理作為打通水陸的重要環節，建立健全“水體—入河排污口—排污管線—污染源”聯動管理的水污染物排放治理體系，堅持精準、科學、依法治污，追蹤溯源落實企事業單位治污責任。總體上在宏觀和微觀兩個層面發力，著力解決“問題在水里，根子既在岸上也在水里”的管理瓶頸問題。

4.3 深化“三水”統籌兼顧的系統治理

“三水”統籌實施系統治理是全面改善水生態環境質量的根本路徑。堅持“山水林田湖草生命共同體”理念，從生態系統整體性和流域系統性出發，從源頭上系統開展生態環境修復和保護，堅持污染減排與生態擴容兩手發力，構建水環境、水資源、水生態統籌兼顧、多措并舉、協調推進的格局。水資源方面，實施國家節水行動，堅持以水定人、以水定地、以水定產、以水定城，完善水資源配置制度，提高生態用水比例及保證水平；加快高耗水發展方式轉變和區域再生水循環利用，保障生態流量。水生態方面，堅持保護優先、自然修復，開展水源涵養區、水域及其生態緩沖帶等流域重要生態空間范圍劃定工作，明確生態環境管控要求，清理整治不符合水源涵養區、水域、河湖生態緩沖帶等保護功能要求的生產生活活動。對生物生境和生物群落受損的河湖生態空間，實施河湖生態緩沖帶恢復、天然生境和水生植被恢復等措施；力爭到2035 年“清水綠岸、魚翔淺底”美麗河湖景象普遍呈現。水環境方面，堅持建管并重，實施黑臭水體綜合治理，推動加快補齊縣城和建制鎮污水收集處理設施短板，根據水質改善目標及需求合理規劃提標改造工程或尾水人工濕地凈化工程，持續推進城市面源污染治理；推進工業污染防治由末端治理的全面達標排放向全過程綠色發展轉變，面源污染突出的流域區域要著力完善農業農村“源頭防控—過程防控—末端治理”污染防治政策。

4.4 完善治理能力現代化的政策制度

在繼承發揚黨的十八大以來“黨政同責、一崗雙責”落實、中央環保督察、生態補償等好的經驗做法基礎上，建議未來進一步健全多元共治的政策制度保障機制。一是健全黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。二是精準、科學制定差別化管控要求，合理設置過渡期，引導推動重點行業、重點區域綠色發展；推進建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度，強化綜合治理、系統治理、源頭治理，推動陸域海域污染協同治理。三是建立健全財政資金投入機制，積極探索“綠水青山就是金山銀山”理念轉化路徑及生態產品價值實現路徑，健全流域橫向生態補償、綠色農業補貼等政策。四是加強藍藻水華、城鄉面源污染防治、生態流量適應性管理等重點難點問題的科學研究。五是統籌水環境、水資源、水生態、氣象、航運等相關監測資源，建立健全相關部門之間的監測數據共享機制，建立水生態環境大數據平臺。六是構建全民行動格局，推動美麗河湖保護與建設。