以新型城鎮化建設促進城鄉高質量發展的路徑研究

□劉治彥 余永華

一、引言

中國城鎮化的歷程，以1978 年為界，分為兩個時期：一是改革開放以前（1949—1978 年）的城鎮化。這是計劃經濟體制下的城鎮化發展時期，中國城鎮化發展表現出反復性、曲折性和總體水平緩慢上升的態勢，這一階段的城鎮化可以具體劃分為起步發展階段（1949—1957 年）、不穩定發展階段（1958—1965 年）和停滯發展階段（1966—1978 年）三個階段；二是改革開放以后（1979 年至今）的城鎮化。這是以市場經濟為導向的城鎮化發展時期，1979 年以來，隨著改革開放進程的深化，中國城鎮化也步入穩定發展并逐漸加速的階段，開始真正走上了城鎮化的道路。在這一階段，改革開放是城鎮化的主要推動力，改革主要經歷了以農村體制改革為主的階段，以城市體制改革為主的階段和市場經濟體制的明確、深化和完善階段。在這兩個時期，由于經濟發展階段不同，尤其是面臨的體制和制度迥異，城鎮化經歷了不同的歷程，呈現出不同的特征。

黨的十八大以來，黨中央就深入推進新型城鎮化建設作出了一系列重大決策部署，強調新型城鎮化建設必須堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。必須遵循科學規律，加強頂層設計，統籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創新，積極引導社會資本參與，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展。黨的十九屆五中全會提出:“堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化”。目前，我國正處于加快經濟結構優化、推進產業轉型升級和實現高質量發展的關鍵時期，以城市為核心、城鎮體系為構架的城鄉區域是組成國家的基本功能單元，國家的高質量發展要落實到城鄉高質量發展，而城鎮化把城鄉兩大主體連接起來，新型城鎮化是高質量發展的城鎮化，因此，新型城鎮化是城鄉、區域和國家實現高質量發展和現代化的重要抓手。

二、文獻綜述

近年來，國內有關高質量發展的研究呈現“井噴式”增長，而以“城鄉高質量發展”為主題的論文相當匱乏，較為相關的研究仍然以城市高質量發展和城鄉一體化發展為主。目前學界的研究集中在高質量發展的內涵解讀、測度及影響因素幾個方面。關于高質量發展內涵解讀，師博和任保平（2018）[1]從發展公平、有效性供給、生態文明道路和人的現代化闡述新時代高質量發展的理論導向；張軍擴等（2019）[2]認為，以滿足人民日益增長的美好生活需要為前提的公平、高效率和可持續發展是高質量發展的核心要義。關于高質量發展的測度研究方面，陳詩一和陳登科（2018）[3]采用勞動生產率度量經濟發展質量，認為衡量經濟高質量發展水平可以從經濟增長的基本面和社會成果方面來考慮；師博和任保平（2018）[1]強調經濟高質量發展評價指標也應該考慮經濟增長基本面以及社會成果方面。關于高質量發展的影響因素研究方面，遲福林（2018）[4]提出，髙質量發展的核心為動力變革，經濟發展需要通過消費拉動、創新驅動、綠色發展導向、服務業主導、城鄉融合等方面來實現；馬建堂（2018）[5]認為髙質量發展的前進趨勢是實體經濟數字化；張軍擴（2018）[6]則認為健全體制和政策環境是實現高質量發展的關鍵所在。

城市高質量發展是“城鄉高質量發展”的重要方面，現有研究主要包括內涵解析、測度和影響因素。方創琳（2019）[7]概括新型城鎮化高質量發展為高質量的城市建設、基礎設施、公共服務、人居環境、城市管理和市民化的有機統一；潘家華（2019）[8]指出在生態文明范式下，城鄉高質量發展需考慮經濟上的成本收益、社會和諧、生態安全和氣候變化應對；裴瑋（2020）[9]認為城鄉高質量發展至少有6 個方面的特征，即結構優化、綠色生態、質效提升、動能轉換、民生改善和風險防控。測度和影響因素方面，張震和劉雪夢（2019）[10]從經濟發展動力、新型產業結構、交通信息基礎設施、經濟發展開放性、經濟發展協調性、經濟發展共享性和綠色發展7 個維度構建指標體系進行評價；廖祖君和王理（2019）[11]基于夜間燈光數據研究了城市蔓延與城市經濟高質量發展的關系；趙濤等（2020）[12]探討了數字經濟對城市經濟高質量發展的影響；王儒奇等（2020）[13]探討了城市更新、創新街區對城市經濟高質量發展的影響。

城鄉一體化發展同樣是“城鄉高質量發展”的重要組成部分。從時間上看，現有研究可以分為以下幾個階段:20 世紀80 年代初至90 年代中期，鄉鎮企業異軍突起，打破了城市與農村封閉、隔絕的狀態。費孝通、王仲明認為鄉鎮企業促進了城鄉間生產要素的高效配置，加快了城鄉產業的協調發展。20 世紀90 年代中期至21 世紀初期，研究包括城鄉空間、人口、經濟、生態、市場、社會和制度一體化七個方面。姚士謀和陳爽（1998）[14]以長三角的發達城市為研究對象，重點分析其空間演化的發展規律和未來趨勢。21 世紀初期至今，研究涉及領域不斷拓寬，定量分析開始應用。文軍（2004）[15]通過分析農民市民化問題，研究其內涵和制約因素，并闡述了農民市民化的關鍵路徑和政策建議；劉社建和徐艷（2004）[16]詳細研究城鄉居民收入不均衡的表現形式，從而分析其產生的原因和不利影響；孫錚和石培基（2012）[17]通過分析北京地區的基礎設施水平和公共服務，建立了北京內部區域差異評價指標體系，并對其進行測算。

有關高質量發展的研究目前已經取得諸多進展，涉及領域越來越多，研究方法不斷創新，對研究“城鄉高質量發展”意義重大。城鎮高質量發展和城鄉一體化發展的研究不論在理論鋪墊還是現實應用方面，也為“城鄉高質量發展”研究提供了重要參考價值。在新的歷史方位下，“城鄉高質量發展”研究的理論創新和實踐應用方面都需要不斷跟進，才能為基本實現城市和鄉村現代化提供理論和實踐指導。有關高質量發展的研究大多集中在宏觀經濟層面和特定區域的研究上，缺乏對城鄉這一中微觀層級的系統考察。同時，有關城鄉發展的研究多少囿于城市偏向或鄉村偏向，如城鎮高質量發展、鄉村振興等，已有的城鄉一體化發展研究也多從以城鄉分割為起點進行分析，研究視角不夠全面。本文以城鄉融合為研究視角，針對過去城鄉發展過程中已出現的問題進行分析并提出解決之道。

三、新型城鎮化的基本情況和發展趨勢

新型城鎮化是高質量發展的必由之路，在高質量發展進程中，如何處理好城鎮化發展過程中的工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著高質量發展的成敗。要走城鄉融合發展之路，優化城鎮空間布局，加快產業結構調整，堅持人文、綠色和智慧發展理念，摒棄以前粗放式的城鎮化發展模式，從而推進以人為核心的城鄉高質量發展。

（一）中國城鎮化平穩推進

1978 年以后，隨著市場取向的經濟體制改革的逐步展開和深化、完善，市場機制在社會經濟生活中的影響力越來越強，在城鎮化進程中的地位和作用也越來越明顯。在城鎮化空間區位確定機制、城市主導產業選擇機制、城鎮化的投融資機制、城鄉間的要素流動機制、城市基礎設施建設機制等城鎮化運營機制中，無不存在市場的力量。[18]從1978—2019 年之間，新增城鎮人口6.76 億人，每年新增1649 萬人，城鎮化率年均提高1.04 個百分點（如圖）。根據最近的第七次人口普查數據，截至2020 年我國人口總數14.12 億人，年均增長率0.53%，人口總量保持平穩低速增長態勢。其中，城鎮人口較過去10 年增加2.36 億人，常住人口城鎮化率提高14.21%，達到63.89%。按照黨的十九大提出的現代化兩步走戰略，2035 年前后我國總人口數將會下降，城鎮人口也將達到峰值10 億人左右，我國城鎮化率將達到70%左右，城鎮化步入成熟期。到2050 年前后，我國總人口將降至12.3 億人左右，城市人口也將同時下降，大約是9.8 億人左右，屆時城鎮化率將達到80%，達到目前世界上所有發達國家城鎮化率的門檻，超大城市、特大城市和大城市不斷涌現。

圖 中國大規模快速城鎮化發展階段圖

（二）優化城鎮化空間布局

表1 預計2050 年不同城市規模①數量分布情況表

新型城鎮建設需要明確在哪里建、建多少、怎么建這三個問題。人類是逐水草而居的，盡管我國國土遼闊，但西北部半壁國土是高原荒漠地區，不宜于人類居住和城鎮發展。東北地區地處寒冷地帶，也不宜發展大規模城鎮。為了區域均衡發展和國家安全需求，西北和東北可沿交通干線發展城鎮帶。不過，我國東南部半壁國土適宜人類居住和城鎮化發展，但也主要聚集在環渤海、長江流域和南方沿海地區。這些地區內部也同樣受到山地等自然條件影響，形成不同的地域單元和城市群，在環渤海城市群內部包括京津冀城市群、中原城市群、山東半島城市群、遼中南城市群等，長江流域可分為上中下游城市群，南方沿海地區又可分為粵港澳大灣區城市群、環海峽城市群和北部灣城市群。這些城市群以國家中心城市和大都市為核心，形成大中小城市和小城鎮為節點的城鎮體系，鑲嵌在腹地農村區域[19-20]。總之，從經濟發展來看，要聚集發展；從非經濟因素來看，則要實現均衡發展。

表2 “十四五”期間中國城市群發展戰略格局

（三）明確中小城鎮產業結構

中小城市和小城鎮是新型城鎮化的重要陣地，中小城鎮的發展需要根據自身的區位條件、資源條件、交通條件、經濟社會發展等綜合考慮，從產業、功能等方面找準自己的定位，利用城市群作為網絡平臺，使自己與大城市形成差異錯位化發展、特色發展、功能互補發展，避免盲目發展，發揮自身在城市群網絡中的節點作用。中小城市產業結構應該依靠自身的產業基礎和資源優勢，充分發揮中小城市和小城鎮土地價格低、生態環境好、有資源特色等優勢，形成一批特色型、優勢型、資源型產業。[21]這應該考慮到產業融合基礎下的城鎮體系構建，產業融合不僅是第一、二產業的融合，第二、三產業的融合，更應該是第一、二、三產業整體的融合，特別是第三產業對第一、二產業的支撐作用，包括制度的創新，這都是非常重要的。大中小城市和農村也應該從第三、二、一產業融合的角度來考慮城鎮體系的建立，把產業鏈在大中小城市空間上進行組合，以城鎮體系構建來支撐產業融合。所以，都市圈建設作為國家城鎮化戰略也是產業融合發展重要模式。核心城市是創新中心，是未來智慧社會最主要的支撐點，它會為中小城市提供智力支撐，中小城市更多的是與超大城市、大城市配合，來發展第二產業。超大城市、大城市主要發展第三產業，小城鎮和農村要積極承接大城市中心城區“退二進三”、騰籠換鳥、人口轉移、功能疏散的各類產業，因地制宜地加快工業化進程，積極參與區域產業分工，堅持傳統工業與傳統服務業長期并存，大力發展吸納人口較多的勞動密集型產業，有條件的應積極發展國家產業政策扶持的戰略性新興產業。

（四）發展以人為核心的城鎮化

隨著城鎮化建設的逐漸推進，過去許多地區錯誤地將“造城”視為城鎮化建設的重要任務和目標，導致城鎮化建設過程中成本不斷增加，催生了可能發生的房地產泡沫。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》中旗幟鮮明地指出，要“堅持以人為本，推進以人為核心的新型城鎮化”，也就是從“以城為本”思想轉變為“以人為本”思想。為什么叫新型城鎮化？跟過去的傳統城鎮化不一樣的地方在哪里呢？國家文件中提的比較籠統，就是以人為核心的城鎮化。何謂以人為核心的城鎮化？就是發展依靠人、發展為了人。城鎮化依靠人就是依靠科技進步、文化復興、現代化管理。城鎮化為了人，就是要滿足人們追求更高的幸福感，比如城市的教育、醫療、住房、保險、就業等基本公共服務，這是社會主義的本質要求。習近平總書記提出的“以人的城鎮化為核心”“堅持人民城市為人民”等理念，就充分強調了以人民為中心的發展思想，對于我們發展新型城鎮化來講，就是要堅持以人為核心的新型城鎮化，這一理念既有高屋建瓴的理論高度，又符合我國的基本國情，推進以人為核心的新型城鎮化深刻揭示了城鎮化的發展規律，符合城鎮化發展的共享性和可持續性。我國當然不可能像拉美、印度等國家那樣，把大多數人口都遷移到城里來，最后形成貧民窟，所以，我國必須逐步解決農民工市民化待遇問題，還有發展共享的問題，因此新型城鎮化實際上就是以五大發展理念為核心的城鎮化，當然包括對資源的節約、環境友好，自然延伸就是一個新型城鎮化。我國是人口大國，國土空間要進行集聚，要提高效率，創新也需要這種龐大規模，所以中央明確提出要發展都市圈，若干個都市圈建立起來了，合并在一起就是大的城市群。但是，現在的城市群太過龐大，違背了以人為核心的城鎮化發展初衷，不能惠及更多城市人民，對社會主義現代化建設必將產生不利影響。

（五）堅持人文、綠色和智慧的城鎮化

我國新型城鎮化歸根結底就是要實現一種人文、綠色和智慧的發展，人文就包括我國城市能不能聚集人，關鍵點是在于城市文化。要深挖城市文化資源，留駐城市文化的歷史底蘊，加快城市公共圖書館、文化館、博物館、美術館等文化設施建設，加強歷史文化名城名鎮名村保護，將古建筑、古遺址納入人文城市范圍，使文化與城鎮有效融合，真正形成“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的人文氛圍。沒有這種人文的話，就沒有歸屬感，沒有凝聚力，所以人文很重要。當然，人文也包括共享，就是人文關懷；再一個就是要綠色發展，也就是要將生態文明理念全面融入城市發展過程中，形成綠色生產方式、生活方式和消費模式，特別是要創新綠色能源、綠色交通、綠色建筑、環境整治等城市治理。[22]一個地方能否聚集人口，最關鍵的方面就是要依靠它的人文底蘊和環境兩個重要因素。最后就是要聚集人才，形成一種創新創意，也就是人的智慧，依托物聯網、人工智能、云計算、大數據等新一代信息技術,促進城市規劃管理、公共服務、基礎設施和社會治理等方面進一步智能化，新型城鎮化的目標就是要達成智慧城市，智慧城市不是靠體力或者簡單的腦力，更多是靠創造力、靠智慧實現發展，包括生產高新技術、文化創意和心理精神等智慧產品。黨的十九大明確提出了要迎接智慧社會的到來，因此智慧社會應該是后工業化時代最主要的特點，要按照智慧社會發展的新階段、新趨勢來謀劃未來城市高質量發展。

四、推進城鄉高質量發展的路徑

城鄉發展處于發展理念更新、發展方式轉變、發展動力轉換的關鍵期。中國城鄉要實現高質量發展，必須在新型城鎮化發展規劃、地區差異化發展、基礎設施建設、生態環境治理、城鄉融合和創新體制機制上下功夫。

（一）落實國家新型城鎮化規劃，構建城鎮化空間發展新格局

新型城鎮化是現代化的必由之路，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。新型城鎮化要面向現代化，必須做好未來規劃，分步實施：一方面，構建“三帶九群”城市群格局。以黑河至騰沖線為界，我國國土分為東、西兩半部分。西半部分多為高原、荒漠，占國土面積的54%，人口不足全國的10%，再加上水資源匱乏，城鎮分布應以點狀式布局，水源條件較好的地區，可適當發展城市圈或城市帶，但不宜發展城市群。東半部分國土形成北、中、南三大城市帶及九大城市群，是我國城市化的主要載體。一是以長三角城市群為龍頭，長江中游城市群（華中城市群）及成渝城市群為主體的長江流域城市帶；二是以環渤海城市群（包括京津冀城市群、遼東半島城市群、山東半島城市群、中原城市群等）為核心、哈長城市群（以哈大齊和長吉為核心）與關中城市群（以西安—寶雞—天水為核心）為兩翼的我國北方城市帶；三是以珠三角城市群為核心，環海峽城市群與北部灣城市群為兩翼的南方城市帶。另一方面，構建“五級”城鎮體系格局。從城鎮體系結構來看，按中心地的理論形成超大城市——特大城市——大城市——中小城市——小城鎮組成的五級城鎮體系格局。市區人口1000 萬人以上的超大城市將成為國際大都市和全國中心城市，是各城市群組成城市帶的核心城市；市區人口500 萬人以上特大城市主要為各省會和重要的省域中心城市；大城市主要是各區域中心，也就是地級市；中小城市及縣城為縣級市和縣級中心；小城鎮為規模在1 至5 萬人的建制鎮。從發展演化來看，相當一部分中小城市和縣城將成為大城市的衛星城，并帶動小城鎮發展；小城鎮作為廣大農村經濟社會發展的服務中心，對農村現代化具有較強的示范帶動作用，將成為城鄉一體化的結合部。[19-20]

（二）依托區域優勢和資源稟賦，因地制宜推進各地差異化發展

區域自然稟賦差異，決定了自然環境和人文社會的差異性，從而構成區域發展的方向和動力，促進發展要素在區域間或全國范圍內流動和聚集，有利于推動區域城市互補發展。第一要明確發展戰略定位。所有的城市要根據自己的需求趨勢、競爭環境、區位優勢、資源稟賦等條件，科學地篩選城市地位的基本組成要素，合理地確定城市發展的基調、特色和策略，同時要結合區域關系和城市群區位合理確立戰略定位，城市定位應遵從獨特性、美譽性和連續性原則，充分發揮自身比較優勢和城市特色，使城市發展朝著差異競爭、差別化發展的方向邁進，從而提高城鎮化發展的綜合競爭力。[23]第二要確定地區的產業發展方向。城市的興盛，最終還是落腳在產業基礎上，不是所有的城市產業都要搞“高、大、上”，而是要在產業分工協作中尋找發揮自身優勢的產業定位，在產業鏈中做好自身的產業環，一、二線城市具有發展高新技術產業、文化創意產業和高端服務業的條件，三、四線城市在城市群或全國乃至世界產業體系中做好產業配套和區域服務。我國目前在全球產業鏈分工中多處于中低端位置，一些核心技術仍控制在發達國家手里。一、二線城市要追趕和超越發達國家的核心技術，解決“卡脖子”技術，在前沿科技領域應有所作為，著力做好技術創新。三、四線城市要做好與一、二線城市進行產業銜接，在技術產業化方面發揮作用。同時，做好縣域產業發展。縣域產業更多要依托農副產品加工、區域特色資源開發和特色文化旅游、休閑旅游、康養旅游等來發展。[24]

（三）推動城鄉可持續發展，加快基礎設施建設和生態環境治理

在基礎設施建設方面，要借助新基建，加快5G 網絡規模化部署，推廣升級千兆光纖網絡。促進物聯網快速發展，提高固移融合、寬窄結合的物聯接入能力。打造城鄉覆蓋、高效運行的通信、導航、遙感空間基礎設施體系。推動公路、鐵路、民航、水運、管道、農村郵政等綜合交通體系建設，充分利用京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群集聚優勢，打造航空樞紐、國際海港樞紐和郵政快遞核心樞紐，推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發展，完善城鄉公路網絡，加強農村公路與城市道路銜接。推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的能源體系，大力發展海上和沙漠風光發電、水電和沿海核電建設。加快鄉村水利和能源基礎設施建設，加強中小型水庫等穩定水源工程建設和水源保護，防止水旱災害對農業的沖擊，加強鄉村教育、醫療、保險和就業等公共服務、社會治理設施建設。在生態環境治理方面，加強國土空間宏觀調控管理，保護生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界線。提高水土流失、石漠化和荒漠化治理能力，全面建立區域林長制度，踐行生態保護和綠色發展行動。增加重要水系源頭地區、重點生態功能區、自然保護地轉移支付，支持區域間的資金補償、產業扶持等生態補償方式。加強城市大氣質量達標管理，推進細顆粒物和臭氧協同控制，基本消除重污染天氣。制定2030 年前碳排放達峰行動方案，爭取2060 年前實現碳中和，從而控制溫室氣體排放力度。健全水污染防治協同配合機制，加強湖泊、流域、城市水體治理水平。積極支持節能環保、清潔能源、清潔生產、生態環境等綠色產業。

（四）推進城鄉融合發展，完善科技創新體系建設

在城鄉融合方面，完善城鄉產業空間分布，加快產業鏈融合上的體制機制創新。依托互聯網、物聯網、大數據和云計算等現代信息技術，提升和改造鄉村的傳統產業，增加農產品附加值，延長農村產品產業鏈，進而豐富農村的產業業態。加快完善休閑農業、鄉村旅游、健康養老等新業態發展，大力發展農村電子商務，增加農民增收渠道。廣大農村地區要充分利用自身的資源稟賦、良好生態和特色文化等優勢，探索農村一二三產業融合發展，提升農業的價值創造能力。加快縣域的人口吸納、產業支撐作用，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，增強縣域綜合服務能力。[25]在創新體系建設方面，要以市場為導向，堅持企業作為創新主體的先行作用，使要素資源向企業流動，減少企業的創新支出成本，加大企業研發費用加計扣除，增加高新技術企業在稅收方面“看得見的”優惠。加快企業在量子信息、網絡通信、人工智能、生物醫藥、現代能源系統等的科研開發。同時，促進國家實驗室平臺、科技報告、科研數據相互間的對外開放和合作共享，完善科技成果轉化的體制機制。實行最嚴格的知識產權保護制度和立法。加快農業技術創新、農業市場創新、農業制度創新、農業文化創新等，引導鄉村企業家把個人理想融入鄉村振興的偉大實踐，加大扶持和培育一批扎根鄉村、服務農業、帶動農民的創新創業群體，實現鄉村振興。

注:

①根據《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口50 萬人以下的城市為小城市；城區常住人口50 萬人以上100萬人以下的城市為中等城市；城區常住人口100 萬人以上500 萬人以下的城市為大城市，其中300 萬人以上500 萬人以下的城市為Ⅰ型大城市，100 萬人以上300 萬人以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500 萬人以上1000 萬人以下的城市為特大城市；城區常住人口1000 萬人以上的城市為超大城市。