農村生態環境治理中的農民參與能力研究

李菲 孫藝榕

[摘 要] 提升農村生態環境治理中的農民參與能力是維護農民環境權益的內在要求，是實現農民有效參與農村治理的重要保證，也是加強農村生態文明建設的應有之義。文章通過分析農民參與能力結構，從制度、組織、文化、意識和渠道五個維度探討農民參與能力提升的主要瓶頸。在鄉村振興背景下，可從健全公眾參與激勵制度、支持農村環保組織發展、培育農村參與型治理文化、提高農民環境主體意識、發揮新媒體渠道優勢等方面提升農民參與能力。

[關鍵詞] 農村;生態環境;農民;參與能力

[中圖分類號] D035? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1673-8616（2021）05-0072-08

黨的十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。由此可見，農村生態環境治理引入農民參與勢在必行。然而，受自身政治知識、環保知識和社會資源所限，農民群體普遍參與能力不足，導致現階段農村生態環境治理中的農民參與呈現被動參與、末端參與、無序參與的不理想狀態，農民參與作用尚未充分發揮。如何切實有效地提升農民參與能力，不僅是黨和國家關切的熱點問題，也是理論工作者肩負的責任。目前，國內學者主要從農民參與的現狀、農民參與的影響因素以及促進農民參與的具體途徑展開研究。李詠梅、黃云凌認為，農民對于農村環境治理的關注度較高但參與度不足[1-2]。丁太平等人提出參與成本與收益、公眾對政府的信任及環境治理評價對公眾的參與意愿有顯著影響[3]。李芬妮等人提出外出務工、村莊認同對農民參與環境治理具有正向作用[4]。黃森慰等人提出應通過設立激勵機制引導農民參與環境治理[5]。杜焱強等人認為政府應著力培育農村組織，通過還權賦能的機制破除農民參與缺位的困境[6]。上述研究為本文提供了重要的借鑒，但其中關于農民參與能力的論述較為欠缺。為彌補以上研究的不足，本文通過分析農民參與能力的主要結構、發展瓶頸以及提升路徑，以求為破除農民參與困境提供理論依據。

一、提升農村生態環境治理中農民參與能力的價值意蘊

農民與農村生態環境關系密切，一方面，農民原始粗放的生產生活方式易對農村生態環境造成破壞;另一方面，農村生態環境質量的改善將顯著提升農民生活幸福感。農民天然“在場”的特點使其對農村生態環境的惡化和改善具有最直接、敏銳的感知能力。因此，只有切實提升農民參與能力，才能為農村生態環境治理注入強勁持久的動力。

（一）維護農民環境權益的內在要求

1972年聯合國發布的《人類環境宣言》，首次公開承認了公民環境權，此后，一些國家陸續開展對公民環境權的立法實踐，如葡萄牙等國。學界普遍認為公民環境權包括對環境的使用權、知情權、參與權和受到環境侵害時向有關部門請求保護的權利[7]。在我國，保護公民環境的權利散見在一些法律法規之中，沒有形成體系，且農民對環境權的知悉度還較低。因此，提升農民參與能力有助于農民知悉和維護自身享有的環境權益，促進生態環境治理農民參與實踐的發展。

（二）實現農民有效參與的重要保證

當前農村生態環境治理農民參與表現出被動參與、事后參與、無序參與的不理想狀態。被動參與表現為農民參與環境治理的主動意識不強，參與意愿低迷。事后參與是指生態環境遭到破壞后，農民為維護環境利益通過信訪、舉報等方式向相關部門尋求幫助。這種參與行為僅停留在事后恢復階段，未能涉及事前預警和事中干預，發揮的作用極其有限。無序參與表現為由生態環境問題引發的“信訪洪峰”和群體性事件，農民由于缺乏公眾參與的政治知識和政策行為的理性判斷，受到外界情境刺激時容易產生非理性行為，進而影響政策執行進程和社會正常運行秩序。因此，農民參與能力的提升是推動農民依法、理性、有序參與農村生態環境治理的重要保證。

（三）加強農村生態文明建設的應有之義

總的來說，我國部分地區農業生產尚未脫離傳統的粗放式的生產模式，化肥、農藥、地膜過量使用造成面源污染，隨著城市工業的轉入，農村生態環境面臨農業污染和工業污染的雙重危機。同時，農村地區垃圾種類復雜、量大分散、收運困難，單純依靠政府收集、轉運、處理，缺少后期維護容易造成農村臟亂差現象的反彈[8]。究其本源，農村生態環境問題主要是農村發展方式和農民生活方式問題。因此，要引導農民樹立生態文明理念，在日常生活和農業生產活動中注重保護自然生態環境，自覺踐行綠色農業生產，以實際行動助力農村生態文明建設。

二、農村生態環境治理中農民參與能力的結構分析

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，實現農村生態宜居。農村生態環境治理目標的實現必然要求農民參與能力的調整和優化，以適應新時期農村改革需要。具體來說，農村生態環境治理中農民參與能力可細分為以下幾種能力。

（一）生態環境素養的認知和踐行能力

生態環境部2020年公布的“中國居民環境與健康素養調查結果”顯示，我國農村居民環境與健康素養水平僅為8.1%，農民總體環境素養水平較低[9]。這一現狀與農村生態環境保護需要農民參與的屬性和時代要求不相適應，農民環境素養亟待提升。農民提升生態環境治理參與能力，首先，必須對新時代生態環境文明理念形成清晰正確的認知，樹立人與自然和諧共生、綠色發展的理念。其次，要形成應對大氣、土壤、水、噪聲等生態環境污染問題的科學認知和預防意識，能夠正確認識并積極應對環境問題，并在實踐中避免采取破壞生態環境的行為。最后，要將生態環保理念內化為綠色生活觀念，外化為綠色生產行為，進而貫穿于參與農村生態環境治理的行為規范中。因此，具備一定的生態環境素養的認知和踐行能力，是農民參與生態環境治理的先決條件。

（二）現代公民權利和義務的平衡能力

要實現從“傳統農民”向“現代公民”的轉變，必須要培育廣大農民樹立現代公民意識，養成現代公民基本的權利和義務觀。農民要具備生態環境權利和義務的平衡能力，一方面，要通過行政渠道、運用法律手段，充分行使自己對生態環境的知情權、表達權、參加權、監督權;另一方面，農民要自覺承擔保護生態環境的公民義務，將自身對美好生態環境的需求轉換為參與生態環境治理的動力。在脫貧攻堅取得偉大勝利的時代背景下，農村經濟快速發展，農民生活逐漸富裕，廣大農民群眾的需求從“求溫飽”轉向“求環保”，現實中，農村生態環境治理的個人層面存在權利和義務失衡的狀態，表現為農民對享受美好生態環境的權利意識日益覺醒，對奉行保護生態環境的義務觀念持續低迷。因此，要加強農村地區的民主法制觀念宣傳，增強農民對農村生態環境的權利意識和責任意識，注重生態環境保護義務的承擔，促進實現權利和義務的統一。

（三）對參與渠道的接受和利用能力

為了保障農村生態環境治理農民參與的有序性和有效性，農民需要熟悉并能夠合理運用公眾參與渠道。當前農民群體參與農村生態環境治理的渠道主要包括社情民意調查、環保宣傳活動、信息公開、網絡平臺互動、行政聽證、信訪等。農民可以通過社情民意調查表達對環境決策規劃的態度和觀點;可以通過參與環保宣傳活動學習生態環境知識、提高生態環境素養;可以通過環境信息公開和聽證制度獲取環境質量信息、環境治理項目、環境政策變動等;可以通過網上政務平臺實時進行信息查閱、留言咨詢、投訴建議、意見征求等;可以采用書信、電話、電子郵件、走訪等多種方式向受訪單位和部門說明情況、表達意見、請求解決問題。由此可見，各類參與渠道在適用范圍、參與方法、作用效果上不盡相同，農民應增強對行政管理的了解，熟悉公眾參與渠道并有效運用以便更加有序、有效地參與農村生態環境治理。

（四）應用新媒體參與治理的技術能力

新媒體時代，各級生態環保部門積極開展電子政務建設，充分利用政務網站、政務微博、微信公眾號等自媒體，發揮其傳播廣泛、使用便捷、形式多樣、反饋及時的優勢，探索出政務網站、微信問政、微博問政、電視問政、市長信箱等多種新媒體參與方式，為農民參與生態環境治理提供了高效、便捷、多樣化、低成本的參與渠道。農民作為農村生態環境治理影響最廣泛、最直接的群體，應盡快適應新媒體發展趨勢，熟練運用政務網站、微信、微博等平臺進行信息查詢、意見征集、溝通交流、互動反饋，提高參與的及時性和靈活性，降低參與的經濟成本和時間成本。“互聯網+”時代背景下，應用新媒體參與生態環境治理已經成為農民參與能力的重要組成因素，其對農民參與能力的技術支撐作用將隨著電子政務的深入開展而日益突顯。

（五）依法表達意見和建議的訴求能力

生態文明體制改革背景下，各級生態環保部門在環境信息公開、環境影響評價、社會穩定風險評估等領域下足氣力，我國生態環境保護公眾參與體系不斷完善。然而，生態環境治理公眾參與制度化建設程度與農民參與能力水平并非同步增長，因生態環境問題引發沖突的現象時有發生。加快促進農民參與能力提升以適應生態環境治理體系發展步調，形成既充滿活力又合理有序的公眾參與局面是當前生態環境治理創新的重要目標。鑒于此，應加強對農村地區的法制宣傳，使農民樹立學法、知法、守法、懂法、用法的法制觀念，引導農民以制度化、規范化的方式表達環境利益訴求，避免采取罷街攔路、非法聚集等行為擾亂社會正常運行秩序。

三、農村生態環境治理中農民參與能力提升的主要瓶頸

（一）公眾參與激勵制度不健全，對農民群體引導支持乏力

2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第十一條規定，政府應對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人予以獎勵。此后，多個省市出臺了環境違法行為有獎舉報辦法，有效激發了公眾參與生態環境保護的熱情，但環境污染舉報制度未能全面覆蓋公眾參與的方式和途徑。公眾主動由此到環境決策中不僅需要花費時間、精力，還要承擔由此產生的交通、食宿等費用，這在一定程度上削弱了公眾的參與熱情。尤其是在廣大的農村地區，維持生計是農民的頭等大事，有的農民即使意識到保護生態環境的重要性，也無暇參與，即便有參與意愿，但較高的參與成本也會降低其參與的積極性。農村生態環境治理需要實行激勵參與、救濟參與，然而現行公眾參與激勵制度尚不健全，對農民參與生態環境治理的引導支持不足，這在很大程度上削弱了農民參與環境治理的意愿。

（二）農村環保組織發育緩慢，制約農民參與組織化發展

農村社會資源整合不足，農村環保組織數量少、力量薄弱導致農民參與生態環境治理缺乏組織依托，農民參與行為呈現出無序性和分散性的特點。近年來，得益于民主觀念的發展和政府的政策扶持，我國民間環保組織日益發展壯大，廣泛活躍于環境治理領域，成為環境治理的重要組成力量。但由于法律地位不夠明確、資金來源緊張、社會資源組織能力不足，民間環保組織在環境治理中發揮的作用較為有限。此外，現階段根植于農村的民間社會組織和致力農村生態環境保護的專業組織在數量上嚴重不足，與此相對的是，農民群體數量龐大且文化程度普遍不高。由于環保知識、權利意識、政治知識較為欠缺，農民參與行為呈現出滯后參與、分散參與、無序參與的特征。現實中農民即使有了生態環境方面的訴求和參與治理的意愿，卻很難找到可以依托的專業化組織，這在一定程度上造成了農民參與的非制度化和無序性。

（三）農村參與型治理文化缺失，農民參與受小農思想禁錮

當前，農村經濟發展和社會結構正處于轉型期，鄉村治理呈現新舊觀念交織的現象。近年來，地方政府在農村地區大力開展社會主義核心價值觀、法治理念、生態環保理念等科普宣教工作，在革除農村陋習歪風、推進文明鄉風建設方面取得了明顯成效。但是，在構建農村參與型治理文化上還有待提高。農村生態環境治理實踐中，“政府干、百姓看”的狀況屢見不鮮。究其原因，這是傳統農業社會遺留下來的“小農思想”制約了農村生態環境治理公眾參與的步伐，雖然封建思想逐漸分崩瓦解，但是“多一事不如少一事”“各掃門前雪”等老舊觀念仍然深刻影響著許多農民的行為。農村生態環境治理中，農民擔心“槍打出頭鳥”“不想出頭”“不愿出頭”。在這類農村社會文化沖擊下，農民對于生態環境治理表現出了消極的參與態度。

（四）農民環境主體意識淡薄，參與環境治理動力不足

農村生態環境作為典型的公共物品，具有很強的正外部性，農民不參與生態環境治理也能夠從政府或他人的治理行為中受益，從而在治理過程中很容易出現“搭便車”行為。在“搭便車”心理作用下，農民參與集體環境治理的意愿逐漸衰弱，追求個人利益的心理加速膨脹。為了使農業效益達到最大化，不少農民選擇大量使用化肥、農藥、地膜來增加農產品產量，這些農業生產資料的不合理排放進一步加劇了農村環境污染。“搭便車”心理形成的根源在于農民環境主體意識淡薄，沒有意識到或選擇性忽視自身肩負的環境責任，將農村生態環境質量的改善全部寄托于政府的環境治理工作。2014年《全國生態文明意識調查研究報告》顯示，70.7%的受訪者認為政府和環保部門是生態文明建設的責任主體，由此可見，公眾的生態文明意識表現出了較強的“政府依賴性”[10]。現實中，一些農民對農村生態環境治理項目或實施效果不關心，對政府動員及治污政策采取消極應付的態度，他們成了農村生態環境治理的局外人和旁觀者，農村環境治理呈現出“政府干、百姓看”的窘境。

（五）新媒體參與渠道推廣力度不夠，網絡參與作用尚未充分顯現

在當今數字化、網絡化、信息化時代，新媒體已經成為各級生態環保部門發布環境信息、征集群眾意見、促進官民互動的主要媒介，新媒體的廣泛應用為農民參與生態環境治理提供了便捷化、低成本的參與渠道。在“寬帶下鄉”“電腦下鄉”等國家補貼政策的實施下，農村網絡普及率逐年攀升，農村網民規模持續擴大，這為農民網絡參與提供了良好的基礎條件。但是，目前環保部門對新媒體參與生態環境治理功能的推廣應用力度較小，新媒體渠道的參與功能局限于信息公開，主要用于發布環境政策、公布環境狀況信息、宣傳環保知識、報道時政新聞等，新媒體參與生態環境治理的功能有待深化。尤其是針對農村地區的宣傳推廣力度不足，農民運用網絡參與生態環境治理的意識不強、方法不新、能力不足，參與途徑仍以傳統的書信、電話、上訪為主，新媒體對農村群體參與生態環境治理的助力作用有待提升。

四、農村生態環境治理中農民參與能力的提升路徑

（一）健全公眾參與激勵制度，激發農民參與熱情

公眾參與農村水環境治理離不開地方政府的引導和激勵。政府及環保部門可以通過物質激勵、精神激勵、文化激勵相結合的方式激發農民參與農村生態環境治理的熱情。首先，完善公眾參與物質保障，除了對舉報環境污染行為實行獎勵，還應對參與聽證會、座談會，參加環保宣傳活動的農民發放交通補貼和餐補，對于路途較遠的農民還應幫助解決其住宿問題。其次，注重發揮精神激勵的作用，對積極參與農村生態環境治理的個人或組織進行表彰，并加大對其事跡的宣傳，通過身邊的真實案例引導當地農民參與生態環境治理。最后，創新文化激勵模式，通過設立環境保護公眾參與積分制激發農民參與熱情，農民生態環境治理參與行為可獲得相應的環保積分，如參加環保宣傳活動、民意調查、聽證會、座談會等，積分可用于兌換日常生活用品、免費健康體檢、優先入住養老院等，以積分制推動當地形成積極參與的治理文化發展，營造生態環境治理農民主動參與的濃厚氛圍。

（二）支持農村環保組織發展，為農民參與提供組織化平臺

農村環保組織是培育農民參與能力和促進農民參與生態環境治理的重要組織平臺。農村環保組織是鄉村治理的內生組織資源，能夠促進農民組織化參與、管理、維權，整合農民利益、規約農民行為、維護農民權益[11]。農村環保組織扎根農村，能夠深入了解農村生態環境問題，農村環保組織的非官方性使其在與農民接觸中具有天然的親和力，能夠充分傾聽農民環境訴求，有效化解生態環境問題引發的社會矛盾。農村環保組織的專業性能夠規約農民無序參與行為，為農民參與提供組織化平臺。鄉村振興背景下，農村生態環境治理需要充分整合農村社會閑置資源，培育一批源于農村、建設農村、服務農村的環保組織。地方政府可以通過政府購買服務、稅金減免等方式向環保組織提供政策、資金等方面的支持，引導其在環境公益、環保宣傳、生態保護、農民維權中發揮作用。

（三）培育農村參與型治理文化，打造農民參與的社會生態環境

在生態環境治理中，培育參與型治理文化有利于加強環境政策執行的社會監督，保證生態環境權益的公平分配;有利于提高環境政策對農民環境需求偏好回應的精確性和有效性;有助于催生農民參與行為，推動當地公眾參與氛圍的形成。培育農村參與型治理文化需要在地方政府、學校、村委會、社會組織中形成合力。地方政府要加快完善生態環境公眾參與制度，聯合學校加強生態環保理念和民主法治觀念的宣傳教育，村委會要充分發揮直接民主的優勢，在維護農民環境權益、提高農民環境素養、傳播和普及參與型治理文化上做文章，拓展農民直接參與農村環境治理的渠道和方式。社會組織要充分發揮組織公眾力量、表達意見建議、參與協商治理的作用，共同打造農民積極參與、多方協同治理的良好社會生態。

（四）提高農民環境主體意識，為農村生態環境治理貢獻力量

農民環境主體意識包括環境保護意識、監督意識、維權意識等。提高農民環境治理的主體意識，應從以下兩方面著手。一是要推動生態環保宣傳教育進農村，培養農民樹立環保理念。通過舉辦環保知識講座和其他各類座談會等方式，消除農民“環境冷漠”心理，增強農民環保知識儲備，引導農民在日常生活和農業生產活動中注重保護生態環境。二是要通過開展形式豐富的農村生態文明建設活動，增強農民環境參與感。如生態庭院評比、星級環境文明戶評選、優秀鄉村生態環保志愿者評選等群眾性生態文明建設活動。讓農民在參與鄉村生態環境建設過程中增強參與感、獲得感，提高農民主體意識，為農村生態環境治理貢獻力量。

（五）充分發揮新媒體渠道優勢，提升農民網絡參與能力

新媒體是互聯網時代促進農民參與生態環境治理的重要媒介和工具。各級地方政府和社會組織應順應新媒體繁榮發展趨勢，加快農村地區新媒體參與渠道的推廣和普及。通過在政務大廳、村委會等張貼公告欄，分發宣傳冊等方式，增強農民對政務網站、政務微博、政務微信的關注度和知曉度，以組織村民集體學習、舉辦座談會和講座等方式提高農民應用新媒體的技術能力。同時，加大對新媒體參與渠道功能的開發應用，提高參與的互動性、趣味性和實用性，發揮新媒體的多樣化優勢，通過文字、圖片、音頻、視頻多種表現方式進行環境信息公開和環保科普宣傳，以農民群體喜聞樂見、簡明易懂的方式宣傳環境政策、信息，讓生態環境信息公開更加“接地氣”。

參考文獻：

[1] 李詠梅.農村生態環境治理中的公眾參與度探析[J].農村經濟，2015（12）：94-99.

[2] 黃云凌.農村人居環境整治中的村民參與度研究：基于社區能力視角[J].農村經濟，2020（9）：123-129.

[3] 丁太平，劉新勝，劉桂英.中國公眾環境治理參與群體的分類及其影響因素[J].上海行政學院學報，2021（1）：69-82.

[4] 李芬妮，張俊飚，何可.農戶外出務工、村莊認同對其參與人居環境整治的影響[J].中國人口·資源與環境，2020（12）：185-192.

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[6] 杜焱強，劉諾佳，陳利根.農村環境治理的農民集體不作為現象分析及其轉向邏輯[J].中國農村觀察，2021（2）：81-96.

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[9] 中華人民共和國生態環境部.首次中國居民環境與健康素養調查結果[R/OL].（2020-08-10）[2021-04-25].http：//www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/hjyjk/202008/t202008/0? 793281.shtml.

[10] 中華人民共和國環境保護部.全國生態文明意識調查研究報告[R/OL].（2014-03-04）[2021-04-26].http：//www.eedu.org.cn/news/envir/homenews/201403/94885.html.

[11] 張鋒.農村社會組織參與農村社區治理的利益機制與制度建構[J].學習與實踐，2020（8）：96-104.

[責任編輯：丁浩芮]

Research on Farmers Participation Capacity in Rural Ecological

Environment Management

Li Fei? Sun Yirong

Abstract： Capacity building for farmers participation in rural ecological environment management is an intrinsic requirement to safeguard their environmental rights and interests and an important guarantee for farmers to effectively participate in rural governance. This paper analyzes the structure of farmers participation capacity and discusses the main bottlenecks of capacity building for farmers to participate from five different dimensions such as institution， organization， culture， awareness and channels. In the context of rural revitalization， farmers participation capacity can be strengthened through improving the incentive system for public participation， supporting the development of rural environmental protection organizations， fostering a participatory governance culture in rural areas， improving farmers awareness of environmental protection and taking the advantages of new media channels.

Key words： rural area; ecological environment; farmer; participation capacity