森林資源管理問題及對策探討
——以黔西南州為例

姚世雄，張偉麗

(1.黔西南州林業局，貴州 興義 562400；2.黔西南民族職業技術學院,貴州 興義 562400)

1 引言

森林是地球上結構最復雜，功能最多、最穩定的陸地生態系統，是最寶貴的自然資源，是人類生存發展的重要支柱與自然基礎，被譽為“地球之肺”[1]。近年來，隨著生態文明理念不斷深入人心，社會各界更加注重森林資源的保護和管理。但目前看來，森林資源管理過程中，仍然有諸多問題長期沒有得到解決。本文找出制約黔西南州森林資源管理的問題，并提出對策。

2 管理現狀

黔西南州森林資源管理工作主要有使用林地審核審批、公益林管理、天然商品林管理、生態護林員管理、林木采伐、行政執法以及森林資源調查監測等。

2.1 管理機構和人員配置

黔西南州森林資源管理工作由各級林業主管部門森林資源管理科(站、股)等業務科室負責，州、縣級管理人員人數在2～5人，以事業人員居多。

2.2 使用林地審核審批

根據審核審批權限，州內2 hm2以下長期使用林地由州林業主管部門審核，其余長期使用林地報請省級林業主管部門審核；州內臨時使用林地均由縣級林業主管部門審批(國有林場臨時使用林地由州林業主管部門審批)。

2.3 公益林和天然商品以及生態護林員管理

主要任務是完成公益林和天然商品林的區劃和資金兌現工作；完成生態護林員選(續)聘和資金兌現工作。

2.4 林木采伐工作

根據省政府下達的年森林采伐限額，核發林木采伐許可證，做好采伐指標的管控和采伐過程的監督管理工作。

2.5 行政執法以及森林資源調查監測

縣級林業主管部門負責涉林案件的查處工作，屬于行政案件的，下達行政處罰決定書，屬于刑事案件的，移送公安機關立案偵查。各縣負責森林資源調查監測工作，包括森林資源連續清查、森林資源規劃設計調查、森林資源管理“一張圖”調查等。

3 存在的問題

3.1 管理機構建立不合理，人員配置不強

轄區內各縣級林業主管部門缺少森林資源管理的行政科室，機構改革后缺少行政管理科室的問題仍然突出，全州9個縣(市、新區)森林資源管理工作均由事業科室承擔。事業人員在森林資源管理存在許多限制因素，許多事業人員無執法證，無法開展行政執法活動。從人員配備上看，各地均存在管理人員少的問題，一人多崗的現象嚴重，全州9個縣(市、新區)共48人從事森林資源管理工作，平均每個縣5人，去掉駐村、掛職的工作人員，實際從事森林資源管理的僅在3人左右。另外，技術人員學歷整體上偏低，48名管理人員中有本科以上學歷的僅為28人；具有高級技術職稱的技術人員占比低，48名管理人員具有高級職稱的僅5人，僅占9.9%。

3.2 檔案管理機制不完善

沒有專門的森林資源檔案管理制度，檔案管理不規范。雖然審核審批使用林地和核發林木采伐許可證時都需要業主提供紙質材料和電子材料，但并沒有形成行之有效、統一規范的檔案管理制度。全州每年核發林木采伐許可證近7800份，年均審核審批使用林地項目130余個，林木采伐和使用林地管理是森林資源管理工作的重要組成部分，與之相關的檔案資料管理不善，會影響到違法使用林地和采伐林木案件的查處等工作。全州公益林、生態護林員、天然商品林停伐管護工作檔案管理較為混亂，底數不清，不同時間、不同的人上報統一數據出現出入的情況較常見；部分縣不掌握生態護林員變更情況，更談不上有效管理。部分地區行政執法卷宗管理不善，卷宗丟失的情況時有發生。

3.3 破壞森林資源案件仍然頻發

黨的“十八大”以來，全州發生涉林案件1807起，其中刑事案件194起，行政案件1613起。隨著森林保護“六個嚴禁”執法專項行動的常態化，破壞森林資源的行為整體上有所減少，但數量仍然較多(表1)。

表1 2014年以來全州涉林案件情況

3.4 森林資源監測質量不高、監測資金投入少

貴州省每年自上而下統籌推進森林資源管理“一張圖”調查工作，由各縣負責轄區內調查工作。

雖然該工作已形成常態化，但每年進度安排都非常緊湊，實施細則編制不盡合理，細則在實施工程中的修改量大、修改次數多，在規定時間內難以保證調查精度。林業部門使用的影像圖精度低，精度無法與自然資源部門的影像相提并論，究其原因，很大程度是因林業部門投入的調查資金不足。

3.5 涉林資金兌現難度大

公益林、生態護林員工作均涉及資金兌現，目前看來，資金兌現難度大。截至2020年12月份，全州應兌現公益林資金9352萬元，實際僅兌現7278萬元，兌現率僅為77%；全州應兌現生態護林員管護補助資金19330萬元，實際兌現18000萬元，兌現率為93%。資金兌現困難主要有幾個方面的原因。一是兌現清冊造冊難度大。資金兌現涉及40萬農戶，清冊造冊工作十分繁重，農戶因外出打工、死亡、搬遷等導致兌現名單發生變化，需要技術人員定期核實并變更兌現名單。二是資金被整合的情況多，出現無資金兌現的情況。部分縣由于財政赤字、緊張而將涉林資金整合。三是涉林資金總量多，但具體兌現到戶資金少，部分林農不配合資金兌現工作，不愿意提供有關資料，導致資金兌現難以開展。

3.6 采伐指標不足

黔西南州上報的“十四五”年均森林采伐限額建議指標為150萬m3以上(分年度，最低140萬m3，最高160萬m3)，但上級部門批復的年森林采伐限額僅僅為132萬m3，相差17萬m3，部分年度下達蓄積比建議指標少30萬m3。指標的削減，導致國有林和集體林指標均出現不足，詳見表2。

表2 黔西南州采伐限額建議指標和下達指標對比

3.7 護林員管理不規范

部分縣的生態護林員績效考核流于形式，執行不嚴，部分護林員巡山管護記錄不全、不詳，有些護林員甚至遠程“打卡”。全州21613名生態護林員中，僅有興義市的1050名納入生態護林員信息系統管理(自行開發)，其余均采用傳統的電子表格統計記錄，因信息量大，更新人員信息時容易出錯。

3.8 國有林場森林經營缺乏示范

國有林場應該起到經營示范帶動作用，但在黔西南州，這種帶動示范作用不明顯，許多國有林場編制的森林經營方案不切實際，無法落地實施。轄區內某國有林場編制的“十四五”森林經營方案中年采伐限額在9～30萬m3之間，在實施過程發現，納入方案的小班無法采伐，需采伐的小班不在方案中。

4 對策探討

4.1 加強機構和隊伍建設

根據需要管理需要，建立可以獨立開展工作的行政科室和事業科室，行政和事業科室各司其職，協同配合。行政管理人員負責審核審批使用林地和核發林木采伐證等審批事項，事業人員負責資源調查、設計等，必要時行政和事業互相配合，共同推進管理工作。探索森林資源監督管理體系[2]，推進執法隊伍建設，強化執法人員培訓，提高執法人員執法水平。

4.2 完善森林資源檔案建設

成立專門的森林資源檔案管理機構，專人負責檔案管理。充分運用“云平臺”以及檔案管理決策支持系統原理[3～5]建立檔案管理信息系統，對檔案資料，盡量電子化，突出檔案資料的查詢、索引功能，最大化實現對森林資源檔案的歸檔、保護和利用。

4.3 加強使用林地管理和服務，強化涉林案件查處

提前介入使用林地項目選址，對建設項目使用林地的必要性、可行性、選址合理性和用地規模等提出意見，引導建設項目節約集約使用林地。加大涉林案件查處力度，對違法使用林地行為，要按照有關法律法規規定，及時查處查結，對涉嫌犯罪的，要按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》及時移送公安部門，推動案件盡快查處到位，為林地手續辦理提供保障。

4.4 建立基于組件GIS的森林資源監測體系

加大資金投入，建立基于組件GIS的地方森林資源監測體系[6]。應用主要樹種的生長模型[7，8],結合各類監測設備，獲取有關變化信息，建立森林資源監測管理信息系統和收獲預估專家系統[9～11]。監測管理系統應該具備一定可操作性，實現對森林資源總量以及林分相關因子預估，在一定程度上實現對森林資源的監控。

4.5 探索涉林補償新機制，規范資金兌現

森林資源發揮著無可替代的生態效益，為營造良好的生存環境提供重要保障，探索“誰受益、誰補償”的補償機制，能一定程度上解決涉林補償標準低的問題。各縣應該結合實際，制定符合當地的資金兌現規范，不可采取“一刀切”的兌現方式，避免因兌現工作不力而出現重大輿情、輿論事件。

4.6 推進森林經營方案編制，向上申請采伐指標

采伐指標不足的情況在重點林區和國有林場尤為明顯，重點林區和國有林場應加強森林經營方案編制，將采伐圖斑落實到山頭地塊，形成采伐圖斑數據庫，做好采伐示范。摸底核實林木采伐指標需求情況，特別是受災木指標的申請，應提前謀劃，編制采伐作業設計，形成專題報上級林業主管部門。

5 結語

森林資源管理問題長期存在，需要林業人不斷努力探索，才能找到并走上發展的新道路。本文找出制約黔西南州森林資源管理的一些問題，有針對性地提出了對策，希望能對黔西南州森林資源管理工作提供一定參考。