縣域層面全面深化改革的實踐困境及其對策研究

劉林

[摘 要] 縣級政權是國家政權體系的基本構成單位，縣域全面深化改革是國家改革發展大局中承上啟下的關鍵環節。目前，縣域全面深化改革還存在諸多實踐困境，表現為改革基礎“參差不齊”，改革認識“浮于表面”，改革制度“缺席失位”，改革成效“低于預期”。縣域改革困境的生成有其深層次原因：一是改革的革命性與既得利益者的自利性之間存在矛盾;二是改革主體的雙重二元性使其難以有效匹配縣域改革新要求;三是全面深化改革內在邏輯使然;四是缺乏系統性的改革法律體系。突破縣域全面深化改革的困境是一項全局性工作，須做到：突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數的有機耦合;黨對改革統籌領導與發揮人民群眾主體作用的有機耦合;統籌協調與重點突破的有機耦合;依法改革，建立健全科學有效的改革法律體系;以評促改，重視第三方評估機構的改革評估。

[關鍵詞] 縣域;全面深化改革;實踐困境;有機耦合;第三方評估

[中圖分類號] D621? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 1673-8616（2021）05-0029-10

截至2019年底，國家統計局數據顯示，中國縣級行政單位數量已達2846個[1]。作為國家改革發展大局的關鍵環節，縣域層面全面深化改革（以下簡稱縣域深改）是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。筆者所在評估團隊受S省J市市委政策研究室（改革辦）的委托，對該市縣級行政單位開展全面深化改革評估，評估采取專題匯報、材料審核、個別談話、現場查驗、問卷調查等五種方法。其中，專題匯報涵蓋縣級承擔改革任務的主要負責人，包含一定比例的群眾和媒體代表;個別談話面向部分承擔具體改革任務的負責人;現場查驗面向縣級年度各類改革;問卷調查以二維碼形式面向該市人民群眾，實際回收問卷60075份，其中有效問卷56030份，問卷有效率93.3%。調研結果顯示，當前縣域深改已取得了重大進展，有效釋放了市場活力、激發了社會創造力、推動了政府管理創新、提升了政府服務效能，打通了服務企業與群眾的“最后一公里”。調研數據顯示，縣域政務大廳辦事順利度達95.8%，群眾對窗口工作人員業務能力評價為“精通嫻熟”的比例達95.9%，群眾對窗口工作人員服務態度滿意度達95.0%，群眾對“放管服效”改革的總體滿意度達90.6%1。然而，調查結果同時也反映出目前縣域深化改革存在的實際問題，在改革基礎、改革認識、制度建設、改革成效等方面仍存在短板，必須基于縣域深改困境及其深層根源的全面分析來探索應對策略。

一、現實之題：縣域深改的實踐困境

黨的十八屆三中全會以來，縣域深改總體上取得突破性進展，但若以其應有使命為對照，仍存在很多實踐困境。改革關乎體制機制革新和社會利益結構重塑，改革阻力生成有其必然性。根據第三方評估組實地調研，J市縣域深改實踐中仍存在著一些問題，解決這些問題對改革的全面深化具有至關重要的作用。

（一）改革基礎“參差不齊”

改革基礎是影響縣域深改的重要因素。因區位條件和發展程度差異，各縣改革基礎呈現非均衡性和總體上的薄弱性，表現為：第一，各縣實際可用于改革的財政資金數量差異較大，眾多縣域深改項目掣肘于資金匱乏而出現擱置或形式化，既未建立縣域可利用的自然資源和社會資源清單，也未對縣域潛在資源挖掘。第二，改革隊伍的能力和素質不足，加之縣域深改內容龐雜、牽涉面廣，部分縣域改革隊伍缺乏政治勇氣。第三，縣級改革者尚未用好用對改革方法論，呈現不系統、不全面和不協調的現象，表現為自創類改革不足;改革領域之間相對獨立，難以實現同頻共振;改革缺乏系統調研。新時代的新改革和深化改革需要新思維和新方法，須引導縣域深改向系統集成和整體推進方向發展。

（二）改革認識“浮于表面”

改革基礎薄弱和干部思維定式導致改革隊伍對縣域深改缺乏系統、全面和科學的認識。在宏觀層面，縣域深改存在不敢改、不想改、不會改、改不動、改不好的現象，對經濟發展模式轉型尚未形成質量發展意識，對原有經濟發展模式抱有幻想，對治理方式和經濟管理方式尚未形成治理現代化理念與現代經濟管理理念，仍按傳統管理模式辦事，政治上存在采取強力維穩的慣性，經濟上存在超越政府與市場邊界的慣性。此外，目前縣域改革多為承接類改革，自創類改革2比重較低，且在改革中二次創新不足，淺改現象明顯。在微觀層面，一是對改革認知不足，尚未將其與日常事務區分開來，改革認識流于表面;二是改革的橫向與縱向探索過度依賴頂層設計，“等靠要”思想和唯條件論觀念較為嚴重;三是對于改革中的過失及其責任相互推諉，避責思想在改革隊伍中普遍存在;四是對上級的改革規劃和舉措認知不足，導致頂層設計無法完全落到實處。評估結果印證了上述部分問題，表現為深化改革隊伍會議的召開頻次有限、討論深度不足，專題匯報答非所問現象較為普遍。

（三）改革制度“缺席失位”

改革制度是實現縣域深改的規范性和長效性的重要保障。目前，縣域深改在隊伍編制、項目規劃、監管監督、成效評估、激勵機制、溝通機制等方面仍存在不足。在隊伍編制上，改革任務“重、大、難”與改革隊伍建設相對滯后存在矛盾，無正式編制、無辦事人員等問題影響了改革的落實，縣委辦人員身兼數職，導致其各項職能發揮受限。在項目規劃上，縣域深改規劃以上級安排為主，存在頂層設計的改革方案與實際問題未精準匹配的問題，改革時有“流產”。在監管監督上，目前還存在監督效率不高、監督范圍較窄和監督技術滯后的問題。在成效評估上，尚未建立深化改革成效系統性評估機制，缺乏對承接類、自創類、試點類改革的亮點、特色、短板以及不足的把握，缺乏對成果是否是由改革帶來的辨別力。在激勵機制上，不規范、不嚴謹情況仍較多，導致各改革單位工作積極性不高，改革政策難以落地生根。在溝通機制上，尚未建立暢達有效的改革信息交流機制，在垂直溝通和平行溝通上都還存在不同程度的障礙。

（四）改革成效“低于預期”

習近平總書記在主持中央全面深化改革領導小組第二十一次會議時強調：“把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準。”[2] J市縣域深改以此評價標準進行改革實踐，已完成眾多領域的改革任務，但與預期效果仍有差距，與人民群眾的期望仍有差距。調查結果顯示，10.1%的群眾認為改革效果低于預期效果，7.5%的群眾對改革總體效果不滿意，70.3%的群眾反映對改革的最大期盼是更多地給老百姓帶來實惠和好處1。研究認為，縣域深改成效乏力的原因可概括為以下幾點：第一，尚未脫離形式主義作風。10.7%的群眾認為改革停留在口號階段，未能真正做到真抓實干。第二，改革存在淺層次、不系統、不均衡問題。改革者對上級改革部署認識不夠深入、對改革問題分析不夠靈活、對改革方案規劃不夠全面、對改革環境預判不夠準確、對改革對象引導不夠充分，使改革在廣度和深度上都較為有限，改革成效乏力。調查結果顯示，10.2%的群眾認為與上一年相比，改革仍在原地踏步，26.1%的群眾認為縣域改革的廣度、深度不夠。第三，改革宣傳不充分，溢出效應不足，群眾知曉度不高，改革品牌擴散度不強。調查結果顯示，21.2%的群眾反映對改革不了解，10.3%的群眾認為改革宣傳不夠。在信息多元與社會轉型的雙重背景下，改革宣傳信息在眾多網絡信息流中還不具備優勢和特色，內容和話語略顯老套。再加上宣傳形式較為單一，宣傳部門對融媒體時代各種媒介載體和技術的整合運用不夠，尚未實現不同媒體宣傳手段的優勢互補。此外，縣域深改偏向性明顯，眾多領域痛點難點尚未打通，極大削減了改革紅利的惠及面和可持續性。

二、根源之思：縣域深改困境的深層原因

縣域深改并非單個要素或單個領域的變革，而是全方位、多層次的根本性和深刻性變革。當前深改整體格局發生深刻變化，J市縣域深改困境的生成有其深層次原因。

（一）改革的革命性與既得利益者的自利性之間存在矛盾

基于馬克思主義革命學說和改革理論，縣域改革若要適應內外環境變化以取得實質性進展，須從改革深度入手，但改革的革命性與既得利益者的自利性存在內在深刻矛盾。既得利益者的自利性使其對全面深化改革懷有警惕心甚至是敵意，從體制轉軌和結構調整來看，他們難以通過自身協調和轉換在經濟體制、社會結構、思想觀念、利益格局等方面的深刻調整變動中擺脫改革對其構成的威脅和風險。因此，既得利益者通過各種途徑阻撓或干預改革的發生或進度。

改革是一場具有特殊性質的深刻革命，涉及重大的利益調整和觀念轉變。習近平總書記在主持中央全面深化改革領導小組第二十六次會議時強調：“改革是一場革命，必須有堅忍不拔的毅力，以真抓促落實、以實干求實效。”[3] 首先，隨意將改革與革命割裂開來是對馬克思主義革命觀的曲解和誤判，縣域改革的重要性、艱巨性、復雜性、徹底性和長期性印證了其革命性特征。其次，在廣度上，全面深化改革的“全面”也印證了其革命性特征，深化改革并非單個領域或某幾個領域的改革，它涉及經濟、政治、文化、社會、生態和黨建等多個領域。最后，在深度上，全面深化改革的“深化”表明，改革并非對原有體制機制的修補，而是進行深刻變革，改革不亞于一場革命。改革以尋找各方利益最大公約數為前提，進而重組社會利益結構，其目標在于實現最廣大人民的公平正義、利益共享和共同富裕，因而既具有革命性，也具有正義性。

“中國改革有三大阻力，其中最大的阻力來自既得利益者。”[4]改革初期，改革對于眾多群體而言屬于“帕累托改進”，獲得當時包括既得利益者在內的眾多群體的廣泛支持，同時改革造就了新的既得利益者。當改革脫離“帕累托改進”軌道，既得利益者受損面擴大，不少人對改革則持“非樂觀”態度。在復雜的經濟社會環境下，社會成員間普遍存在利益沖突，多元利益群體的博弈將改革拖入利益沖突漩渦，潛在改革阻力被激發，改革共識難以形成。

（二）改革主體的雙重二元性使其難以有效匹配縣域改革新要求

在縣域深改中，改革主體具有雙重二元性，投射到具體實踐中即為雙重角色扮演，這在客觀上削弱了改革動力，改革者難以擺脫整體與局部利益相沖突的現實困境，角色功用分化導致改革實施主體無法有效匹配縣域深改新要求。

從主客體視角出發，縣域黨和政府既是改革的領導者，也是被改革對象，雙重角色扮演使其深陷利益矛盾困局，極大地削弱了其改革的積極性、主動性和領導力。其一，由集權到束權的改革邏輯強調權力的公共性、有限性和服務性，改革者必須面對改革新要求。改革意味權力和利益的重新分配，追逐權力的慣性和保有利益的惰性導致改革者因改革成本加大失去改革動力。其二，我國社會主要矛盾已發生轉變，新時代人們對社會公平正義、利益共享的需求增加，且其無法依靠個人力量加以滿足，改革者的改革能力和動力有限，改革成效難以滿足人們的改革需求，進而影響其支持度和參與度，這反過來制約了改革的推進。

從政府與市場關系視角出發，無論是國家宏觀層面還是縣域微觀層面，政府在社會主義市場經濟中的雙重角色扮演與激發和維持經濟主體活力之間具有一定的外部矛盾性。其一，政府對市場的宏觀調控功能一定程度上削弱了眾多經濟主體在市場競爭中的活力和積極性。其二，基于國情，政府在市場中的角色扮演是實現市場健康運轉的基本條件。政府與市場的外部矛盾長期滯存導致政府職能轉型滯后，其雙重角色扮演或將持續存在。政府職能轉型是推進縣域深改的客觀要求，必須厘清政府與市場之間的關系。

（三）全面深化改革內在邏輯使然

改革沒有完成時，只有進行時。從歷史脈絡來看，中國改革邏輯正在且已經發生深刻變化。

其一，由危機推動型改革變為發展需求型改革，這使得中國改革的內在動力呈衰減趨勢。改革由問題倒逼產生，問題分為兩種，即由不利現狀引發改變現狀的問題和由發展需求萌生改變現狀的問題。改革開放之前，中國處于貧困落后的危機環境之中，窮則思變，全國人民利益高度一致，核心在于解決脫貧和溫飽問題，國家也亟待發展生產力，基于共同利益訴求，改革共識和改革合力形成，改革開放應運而生并有序推進。改革的推進緩解了生存危機，危機推動型改革內在動力弱化，改革目標發生轉向，開始轉變為謀發展。與危機推動型改革相比，以發展需求為導向的改革內生動力不足。從人民群眾的角度來說，守成慣性極大地影響了改革的全面深化。“預期收益基本或全部兌現，維持現狀的惰性即開始占據上風，社會成員便不愿繼續承擔改革的風險或再支付改革的成本。”[5]隨著改革的深入，社會主義市場經濟的發展，人們的收入水平得以提高，生存條件得以改善，溫飽問題得以解決，利益訴求開始分化，社會的組織形式、經濟成分和利益分配趨于多元化，改革認知各異甚至針鋒相對，改革機會成本的加大使得改革內外部動力不足。從改革成本擔負與改革惠及面的關系角度上來講，發展需求型變革側重社會公平、社會福利和利益共享，而改革帶來的有共享性質的公共物品產權不明晰，且具有極強的正外部性，個人能獲得的改革紅利少于社會整體，導致改革責任虛化，個人分攤改革成本的積極性弱化，導致改革動力進一步弱化[6]。

其二，改革重難點由經濟領域改革變為全領域改革，這使得改革內外阻力呈遞增趨勢。改革開放之初到黨的十八大以前，中國的改革以經濟領域為主、其他領域為輔，改革總基調是經濟建設與發展。對于經濟體制改革的認知，個人與國家高度契合。對于個人，經濟體制改革有助于改善自身生活條件;對于國家，經濟基礎決定上層建筑，經濟體制改革為改善國家治理提供了物質保障，因此改革的內外阻力都相對較小。與經濟體制改革相比，全面改革涉及各個方面，關涉改革發展全局，牽一發而動全身，且改革逐漸步入深水區，困難阻力較大。

（四）缺乏系統性的改革法律體系

全面深化改革，新在全面，難在深化，需要專門性和科學性的法律為其保駕護航。然而，在當前全面深化改革的具體實踐中，縣域普遍缺乏事關改革全局與改革細節的改革法，加之縣域改革人員缺乏有效處理日常改革工作與現有法律規章制度之間關系的能力，導致縣域深改普遍出現了前述改革基礎、改革認識、改革制度與改革成效等方面的實踐困境。事實上，全面深化改革與現存政治體制和法律之間的關系具有巨大的張力，處理不好兩者間的關系將極大地影響改革的進一步深化。

全面深化改革是對現存政治慣性的突破，是對黨政機關舊有工作習慣和工作機制的改變，但并非要將其凌駕于現有的憲法和法律之上。相反，在實施改革的過程中，要明晰哪些必須改、哪些不能改，判斷標準就是改革是否有助于經濟社會發展、是否能帶給人民群眾實實在在的獲得感，并以此為依據將改革納入全局性和系統性的法律體系之中，將憲法和法律作為改變舊有體制機制的武器，使改革有法可依，增強全面深化改革工作的公信力。

一直以來，無論是體制內的公務人員還是體制外的普通群眾，很多人都尚未明晰體制與法制之間的區別，并產生了兩者完全等同的錯誤認知，表征為對違憲、違法的體制機制的忽視和漠視，這源自法制意識薄弱。此外，對于改革與法律的關系的認識也存在誤解，認為法律是改革的桎梏，束縛了改革的全面深化，只有突破法律，才能實現既定的改革目標，這種觀點是錯誤的。憲法和法律不僅不會束縛改革，而且為全面深化改革提供法律保障，使改革人員有法可依。然而，當改革進入深水區和關鍵期，全面深化改革、現存憲法和法律、舊有體制機制三者之間相互交織，眾多改革人員自身都混淆不清，如果不厘清其相互關系，將嚴重束縛改革人員的創新思維，難以制定符合當地實際的科學有效的改革政策。

三、破解之道：縣域深改的困境突破

在改革進入深水區和攻堅期的大背景下，如何將社會利益結構進行整合重構，使得縣域深改形成全面、系統、有效的工作格局，已成為必須加以關注和研究的重點問題。

（一）突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數的有機耦合

習近平總書記指出：“改革必然觸及利益，碰到各種復雜關系的羈絆，要有勇氣、有膽識、有擔當，敢于出招、敢于得罪人、敢于突破既得利益，真正讓改革落地。”[7]改革關涉利益格局的調整與重構，既得利益者、特殊利益者和相對受損者直接或間接給深改工作帶來極大挑戰。然而，不能忽略部分既得利益者推動改革發展的可能性，既得利益者也可能變為改革者[8]。不同利益群體對改革持有不同態度，須尋找各方利益最大公約數，實現突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數的有機耦合，達成改革共識。

突破既得利益阻力，為縣域深改移除“絆腳石”。一是轉變政府職能，重視權力約束與規范，斬斷權力和資本的利益鏈條。“動力釋放取決于改革面對的問題所形成的阻力”[9]，突破固化的行政壟斷既得利益生態鏈條，縱深推進改革。二是打破市場壟斷，優化營商環境，凈化既得利益賴以存在的環境。三是強化多主體、多方法、多渠道監督，全面監控阻礙改革的不良行為。四是具體問題具體分析，區別對待持不同態度的既得利益者。對擁護改革的既得利益者，以不違背改革目標為前提保障其合法利益并適當補償其因改革而受損的合法利益。

尋找各方利益最大公約數，為縣域深改砌筑“墊腳石”。一是加大宣傳力度，既要宣傳改革的重要性和必要性，也要宣傳其緊迫性和好處，讓不同群體都正確認識改革、積極支持改革、主動參與改革和努力推進改革。二是建立健全基于損益劃分的合理性的利益補償機制。縣域深改既會增進人民群眾的整體福祉，但也會使部分利益既得者受損。為砌筑長效改革共識，應適度對初次分配中的利益受損者進行補償，不過這種補償機制具有相對性，僅在推進改革遭遇強烈阻力進而影響改革大局時有其必要。改革涉及利益格局的重構，補償機制須滿足該前提，否則將失去改革意義。

（二）黨對改革統籌領導與人民群眾主體作用的有機耦合

實踐表明，黨的統籌領導是全面深化改革的根本政治保證，只有堅持黨對改革統籌領導，才能擺脫干擾，化解各種矛盾，正確把握改革方向，使改革沿著中國特色社會主義道路前進。“改革開放是一場深刻革命，必須堅持正確方向，沿著正確道路推進。在方向問題上，我們頭腦必須十分清醒。”[10] 改革越縱深推進，矛盾和難題越多，形勢和環境越復雜，越需要堅持黨對改革統籌領導，須做到：一是強化黨自身組織建設和能力建設，增強改革內聚力和引導力，基于新一輪黨和國家機構改革的部署，各級黨委應建立與中央對應的全面深化改革委員會，全面把握改革局勢，做好改革部署，統籌領導各方改革力量，有序推進改革全面深化。二是主要黨政領導要切實做好改革規劃部署，親力親為。在規劃部署上，要將改革擺在重要位置，列入黨政工作主要議程，正確解讀貫徹中央、省、市改革精神，并及時根據縣域實際規劃和部署改革任務。在親力親為上，要切實做到“四個親自”，親自抓思路、親自抓調研、親自抓推進，重大改革和關鍵改革要親自抓推進工作。

習近平總書記指出：“沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。”[11]正因如此，縣域深改要充分發揮人民群眾的主體作用，聽人民之訴求，采人民之意見，集人民之智慧，最大限度地釋放改革紅利，惠及千家萬戶。切實有效地發揮人民群眾的主體作用應該做到：一是正確認識“人民群眾是改革的主體”這一命題。人民群眾的獲得感是評價改革成效的標準，人民高不高興，人民滿不滿意，人民答不答應，人民是否擁有實實在在的獲得感，這都直接反映改革工作成效。因此，黨政領導干部應從人民群眾的根本利益出發進行改革規劃。二是通過媒體宣傳和政策引導，擴大改革群眾知曉度，鼓勵、支持、引導人民群眾積極參與改革實踐，強化改革共識，增強改革動力。

（三）統籌協調與重點突破的有機耦合

改革講究系統性、整體性和協同性，應將馬克思主義唯物辯證法合理運用于改革實踐。改革越深入，越需要統籌協調，再加上改革內外部環境復雜多變，單兵突進難以取得成功，統籌謀劃和協同推進是必由之路。首先，要加強上級頂層設計與下級改革實踐的協同互構。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議上明確地指出：“既抓改革方案協同，也抓改革落實協同，更抓改革效果協同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標聚焦發力。”[12]其次，保持縣域各項改革的動態平衡。改革可劃分為自創類改革、承接類改革和試點類改革，相對而言，自創類改革占比較少。因此，必須解放思想，提升自主創新能力，開創更多符合縣域實際的自創類改革。同時，改革也可劃分為經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度等類型的改革。目前，相對于經濟體制改革，其他改革因牽涉面廣，所受改革阻力、改革成本和改革風險也更大，占比也相對較少。此外，縣域改革還可劃分為增量改革和存量改革。增量改革通過做大“蛋糕”即創造新的增量來滿足每個人的利益需求，從而使每個人的福利都能在改革中有所增進，這是一種“帕累托”改進。存量改革是對利益存量的重新分配，實質是改革舊體制，創新制度，應重視各項改革的動態平衡。

習近平總書記指出：“改革需要整體推進，但不能是平均用力、齊頭并進，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領域和關鍵環節。”[13]縣域改革環境復雜，改革基礎有限，將有限資源分散使用，易導致改革難以深化，通常形成淺層次和碎片化改革，改革成效不高且溢出效應弱化。除此之外，泛化改革或將增加改革成本和導致信任危機。因此，縣域深改應堅持“整體布局、協同推進”和“突破重點、抓住關鍵”相結合的原則。目前，縣域深改重難點在于設定合理改革議程，須系統考察各領域改革的重要性、緊迫性和可行性。一是補齊短板型改革，對于不敢改、淺改、改不好和亟待改的改革，應兼顧全局，重點切入，靈活調整。二是夯實基礎性改革，基礎性改革在縣域深改起四梁八柱的作用，是改革全面深化的基礎和條件，應重點關注，及時推進。三是狠抓關鍵性改革。從整體與部分關系視角出發，部分改革或改革部分環節對縣域改革的整體起主導和關鍵作用，應予以重視，重點突破。

總的說來，縣域深改既需要從宏觀上對改革進行全局性規劃和整體性布局，也需要認真厘清和合理安排改革的先后次序，實現統籌協調與重點突破的有機耦合。

（四）依法改革：建立健全科學有效的改革法律體系

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調。”[14]這意味著全面深化改革的思維轉換，要用法治思維和法治方式引領改革的全面深化，逐漸建立起具有系統性和科學性的改革法。

建立健全改革法有其現實依據。一是改革的合法性建構。作為法治國家政治倫理的根基，《憲法》具有最高權威，為使改革不偏離《憲法》的根本規定，有必要基于《憲法》構建改革法，以實現改革的革命性與改革的合法性之間的平衡，真正實現改革有法可依。二是改革的風險性防控。誠如前述，改革具有革命性，改革風險難以完全消除，越是進入深水區，風險越呈倍增趨勢。因此，為確保改革順利進行，為實現既定改革目標，必須對改革風險進行有效防控，而制定改革法是構建風險防控機制的核心環節，必須加以重視并及時推進。

建立健全改革法有其實踐路徑。加強改革立法，實現改革的有法可依，其根本目標在于使改革走上制度化和法制化的道路，進而實現可持續性改革。要順利達成這一目標，須做到：首先，從全面深化改革全局，系統規劃改革法。加強改革法的建構與完善，能夠引領推動改革，基于改革具有的復雜性特征，須從全面深化改革全局視角進行統籌規劃，增強立法的系統性。一是要關注重點領域的改革立法，抓主要矛盾。全面深化改革，新在全面，改革領域眾多，須區分輕重緩急，尤其要重視那些人民群眾最關心、利益牽扯面最廣的改革領域，實現重點領域首先立法，為該領域改革的推進提供法律保障。二是要甄別現有過時的法律規章制度，尤其是那些對改革起阻滯作用的，應堅決廢止，要勇于破除舊有體制機制，為改革掃清障礙。其次，以改革法為基本參照合理制定配套法。改革是一項系統性的浩大工程，涉及方方面面，除了改革的核心領域的立法工作，還應加強其相關領域的配套立法工作，細化改革立法工作，為改革的有效展開提供全方位的法律保障。只有建立健全改革法律體系，才能真正彰顯改革的合法性，這不僅有助于規范改革人員的行為，而且還為改革人員提供了相關法律支持，增強其改革的自覺性和自信心。

（五）以評促改：重視第三方評估機構的改革評估

改革既需要頂層設計，也需要逐級貫徹落實。改革成效的大小就取決于改革的落實力度，評價改革有兩條標準，即是否促進經濟社會發展，是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感。為使改革精準有效，應重視改革的系統評估，構建倒逼機制，以評促改，進而激發改革動力，重點突破全面深化改革中的“中梗阻”難題，并不斷地擴大改革紅利的覆蓋面和溢出效應。

此前，由于第三方參與全面深化改革評估的時間較短、經驗較淺、程序較雜、方法較少，在改革逐漸進入深水區時遭遇了許多新難題，因此在新形勢下強化以新的改革理念為方向、以新的改革方法為指導的第三方評估十分必要。一是明晰第三方評估在改革中的角色定位，在新頒布的法律中充分突出其合法性和相對獨立性，為構建第三方參與全面深化改革評估的長效機制和第三方公正、客觀地參與改革評估提供有效的法律保障。二是依法監管和規范第三方評估機構的各項評估工作。第三方評估機構作為全面深化改革成效評估的嵌入機制，必須促使其走健康發展之路，增強評估的科學性、客觀性和可持續性。因此，必須對其進行合理規范，提高準入門檻，加強資質審查。三是加強黨政部門接受改革評估的協同體系建設。要實現評估的客觀性和有效性，就要以客觀事實為依據，因此要明確黨政部門的責任與義務，實時公開相關信息，避免因信息不對稱而形成改革阻滯或形式主義改革。四是構建評估結果科學運用體系，在改革中發現新問題、開辟新思路、尋找新方法，加強經驗反思和思維轉換，實現改革的可持續深化。構建改革獎懲機制，對于行之有效的改革，要充分肯定與合理激勵，并總結成功的經驗;對于鮮有裨益的改革，要嚴厲批評和有效懲罰，并認真反思失敗的教訓。

縣域深改，不僅要重視改革的宏觀部署，而且要厘清改革的目標和價值導向。建立健全科學的縣域深改評估機制，有助于夯實改革基礎、提高改革認知、完善改革制度、把握改革成效，對改革的全面深化具有重要的現實意義。

四、結語

改革有其現實邏輯、歷史邏輯和理論邏輯，拒斥改革將阻礙生產力發展并消解其原動力作用，使得社會主義建設和發展喪失內在動力。縣域深改作為國家改革發展戰略的重要構件和關鍵環節，須以現實為依據、以歷史為參考、以理論為支撐，在變動社會中保持動態調整，夯實改革基礎，強化改革認識，完善改革制度，提升改革成效，實現改革的目的性和規律性的耦合效應。在破解縣域深改困境的同時，融合改革發展動力機制，用改革的辦法推進改革。

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[責任編輯：楊? 彧]

Research on Practical Dilemma and Countermeasures of Comprehensive Deepening Reform at the County Level

——A Case Study on Progress and Effectiveness Evaluation of Comprehensive

Deepening Reform in the City J in Province S

Liu Lin

Abstract： County government is a basic unit of the national political system. Comprehensive deepening reform at the county level is a key link in the overall national reform strategy. At present， there are still many practical dilemmas in the comprehensive deepening reform at the county level， which are manifested as： The foundation of reform remains “uneven”; the understanding of reform is “superficial”; the system for reform is “not yet fully in place”; and the effectiveness of reform is “lower than expected”. There are deep-rooted reasons for these dilemmas in the reform at county level： First， the revolutionary nature of reform contradicts the selfishness of those with the vested interests. Second， the dual duality of the reform subject makes it difficult to effectively match the new requirements of county reform. Third， it is determined by the internal logic of comprehensive deepening reform. Fourth， there is a lack of a legal system to support systematic reform. It requires a holistic approach to get out of the dilemma of comprehensive deepening reform at the county level. For this purpose， we must realize the organic coupling between breaking through the resistance of those with vested interests and finding the greatest common interest of all parties， between the overall leadership of the Communist Party of China on reform and giving full play to the principal role of people， as well as between overall coordination and making key breakthroughs. In addition， we must reform in accordance with the law to establish and improve a scientific and effective legal system for reform; we also need to promote reform through evaluation and attach importance to the reform evaluation by the third-party evaluation agencies.

Key words： county-level; comprehensive deepening reform; practical dilemma; organic coupling; third-party evaluation