對接CPTPP外資準入負面清單規則研究

孫曉濤

摘?要：外資準入負面清單是我國未來參與CPTPP談判的難點之一，目前看我國與CPTPP要求還有一定差距，需要在對接高標準規則上下功夫。一方面，要提升投資領域開放水平，進一步壓減負面清單，適應棘輪機制，協調好投資負面清單與跨境服務貿易負面清單、國際法層面負面清單與國內法層面負面清單、外資準入負面清單與國內市場準入負面清單的關系;另一方面，也要加強自身能力建設，做到既放得開、又管得住。

關鍵詞：外資準入?負面清單?投資協定?CPTPP

準入前國民待遇加負面清單管理模式是當前國際投資規則的主流。在與投資相關的對外經貿談判中，負面清單用于列出締約方的例外條款，是締約方爭取權益的主要渠道，也是談判博弈的焦點和各方分歧最大、最難達成一致的條款。2020年11月，我國提出積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），未來投資負面清單條款談判必將面臨很大挑戰，需要在放寬外資準入和完善國內政策等方面做好準備。

一、我國外資準入負面清單的發展歷程及現狀

（一）我國負面清單管理改革歷程

美國是準入前國民待遇加負面清單管理模式的積極推動者，通常認為1992年簽署的北美自由貿易協議（NAFTA）是全面落實這種模式的開端。2008年全球金融危機之后，原本采取保護與準入并重的歐洲國家也開始向負面清單管理模式靠攏。我國早期投資協定均采用正面清單模式商簽，準入前國民待遇加負面清單管理模式對我國外資管理水平提出了更高要求。2013年，我國最先同意以負面清單模式為基礎與美國進行雙邊投資協定談判。此后，為了與準入前國民待遇加負面清單管理模式接軌，我國開啟了以自由貿易試驗區為主的試點工作和外資管理體制改革。2013年，我國在中國（上海）自由貿易試驗區率先推出了首張外商投資準入特別管理措施清單，即外資準入負面清單，共包含190條限制措施，對負面清單之外的領域，外商投資項目由核準制改為備案制、外商投資企業合同章程審批改為備案管理。2015年，隨著我國自貿試驗區的擴容，國務院出臺了首張自貿試驗區版負面清單，適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿試驗區，負面清單之外的領域按照內外資一致原則實施管理，限制措施壓減至122條。2017年，發改委和商務部出臺了首張全國版外商投資準入負面清單，限制措施進一步壓減至63條。又經過逐年壓減，2020年全國版、自貿試驗區版和自貿港版負面清單分別僅為33條、30條和27條。

同時，我國不斷完善與負面清單管理相適應的制度體系。2013年，中國（上海）自由貿易試驗區率先出臺了《外商投資項目備案管理辦法》和《外商投資企業備案管理辦法》。2014年，發改委出臺《外商投資項目核準和備案管理辦法》，將外商投資項目管理由全面核準改為有限核準和普遍備案相結合。2016年，商務部出臺《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》，將負面清單外的外商投資企業設立及變更事項，由審批改為備案管理。2019年，我國出臺《外商投資法》和《外商投資法實施條例》，這是外商投資管理體制的根本性變革，將規范對象限定為外國投資者及其投資行為，不再規范企業的組織形式、經營活動等內容，明確對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，建立外商投資信息報告制度，取代外商投資企業審批、備案和聯合年報，并在2019年底商務部和市場監管總局聯合制定的《外商投資信息報告辦法》中得以落實。

（二）我國外資準入負面清單現狀

我國目前有兩套外資準入負面清單，一套是通過《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》做出的自主承諾，這屬于國內法層面的負面清單;另一套是通過雙邊投資協定和自由貿易協議等做出的對外承諾，這屬于國際法層面的負面清單。國內法層面的負面清單分為全國版、自貿試驗區版、自貿港版，后者較前者項目更少，政策更加優惠。以全國版負面清單為例，第一產業共4條，第二產業共6條，其余23條都為服務業領域。我國國際法層面的負面清單目前僅有區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）的“投資保留和不符措施承諾表”和“服務具體承諾表”中商業存在相關條目。表1給出了兩套清單項目的匯總。

兩套清單比較來看，我國在RCEP中對第一產業和第二產業投資的限制與國內法層面的負面清單大體一致，兩套清單的差異主要在服務業，國內法層面采用負面清單形式，國際法層面仍然采用正面清單。具體來看，全國版國內法層面的負面清單33條中有23條集中在服務業，主要涉及運輸、郵政、電信、互聯網信息服務、法律、社科科學研究、教育、醫療、文化等領域。RCEP“服務具體承諾表”承諾表以聯合國統計局臨時中心產品分類目錄（CPC）為基礎進行分類，但很多CPC類別都沒有列出，也就是沒有作出相關開放承諾，類別覆蓋度并不高。國內法層面負面清單列出的項目，RCEP“服務具體承諾表”都沒有作出開放承諾;國內法層面負面清單沒有列出的項目，RCEP“服務具體承諾表”也沒有全部包含，因此，我國服務業開放的國際承諾要少于國內法層面的負面清單。

（三）我國外資準入負面清單與美日的比較

從國際經驗來看，國際法層面的負面清單是國際通行做法，包括美國、日本、澳大利亞、加拿大等在內的大多數國家并沒有國內法層面的負面清單，目前也沒有國際組織和國際條約要求或建議出臺國內法層面的負面清單。大多數國家針對外資的特別管理措施通常散見于國內法律制度之中，當對外簽署多雙邊協議時，將國內限制性措施匯總后作為例外條款附于協議之后，稱為“不符措施承諾表”或“負面清單”?？缣窖蠡锇殛P系協定（TPP）與CPTPP的負面清單是一致的，表1中列出了TPP美國和日本“投資與跨境服務貿易減讓表”中與投資相關的措施。目前，RCEP、CPTPP等自由貿易協定的外資準入負面清單普遍分為兩類，I類清單為締約方目前的不符措施，Ⅱ類清單為締約方當前和以后都有權維持或采取新行動的措施，可見Ⅱ類清單中的不符措施能夠讓締約方獲得更大權益，表1也具體標出了I類措施和Ⅱ類措施。