雙重場域形構下的鄉鎮政府環保問題整改行為分析

陳繼

[摘 要] 進入新時代，伴隨著國家治理體系和治理能力現代化的進程，人民的美好生活期望值日漸提高，對鄉村生活環境整潔度有了新的要求。但是，在建設美麗鄉村、開展農村環境整治過程中，由于各方行動主體采取的方式方法不同、側重點不同，導致農村社會仍然存在一些矛盾沒有解決。鄉鎮政府部門作為責任主體，在應對上述矛盾變化時也會依勢而變，進而在落實上級指令和政策規定時往往采取理性化思維模式，呈現出多重行政樣態。鄉鎮政府環境保護問題整改行為的行動轉向和策略選擇是基于政治場域、經濟場域的雙重情境共同形構而自覺發生的，是在理性化思維導引下的政績判斷和現實選擇。同時，這種雙重場域形構下的理性化思維模式對于解釋基層政府其他類似行政實踐也具有一定的參照作用。

[關鍵詞] 雙重場域;鄉鎮政府;環保問題;整改行為;解釋變量

[中圖分類號] X321? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 1673-8616（2021）05-0062-10

2012年，黨的十八大報告提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國”[1]。自此，生態文明建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將“環境保護”上升為一項政府職能，明確規定政府作為環境保護第一責任主體[2]。同年，習近平總書記進一步強調“健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化制度約束作用”[3]。2018年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》指出，改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務[4]。但是，筆者在基層調研時發現，在建設美麗中國、開展農村環境整治過程中，由于各行動主體采用的方式方法不同，民眾對美麗鄉村的日常需求未得到足夠重視，進而導致農村社會仍然存在一些矛盾沒有解決，關于環境問題的信訪投訴時有發生。生態環境部公布的信息顯示，2019年，全國“12369環保舉報聯網管理平臺”共接到公眾舉報531176件，其中，大氣污染占50.8%，噪聲污染占38.1%，水污染占13.9%，固廢污染占6.8%，其他問題占7.0%[5]。《2020年中國生態環境狀況公報》顯示，當年全國共發生各類突發環境事件208起，接受處理群眾反映問題44.1萬件[6]。而在這一實踐過程中，鄉鎮政府作為環保責任主體，為了應對時事變換，必然會采取相應的行動策略，進而表征為理性化思維模式下的多重行政行為。筆者正是在這一背景下，從社會學的角度入手，運用社會學的研究方法來深入解讀鄉鎮政府環保問題整改實踐的行動轉向與運作邏輯。

一、問題與研究進路

關于環境問題引發的社會問題，不僅政府部門較為關注，而且在學術研究領域也引起了廣泛的關注，并形成了一批具有較強解釋力的研究成果。在這里，我們對已有相關文獻進行梳理后認為，可以從兩個方面予以檢索：一是關于環境問題引發的維權行動研究;二是關于基層政府行為研究。具體言之，首先，學界關于環境維權行動的研究主要集中在以下兩點：一是專注于地方政府環境污染治理與公眾環境維權關系。有的學者認為，一些地方政府對于居民的環境維權行為，不是將公眾的環境訴求納入污染治理決策，從而主動減少污染帶來的危害，而是采取管制措施，對參與集體行動的組織者或積極分子進行直接或間接的懲罰與管控，以此減弱或減少其他群體參與集體維權的意愿[7-9]。二是專注于行動者維權方式的多樣性，多體現為依勢維權[10]、依情理維權[11]、以法維權[12]、混合型維權[13]等多種形態。弱勢群體在具體實踐中創造的這些環境維權模式，在很大程度上能有效促進污染企業配套環保設施或者政府部門關停污染企業，減緩環境污染，從而達到自己的行動目標。其次，在基層政府行為研究方面，學者們主要聚焦于作為制度運作和政策執行方式“變通”行為的研究[14]、對基層政權中“正式權力非正式運作”的分析[15]、對基層政府間“共謀”現象的分析[16]以及關于考核檢查“應對”過程的分析[17]等。綜觀上述學者的研究成果，無論是在行動者環境維權行動方面，還是在基層政府環境治理應對模式方面，在宏觀層面上大多呈現為經濟與政策上政府治理的總體性特征，在微觀層面上呈現為維權行動手段或對象單一性特征，并且解讀進路也是單一角度，如弱勢群體的單打獨斗，政府部門的策略應對，企業的消極反應等。同時，這些研究也多數是偏向于靜態的社會現實提煉，對于基層政權治理的動態把握略顯不足，從而對當下基層政府治理境況的總體性解釋有待深入?；诖?，筆者于2018年5月深入樣本點，以D鎮某居民區內環境污染問題整改情況為例，運用社會學質性研究方法收集資料并進行梳理分析，研究在中央環保督查政策背景下，鄉鎮政府環保問題整改行動策略進路是怎樣轉向的;在這一行動轉向過程中，鄉鎮政府經歷了怎樣的行政思維轉變，以及這一思維理念轉變的邏輯機理是什么，其間會受到哪些因素影響。需要說明的是，本文的案例指向是2018年D鎮政府整改環境污染突出問題。其后，筆者一直對他們在其他類似工作任務上的行政行為進行研究，如實施產業扶貧項目、增減掛鉤項目等，均在擴展性上體現為鄉鎮政府一貫的行動思維，其行政習慣具有一定的連續性。同時，本文所說的基層政府與鄉鎮政府均指同一行動主體，研究目的并不在于一個案例的單獨研究，而是以這樣一個鄉鎮政府行動實踐的分析路徑來推演一些鄉鎮政府在開展類似工作時所采用的行動策略和思維模式，以及對學者們關于基層政府權力實踐行動研究的觀照。

二、雙重場域——鄉鎮政府政策實踐的一個分析視角

當前，在建設美麗中國、推進鄉村振興政策引領下，全國范圍內所啟動的美麗鄉村建設項目對于改善當地農村環境、建設生態宜居鄉村起到巨大的推動作用，也在一定程度上促使鄉鎮政府注重農村環境問題整改和人居環境提升效應。社會學視域中的環境問題與人的行為相關，而人的行為受環境和場域所形塑。因此，要追尋環境問題產生的社會根源以及鄉鎮政府政策實踐的行動邏輯，就必須從行動者的思維導向以及他們所處的雙重場域環境來思考。

（一）雙重場域

場域是指“位置間客觀關系的一個網絡或一個形構，這些位置是經過客觀限定的”[18]98;場域的界限是由場域自身決定的，沒有先驗的答案，場域的界限在場域作用停止的地方。故而，布迪厄認為社會空間中有各種各樣的場域，場域的多樣化是社會分化的結果[18]99。從這里可以看出，場域不僅是布迪厄社會學理論的核心概念，也是他從事社會學研究的分析單位;同時，場域具有多樣性，如美學場域、法律場域、政治場域、文化場域、教育場域等。近年來，有部分學者將布迪厄場域概念進一步延伸，認為場域是群體的集合，提出了政治社會、市場社會、自然社會等概念。他們認為，政治社會是以獨特的政治統治文化為存在方式的群體，市場社會是把經濟的競爭行為應用于所有社會領域的一種文化群體，自然社會是以血緣和地緣為基礎而形成的一種文化群體[19]。在本文中，我們借用上述研究觀點，按照“國家—市場”二元解釋路徑，將此結合起來應用到解釋鄉鎮政府行動者政策實踐行為當中，即將場域范圍區分為政治場域、經濟場域。

（二）理性化

人的行為離不開環境，也離不開由環境和文化所形成的非正式約束。諾思認為，人的絕大部分行為都是由非正式約束決定的[20]，是由特定場域情境限制所引發的，是理性思維引致下的自覺反應，也可以說是理性化行為。“理性化”一詞最早出自馬克斯·韋伯，是指個體合理地指向有意識的目標實現行為，“從目的合理性的立場出發，價值合理性總是非理性的。既不是情緒的，也不是傳統的”[21]57。故而，在馬克斯·韋伯眼里，理性或合理性在西方文明的發展進程中一步步彰顯的過程可稱之為理性化，它強調相應的過程，是一個動態的實踐[21]58。之后，隨著時間的推移，學者們對以前的研究成果進行了批判性繼承，形成了霍曼斯的小群體交換理論、布勞的社會交換行為制度分析、格蘭洛維特的網絡結構理論，直至科爾曼的系統內部分析理論[22]8。20世紀90年代，科爾曼從個體行動者和法人行動者出發，發展出新的社會行動理論，并據此成為社會學理性選擇理論的代表人物。他認為：“合理性對于行動者而言，不同的行動者具有不同的效益，而行動者的行動原則可以表述為最大限度地獲取效益。”[23]按照科爾曼的理性選擇理論，我們可以將理性化概括為最優化或效用最大化，即理性行動者趨向于采取最優策略，以最小代價獲取最大收益。同時，“由于理性選擇理論建立在追求效益最大化的理性人基礎上”[22]87，每一個個體都是以平等自由自主的理性人身份參與社會活動。借助行政管理機構支配實現的理性化，在根本上是借助技術手段以外在方式來改變人所在的社會秩序[24]。因此，理性化概念及其建構方式可以揭示一個社會結構、社會行動的基本邏輯。正如布迪厄所言，“實踐邏輯絕不是一種以自身為目的的邏輯計算。它在緊急關頭是起作用、以回答生死攸關的問題”[25]。在下文中，我們將基于上文場域的二元區分，進一步將場域概念與理性化概念進行聯系，以解釋鄉鎮政府環保問題整改行為的進路表達和邏輯機理。

三、鄉鎮政府整改環保問題的進路表達：一個案例呈現

21世紀，農村地區利用新媒體的范圍和人群正在逐漸擴大，以在外務工人群最為突出。他們在模仿和復制既往事件基礎上，利用網絡空間虛擬化的身份界限，將維權顯性行動進一步隱性化，采用匿名方式進行信訪投訴，并經過多次投訴疊加的累積效應實現他們的目的。然而，一些鄉鎮政府在解決此類問題時，出于對政績等多方面的考慮而采取的策略調整與行動進路也隨之得以彰顯。

（一）案例概況

2010年初，D鎮所在縣為申報全省規模養豬大縣稱號，號召全縣各村自建養豬場，進行規模化養殖，并給予一定的政策性補貼。補貼標準為新建或擴建豬舍面積達600平方米，補助8萬元。在此基礎上，每增加100平方米，增加補助1.5萬元（不足100平方米的不補助），單戶最高補助標準不超過20萬元（含20萬元） 1。縣域境內凡存欄育肥豬150頭以上、豬場距村莊200米以外的養豬戶都可以申報該項目。在此政策影響下，全縣各鄉鎮競相發展養豬事業。D鎮C村也在這一政策的指引下興建了規模大小不等的養豬場。其中，從這些養豬場的規模來看，董崗村民組阿保養豬場規模最大。在這一建設過程中，養豬場老板阿保（化名）為了盡快拿到補貼，加之政策鼓勵，很短時間內就將豬場建設完成（距離董崗村民組較近），并購買豬苗進行規?；B殖。養豬場建設期間，阿保仍然采用傳統養豬場建設模式，沒有安裝任何環保設施。豬場建設啟用后，村民雖然感知到豬場周圍環境異樣，但是基于傳統鄉土社會風俗影響，也沒有多加注意。在他們的認知里，農村養豬是常事，只不過阿保多養了幾頭而已。慢慢地，村民們發現，阿保養豬場建成運行以后，畜糞直接排放到村口一個水塘里。尤其是到了夏季，水體惡臭難聞，臭味順風飄向村莊。長此以往，周圍村民不堪忍受，開始不斷進行信訪投訴。據不完全統計，2010年以來，關于該鎮養豬場污染環境問題網絡信訪投訴有100多件2，其中較為集中的就是對阿保養豬場的投訴。

（二）進路表達——行動轉向的實踐策略

鄉鎮政府行動規則是在所屬體制內按部就班的行政運作?？墒?，在具體運行過程中，由于諸多因素制約，導致處于這一體系內的行動者會基于本能與理性考量而在行政運作方式上有所調整，進而形塑出他們行動策略的轉向進路。

1.初始應對階段

“上面千條線，下面一根針”反映了基層工作的繁雜和艱難。面對諸多目標任務，基層政府行動策略多數是根據任務輕重緩急來區分的，是一種基于理性思維考量后的現實選擇。譬如在上述案例中，D鎮政府在接到上級批轉關于董崗村民組居民的信訪投訴件后，或者按照程序化方式予以回復，派人實地了解情況并敦促企業主予以解決，至于企業主最終是否解決則不關心;或者派人到董崗村民組實地查看后，象征性約談一下企業主，要求他們注意居民的反映，在養豬場污染問題上想點辦法以減少周邊居民的抱怨和不滿。之后，鄉鎮政府部門以信訪件已經辦結上報給上級信訪部門。然而，養豬場污染問題仍然存在，村民信訪投訴仍然繼續，上級批轉件依舊按照流程在運作。D鎮政府就是采取這種方式處理董崗村民組村民投訴事件，他們或拖延，或安撫，或做一點表面文章，表征為他們在初始階段的消極應對行為。

2.部分整改階段

現有的科層制下，由于目標管理考核常態化推進以及體制內的晉升邏輯，基層政府行動者行動思維大多是追求職業前景與達到職務預期。為了應對上級考核壓力，一些基層政府也會在一定程度上進行部分整改，其主要工作策略有兩個方面：一方面是懷柔政策，采取拖、推等敷衍方式;另一方面是威壓政策，給村民施加一定的行政壓力。如D鎮政府針對董崗村民組環境污染問題，采取對水塘內垃圾漂浮物進行了階段化清理，對惡臭水體撒石灰進行表面凈化等，以達到短期內河道水體潔凈以及空氣污染率降低的效果，從而減少居民投訴頻次。同時，D鎮政府干部還到村民組召開碰頭會議與現場會議，采取責任包干等方式，要求村組干部上門入戶，多樣化化解村民情緒，呈現出他們行動路徑上的部分整改策略。

3.徹底整改階段

黨的十八大以來，在環境資源保護工作中，環境問責成為整個國家問責制建設的重點內容之一[26]。D鎮政府上述行為并沒有徹底解決養豬場污染問題，村民信訪投訴仍然沒有中斷。這一階段，為了避免由于環境問題而被“一票否決”或者被啟動環境問責機制，D鎮政府對董崗村民組污染問題愈加重視，并表現出政府官員內心生發的理性思維，將政治場域內政績觀的考量作為重點。為此，該鎮專門召開黨委（擴大）會，研究解決辦法，成立了以鎮長為組長的環保問題整改領導組，組建專門工作小組，限時限期完成環保整改任務，即在一周內將鎮內同樣規模大小的4家養豬場全部拆除。

D鎮董崗村民組居民群體信訪維權方式從過去的“身體在場”和具有明確的信訪主體，轉換為網絡社會“虛擬身份”和信訪事實的存在，并通過這種“虛擬身份”反復信訪與“隱身”，有效實現了他們面對“熟人社會”血親關系而不便直接發生沖突時的環保維權。同時，由于責任連帶關系作用，基層政府績效往往也決定著地方政府（部門）的績效，因此必然引致上級領導的重視和施壓。進而在這兩種情境壓力下，實現了鄉鎮政府行政策略的實踐轉向。

D鎮政府這一行動策略轉換和路徑表征，從初始應對到部分整改再到徹底整改階段，從根本上來說，所表現出來的行為并不完全是其發自內心的真實行動，而是基于自下而上和自上而下兩種壓力基礎上的被動轉向，是基于理性思維考量下利益最大化的現實策略。周雪光和艾云認為，科層制邏輯致使一些基層官員極力完成上級交代的任務，以期有利于自己職業生涯的晉升或者不被淘汰[27]。D鎮政府官員也是如此，他們的行動策略路徑轉向也是為了達到他們所著力尋求的個人職務預期。

四、雙重場域視角——鄉鎮政府整改環保問題行為的解釋變量

D鎮董崗村民組環境污染問題在村民持續信訪壓力、中央環保督查政策壓力以及上級政府領導的壓力下，幾方共同發力讓D鎮政府行動者最終采取徹底整改的辦法，即拆除了其轄區內幾個具有較強污染面的規模化養豬場，還給村民一個潔凈的生活環境。在當下建設美麗中國、推進鄉村振興的政策背景下，生態宜居是一個不可或缺的條件。而這就必然要求政府部門時刻心系民生福祉，在民意框架下思政、謀政，以人民滿意為基本要求。按照洪大用的觀點，“當今環境問題不僅反映出人與自然關系的失調，而且越來越反映出人與人之間的關系失調，即欲望的無止境擴張”[28]。行動者個體在具體實踐中的謀利沖動和理性思維，必然引致其他行動者行為的連鎖反應，進而衍生出農村環境污染問題整改行為的幾個階段。下文中，我們將從行動者所在場域視角來具體解讀鄉鎮政府多樣化行政策略的內心驅動及其行動機理。

（一）政治場域視角： 政府官員自身的政績考量

制度體系下的基層政府，在行為策略和工作程序上是有著嚴格的操作流程和職務等級的制度安排，進而表現為下級組織服從上級組織的基本原則。但是，由于基層工作千頭萬緒和任務龐雜，基于注意力聚焦的偏向以及政績觀的考量，有的時候在具體工作實踐中會采取“選擇性執行”策略[29]，即一種基于自身角色特點和利益考量后的理性選擇。當上級政府部門嚴令要求執行中央環保督查政策時，鄉鎮政府必然會在中央環保督查組的要求和上級政府部門的嚴令等因素下多番考量后，選擇適合自己體制目標的最佳策略行為。

1.中央環保督查組的要求

稅費改革后，基層政府工作職能逐漸從農村撤出，從汲取型政府轉向懸浮型政府[30]，從“要錢要糧”轉向民生為本、服務農民。但是在現有鎮村工作體制下，由于服務型政府尚未完全建立，一些基層政府并沒有形成真正意義上的民生觀念，其在執政思維上仍然抱守經驗層面的行政慣性。在本文案例中，董崗村民組養豬場污染事件時日較長，村民們關于環境污染維權行動也一直沒有中斷。尤其是在中央環保督查組進駐該省以來，在新聞媒體等顯著位置設置了投訴微信公眾號、投訴電話和投訴信箱。這樣就給董崗村民組村民提供了新的投訴渠道，進而燃起他們繼續信訪、解決問題的內心期許。他們所采取的主要措施是不停地通過電話和網絡留言以及微信圖片等方式向中央環保督查組反映該村污染情況，希望能夠引起上級部門對于此類問題的重視。在中央環保督查組進駐該省督察后，該省各地政府部門紛紛重視對往年環保突出問題的整改。D鎮政府也明顯感覺到了來自中央環保督查組的壓力，促使他們在環保問題上行動轉向。

2.上級政府部門的嚴令

居民群體對生存環境的美好追求以及安全第一的理性考量，促使他們在社會理性基礎上在網絡中以隱身狀態不斷進行環境維權行動，其訴求對象均是上級政府部門。而上級政府部門面對中央環保督查組的要求，多次作出專門批示，嚴令基層政府要盡快處理好此類問題，如“鎮政府要認真反思，系統排查，全面整改”，“（某某）同志……望保持政治上的清醒，提高認識，壓實責任，切實扭轉被動局面”，“鎮政府要細化措施，強化執行，盡快全面整改，確保在中央環保督查中不被當作典型整改對象對待”1等。環保問題整改具有復雜性和多樣性，其間矛盾較為突出，存在不確定性風險。在這一整改過程中，一些基層政府會基于理性思維，傾向于策略式地規避直接責任和潛在責任[31]。進而，在層級體系框架下，D鎮政府接到上級政府部門嚴令后，必然會有相應的行政轉向，正如上文所言的從部分整改到徹底整改。

（二）經濟場域視角： 市場主體（企業主）的利益考量

在經濟場域中，市場主體的行為選擇總是被一只看不見的手引導著[32]，不斷催發出它們的內心需求和行為轉向。這一場域的行動者基于“經濟人”理性選擇的考量，會在最大利益上尋求獲得感，甚至有時候會為了牟取暴利而不擇手段。因此，理性“經濟人”追求個體利益最大化的動機決定了其行動策略，即使他們考慮社會結構的影響，也在根本上源于對自身經濟利益的理性考量，甚至認為社會關系反映了市場的力量[33]。本文中的案例D鎮董崗村民組養豬場污染事件是政策執行過程的溢出效應。在興建養豬場初期，D鎮政府在執行上級部門關于興建規?；B豬場過程中，基于政治利益考量，沒有對操作流程嚴格把關，沒有嚴格要求企業上馬環保配套設施，進而導致養豬場污染事件多次發生，引發當地村民群體持續信訪和上級領導密切關注。在這一過程中，無論是身處政治場域的基層政府主體還是身處經濟場域的市場主體，均是著力于理性思維權衡后的現實考量，即政府部門所尋求的是盡快出政績以及GDP增長，而企業主遵循的是少投入、多掙錢，從而達到他們相一致的內心期許目標，進而選擇性忽略后續環境污染問題。直至養豬場污染問題頻發引致村民群體頻繁信訪投訴后，D鎮行動主體基于經濟以及政治利益考量，專門約談養豬場場長阿保，要求其盡快投資安裝環保設施或者采取徹底拆除等辦法減少污染，平息當地村民怒氣。但是，阿保養豬場是一個市場主體，阿保是經濟理性思維下追求利益最大化的行動者，他會基于經濟利益考量是讓自己的市場業態受影響，還是轉移投資其他產業。

誠如韋伯所言，“科層組織內的官員是受過專業訓練的，在組織里有自己的職業生涯，成為專業化的人員，其畢生的職業生涯的追求就是在組織制度里不斷地晉升”[34]。在本文案例中，我們可以看到D鎮政府官員針對自身角色定位和政治場域的情境建構，是為了回應中央環保督查組和上級政府部門的嚴令而采取的選擇性執行策略。而在經濟場域的理性行為也是基于個人職業生涯的考量，基于自身內在的政治身份和職務要求，是一種理性化狀態下的政治行為和政績判斷。在本文案例中，存在中央環保督查組和上級政府部門的行政壓力、村民群體反復信訪的民生壓力以及市場主體（企業主）經濟補貼過高要求而日漸拖延的現實壓力，在這雙重場域視角形構下的情境壓力下，D鎮政府官員為了實現自己的政治目標和政績提升，開始了他們的行動轉向，最終采取現價評估、財政補貼等方式，一次性拆除污染較大的養豬場，實現經濟理性讓位于政治理性的行動策略。

延伸來看，D鎮政府官員基于政治利益考量后的微觀經濟行動，充分體現了他們的行動規則。一方面，是根深蒂固的經濟理性，為了出政績，崇尚以GDP論成敗的經濟增長方式;另一方面，當經濟理性和政治理性相沖突時，基于政治利益的考量，選擇經濟發展上的妥協和政治站位上的引領。D鎮政府官員的行動轉向正是這一解釋的最好注腳。無論是中央環保督查組的要求，還是上級政府部門的嚴令，抑或是村民群體的持續信訪投訴，只要沒有危及他們的政治地位，沒有形成“一票否決”的后果而令上級領導對他們的職位進行調整，他們的施政策略就會是多元化的選擇性執行，即一種基于政治理性的現實選擇。一旦發生諸如面對自上而下的行政情境時，他們會采用另一種行政策略。

五、結論與建議

據此我們可以看出，對于制度體系內行動者來說，在涉及與政治或政績相關聯的任務上，經濟的計算往往服從于政治的考量。鄉鎮政府在面對雙重場域情境約制以及理性化實踐過程中，不僅要面對來自上級自上而下的行政指令，還要承受來自民眾自下而上的強烈訴求，以及企業主的拒不配合和經濟利益追求。這種多重情境極易引致政府主體基于利益考量后的行政轉向，這從本文D鎮政府環保問題整改實踐可見一斑。然而，這一行政實踐和策略轉向，并不完全等同于過往研究中諸如變通、共謀等鄉鎮政府政權的運作邏輯，也有別于其他學者關于此類問題信訪訴求對象的利益宣稱和解釋向度的不足。故而，我們提出一個包含政治、經濟的雙重場域形構鄉鎮政府行政實踐的分析架構，以圖對已有關于解釋基層政府行政策略研究的延伸與補充。

進一步來分析，我們還可以看到，上文所呈現D鎮政府關于環保問題整改行為只是基層行動者多重目標任務的一部分，在多數情況下呈現出他們對時間和內容方面的注意力偏向。因此，我們在具體分析基層政府類似行政實踐時，既要考慮其在特定場域內的現實考量，也要探究其背后的運作邏輯。黨的十九大報告將“堅持以人民為中心”確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，這意味著不僅在經濟社會發展方面要堅持以人民為中心的發展思想，而且在中國特色社會主義事業諸領域、各方面與全過程都必須堅持以人民為中心。尤其是在當今推進國家治理體系和治理能力現代化政策語境下，基層政府更要做好表率。而要實現政府行為對上級指令和民生保障等方面的有效銜接，發揮基層政府的內在職能，我們還是要立足政府自身，從制度體系、行政實踐和民生保障的角度構建解決策略。

一是在制度體系上，要堅持新發展理念，注重綠色發展、科學發展?；鶎诱獔猿挚茖W發展意識，著力打造誠信政府，把可持續發展作為基層政府的根本執政方略，保持行政決策的科學性和可持續性。同時，在目標考核體系設置上要防止出現考核內容設置過度追求GDP的單向度聚焦，避免基層政府行為的短期效應與行政注意力偏向。要立足新時代，統籌經濟、社會發展等各項事業和諧共進，把“五位一體”建設納入基層政府考核序列，同等部署、同等考核，進而引導基層政府可持續發展的行為走向。二是在行政實踐上，要不斷增強法治意識，做到依法行政。基層政府要主動學習法治知識，形成法治思維，做到依法依規與市場主體打交道。要用法治的思維思考問題，在法治框架內抓好經濟發展和社會事業同步運行。三是在民生保障上，要時刻樹立民生觀念，踐行為民服務宗旨。基層政府要牢記民生為本，在民生保障上實踐基層政府職能，彰顯社會民生效應。要扎實開展“五級書記大走訪”活動，多深入一線，了解群眾需求，幫助群眾解難事、辦瑣事，切實把民生理念扛在肩上，把民生需求放在心里，努力實現執政為民的根本宗旨。如此，通過意識形構、制度約束和政策激勵等多種方式避免政府行政實踐中的注意力偏移行為，進一步減少基層干部的注意力偏向，進而實現基層政府行為的精準聚焦，實現“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”的目標。

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[責任編輯：丁浩芮]

Analyses on Township Governments Rectifications of Environmental Protection

Problems under Dual Field Domains Structure

Chen? Ji

Abstract： With the modernization of national governance system and capacity in the new era， people have growing expectations for better lives and new requirements for the living environment in rural areas. However， some contradictions remain to be addressed in rural society due to different approaches or emphases of work by various acting parties in the process of building a beautiful countryside and carrying out rural environmental improvement. As the subjects of responsibility， township government departments often adapt to changing circumstances and adopt rational mindsets while implementing the orders， policies or regulations of superior departments and thus demonstrate different administrative patterns. The action and strategy options of township governments in rectifying environmental protection problems are spontaneous based on dual circumstances of political and economic field domains. They are both performance judgment and realistic choice under the guidance of rational thinking. Meanwhile， this rational thinking under the dual field domain structure also provides some reference in explaining other similar administrative practices of grass-roots government.

Key words： dual field domains; township government; environmental protection problem; rectification; explanatory variable