地方政府購買公共服務規范化建設探析

王曉明 伲永貴

摘?要：政府購買公共服務是推進政府職能轉變和提高公共服務質量的重要舉措，有助于滿足人們多樣化和個性化的需求。由于多方面因素影響，我國政府購買公共服務還存在承接主體弱化、政社職責不清、購買程序不完善和購買內容質量低效等問題。基于規范化管理理論，深入分析了溫州市政府購買公共服務規范化建設實踐。研究發現，規范政府購買公共服務，需要做好建立健全制度體系、加強承接主體資質和能力建設、規范購買公共服務程序和強化監督考評等工作。

關鍵詞：政府購買公共服務?規范化?溫州

一、引言

政府購買公共服務是推進政府行政管理體制改革的重要舉措，有助于優化社會治理結構，降低行政成本，提高公共服務質量，滿足人們多樣化和個性化的需求。近年來我國政府購買公共服務不斷進行實踐探索，也取得了較大進步，不過由于思想觀念和體制機制等多方面的原因，還存在權力腐敗和內容質量低效等諸多問題。作為改革開放先行城市，溫州市地方政府購買公共服務探索走在全國前列，積累了豐富的經驗，具有重要的借鑒價值。因此，以溫州市為例，深入研究我國地方政府購買公共服務規范化建設內在機理，尋找可行性的有效路徑，具有較好的理論價值和極強的現實意義。

二、目前我國政府購買公共服務存在的問題

伴隨著我國政府“放管服”改革的持續深入推進，政府購買公共服務得到快速發展。同時，由于認識不足和制度不健全等多種因素影響，我國政府購買公共服務還存在承接主體弱化、政社職責不清、購買程序不完善和購買內容質量低效等問題，影響了社會公共服務發展，也損害了政府部門的形象。

（一）承接主體能力不足

承接主體是政府購買公共服務的承擔方和服務方，是按照市場原則從政府部門承接公共服務的主體，主要是社會組織和企事業單位。由于思想觀念和體制機制等方面的原因，我國社會組織發展緩慢，力量較為弱小。具體表現為社會組織數量偏少，規模較小，種類偏少，行業分布不均;經費嚴重不足，內部管理水平低，運轉不規范，缺乏穩定的辦公場所;從業人員素質偏低，專業服務能力不強等。例如，安徽省的T縣擁有人口100多萬，但是社會組織數量僅為50多個，并且不少社會組織處于“僵尸”狀態，基本上不開展社會活動。承接主體弱小化，不符合承接公共服務職能的資質，使得政府購買公共服務面臨尷尬局面。

（二）職責關系模糊不清

政府購買公共服務本是減輕政府負擔、提高資金使用效率和提升公共服務質量，但是現實中有些地方政府以此為名推卸職責，把分內之事甩給第三方機構，滋生“懶政”不良風氣。還有些政府部門在利己思想主導下，把權限范圍內的公共服務外包給有利益關系的社會組織或企業，甚至直接轉接到內部自辦的社會組織或機構，以便行分割利益之實。目前，我國大部分地區在政府購買公共服務方面沒有建立完善的法規制度，對購買主體與承接主體職責關系缺乏清晰界定，欠缺有效監督，給腐敗行為留下可乘空隙;并且一旦購買的社會公共服務質量出現問題，責任追究就面臨困境。

（三）購買程序尚未健全

政府購買公共服務程序是否公平合理，直接事關購買的效果。不過，一方面國家關于政府購買公共服務的法規比較宏觀抽象，地方政府缺乏相關的制度補充，使得政府購買公共服務缺乏遵循的嚴格程序;另一方面，在利益最大化和官僚權力意識驅動下，一些政府部門購買公共服務存在人為干預，主觀隨意性較大，不少法定環節和程序流于形式。從實際情況看，不僅對購買公共服務的內容缺乏必要的財政預算，而且也欠缺對購買服務信息的公開，招標投標只是走過場，尤其缺少對購買服務的監督評價。目前政府購買公共服務的監督管理不夠規范，政府部門內部監督為主，缺乏獨立的第三方監督管理機制，[1]更缺乏服務對象的評價。在這種情況下，政府購買公共服務往往成為“權力尋租”的溫床。

（四）購買內容質量低效

總體而言，我國政府購買公共服務在內容方面還存在不少亟待解決的問題。其一，購買公共服務內容模糊。一些地方政府對購買公共服務認識不足，缺乏科學細致的清單制度，以至于很多政府部門不清楚，哪些職能應該“下放”，哪些服務應該實行購買，哪些不宜采取購買。其二，購買公共服務內容數量偏少。一方面具有資質的社會承接主體缺乏，另一方面一些政府部門對放權購買服務意愿不強，使得購買公共服務的內容較少，多集中在養老服務、教育服務和就業創業服務等方面，而衛生醫療和法律援助服務等領域極少。這種情況在我國中西部地區尤其明顯。其三，購買公共服務質量堪憂。由于制度不健全，監督不到位，一些承接主體提供公共產品或服務時以次充好，質量低劣，不能滿足人民群眾的生活需要。

三、政府購買公共服務規范化建設的理論基礎

在《現代漢語詞典》中，“規范”一詞有三種含義：在名詞意義上，指約定俗成或明文規定的標準;在形容詞意義上指“合乎規范”;在動詞意義上指“使合乎規范”。“規范化”則是指“使合于一定的標準”。[2]一般來說，規范化是指依據一定的制度和標準，使事物及其發展符合某種有序狀態。

知名管理學者舒化魯（2012）對企業規范化管理的內涵進行了闡釋，即企業規范化管理是通過一套公開透明、上下認同、系統完整、行之有效的游戲規則實現的、目標嚴格指向企業價值增值和積累的管理。他認為企業規范化管理往往表現為決策程序化、考核定量化、組織系統化、權責明晰化、獎懲有據化、目標計劃化、業務流程化、措施具體化、行為標準化、控制過程化。[3]規范化管理并不完全等同于制度化管理或標準化管理，雖然它也需要制度化和標準化，但它強調的是在管理的過程中，必須充分體現人的主體性，承認人的權力和地位，尊重人的價值和個性。[4]政府購買公共服務規范化就是政府購買公共服務之行為要遵循一定程序，符合相關法律制度要求，所采購的公共服務能夠最大限度地滿足社會需求。從我國實際情況看，目前政府購買公共服務規范化建設主要表現為承接主體規范化、購買程序規范化、購買內容規范化和監督評價規范化等幾個方面。