財政支出績效評價中的滿意度評價：邏輯與框架

黃振勝 陳正彬

【關鍵詞】 財政支出; 績效評價; 滿意度; 邏輯; 框架

【中圖分類號】 F275? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）22-0016-06

一、引言

政府績效是行政管理學科領域研究的節點，基本涵蓋了政府管理的關鍵問題。政府績效評估是政府管理決策、業務流程再造與機構職能轉變的有效抓手，近年來成為學術界和實踐界的熱點。2018年9月25日發布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出要“運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性”。滿意度評價正是公眾評判法的主要方法。習近平總書記指出要建設讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關，黨的十九大報告提出建設人民滿意的服務型政府。由此可見，人民群眾滿意度是服務型政府的基本出發點，是預算績效管理的重要內容。

然而，從我國各省份公布的財政支出績效評價報告來看，服務對象滿意度的評價沒有統一的標準和要求，在實踐中存在研究對象不全面和不匹配、技術手段不成熟、結果應用不充分等問題，無法客觀、公正、科學、真實地反映該項指標的實際價值，且現有的相關規定和研究對解決上述問題幫助有限。因此，研究財政支出績效評價的滿意度指標和測評方法能有效回應現實需要，為推進預算績效管理和建設人民群眾滿意的服務型政府提供參考。

二、文獻綜述

早期學者呼吁把滿意度評價作為政府績效的重要組成部分。徐友浩、吳延兵[ 1 ]提出要采用顧客滿意度來評估政府績效;彭國甫[ 2 ]認為政府部門績效考核指標體系應包含公眾滿意度，它是政府內部管理指標不可或缺的一部分;江易華[ 3 ]認為具有主觀性和模糊性的公眾滿意度構成了公共績效評估指標體系中的軟指標;尤建新、王波[ 4 ]認為評估政府績效主要看它滿足了多少社會和公眾的需要，政府的公共服務被公眾所接受是政府有績效的必要條件;劉旭濤、孫迎春[ 5 ]認為強調公民滿意度評價使政府部門明確了對上級和人民負責、真正實現服務型政府的宗旨。

學者亦對政府部門如何應用公眾滿意度進行了研究。徐邦友[ 6 ]認為行政績效評價應將滿意度作為最終尺度，并指出了滿意度評價的相關關系;米子川、高岳[ 7 ]對滿意度測評指標體系的建立原則、指標權重分布和量化等進行了剖析;俞明南等[ 8 ]對如何將滿意度評價體系引入政府部門做了探討，并聲明建立完善的滿意度反饋系統和監督機制的重要性;尤建新等[ 9 ]運用層次分析法，構建了四級指標體系結構，其中將公眾滿意度作為一級指標和最終的測評指標，并具體化為對政府工作的認同感;朱國瑋等[ 10 ]借鑒美國公共部門滿意測評模型，對我國政府部門開展滿意度評價的適應性、工作要點和評價體系等提出相應見解;吳建南、莊秋爽[ 11 ]從美國顧客滿意度指數在公共部門的應用中得到啟發，對構建我國政府部門公眾滿意度評價體系提出建議，包括加強法律法規的約束、有層次性地設計指標、準確劃分顧客群、恰當選擇評價機構和加強政務公開力度等;鄭方輝、吳軼[ 12 ]將公眾對政府的評價歸納為政府形象、公眾期望、公眾感知質量、公眾滿意、公眾抱怨5個方面，又將每一個方面劃分為4個層級。

綜觀前人研究成果，可以發現政府績效中的滿意度評價已受到越來越多人的重視，在滿意度評價內涵的界定、必要性及評價指標體系的建立等方面取得了一定成果。由于我國財政支出績效評價中滿意度評價還未形成一套完整的總體框架，評價指標體系的構建雖借鑒了國外學者及政府的經驗，但還存在一些不足。因此，財政支出績效評價中滿意度評價有待更深入的研究。

三、財政支出績效評價中滿意度評價的基本邏輯

（一）財政支出績效評價中滿意度評價的歷史邏輯

通過查找滿意度評價的代表性事件和國家層面對績效支出滿意度的各項規定，可將滿意度評價的發展歷程劃分為如下幾個階段：

1.萌芽期（1998—2004年）

我國從1998年開始出現“公民評議政府”的活動，可視作將滿意度引入政府績效評價的開端。例如1998年沈陽市組織的“市民評議政府”、1999年珠海市組織的“萬人評政府”、2000年邯鄲市的“市民評議政府及部門問卷調查活動”和廣州市的“市民評政府形象”活動、2001年遼源市的“萬名市民評議政府活動”、2002年溫州市市民對“48個市級機關部門滿意度測評調查”和邵陽市的“優化環境綜合測評”、2003年北京市的“市民評議政府”活動、2004年底西安市的“網民熱議西安發展十大教訓”活動等[ 13-14 ]。這些活動的開展對政府工作作風的轉變、服務態度和服務質量的提升都產生了重大影響。這一階段也產生了“甘肅模式”“青島模式”“廣東試驗”等[ 15-16 ]，引入了“外部評價”這一模式，且均覆蓋主客觀兩方面的評價。同時，滿意度評價還導入法治政府績效評價和財政專項資金績效評價中。這一階段是公眾參與政府績效評價的開端，是地方政府的探索，但中央未出具統一的文件或規定。根據吳建南、莊秋爽[ 11 ]的研究，該階段暴露了公眾對評價對象和指標了解有限、評價結果的準確性和客觀性難以保證、地方政府對評價組織與實施的獨立性和專業性不足、評價結果重在考核本身而非績效的改善等問題，使得這些活動的信度和效度均受到一定影響。

2.探索期（2005—2010年）

2005年，財政部印發《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，規定公眾評價法是指對無法直接用指標計量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查，對各項績效考評內容完成情況進行打分，并根據分值考評績效目標完成情況的考評方法。此后，財政部先后印發一系列文件，分別選擇科技、金融、農業、衛生、教育等領域項目進行績效評價試點工作[ 17 ]。根據財政部網站的《預算管理改革三十年回顧》一文可知，截止到2008年，中央共對108個項目進行了績效評價試點工作，涵蓋了74個部門和20多億元專項資金。這一時期，財政支出績效評價中的滿意度評價處在探索和測試階段，仍存在參與評價的專家數量不足、部分評價指標設計或分值賦予不夠合理、問卷設計不夠科學、抽樣調查樣本覆蓋面不夠廣等缺陷。