當前農村集體產權制度改革的觀察思考

郭一丁

[摘 要] 農村集體產權制度改革是我國鄉村振興的關鍵一環。做好和總結農村集體產權制度改革工作，對新時代鄉村建設和鄉村振興非常重要。基于X省15市（州）的調研評估認為，多層高階推進，改革取得重大進展與重大成效，主要表現為黨委、政府高度重視，改革任務穩步有序推進;清產核資完成，農村集體家底摸清;模式創新花開滿地，產權交易激活農村活力;“三變”融合制度改革，全力助推農村經濟發展。但是，這場改革依然還存在一些結構性問題，如群眾參與熱情與能力有待進一步提升、落地成效與精細程度有待進一步提升、工作合力與主動意識有待進一步提升、宣傳成效與引領效應有待進一步提升。為深化改革和共享改革成果，建議按照系統性和整合化思維，疊式推進改革，加強宣傳、示范引領、激發群眾參與熱情，加強研究、督查督導、推動工作精準精細，加強協同、堅定信念、廣泛凝聚改革合力，高瞻遠矚、精心謀劃、有效推廣經驗，等等。

[關鍵詞] 農村;集體產權;制度改革;觀察思考

[中圖分類號] D621? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 1673-8616（2021）05-0039-07

長期以來，由于我國農村集體經濟組織主體缺位，集體資產、資源和資金監管制度不完善，農民集體經濟組織成員財產權益得到的保障有限。為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，中共中央、國務院于2016年底印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》實施以來，其落實情況如何，改革到什么程度，廣大群眾的獲得感、滿意度如何，都需要我們進行調查了解和科學評估。受X省委深化改革委員會辦公室委托，按照“公開、公平、公正”的原則，筆者所在團隊科學研發指標體系、精心設計評估標準，通過線上佐證資料審核、網絡問卷調查、聽取部門匯報、現場提問答疑、翻閱工作臺賬、走訪現場看點、單位集體座談、主要負責人個別談話等方式，對全省15個市（州）進行了調研評估1。調研評估發現，該省農村集體產權制度改革工作推進以來，尤其是《意見》頒布以來，進一步明確農村集體產權制度改革的目的、意義、方法和政策措施后，全省農村集體產權制度改革任務有序落實，各項工作穩步推進，基層模式創新層出不窮，改革取得了很大進展和成效。

一、多層高階推進： 改革的進展與成效

（一）各級黨委政府高度重視，改革任務穩步有序推進

通過深入推進，逐步形成了農村集體產權制度改革系統化、全方位的支持體系，農村集體產權改革工作呈現出穩中有進、向好向優的良好態勢。一是黨委、政府高度重視，全面部署、全力領導農村集體產權制度改革工作。X省將產權制度改革與脫貧攻堅深度融合，成立農村工作領導小組和農村集體產權制度改革專項工作組，出臺系列文件并赴先進地區調研考察，多次召開改革部署推進會和改革業務培訓會，深入指導、定期督察各市（州）開展農村集體產權制度改革工作，打出了農村集體產權制度改革的組合拳。二是各市（州）高度重視，全面實施農村集體產權制度改革工作。X省各地相應建立農村集體產權制度改革工作領導小組，層層壓實改革責任，在市（州）、縣、鄉（鎮）均成立了黨委、政府主要領導任組長的協調推進領導小組，確保黨政“一把手”親自抓、親自問。三是制定相關政策和配套文件。X省及時出臺了《農村集體產權制度改革工作實施方案》《農村集體經濟組織成員身份界定辦法》等文件并層層下發，扎實推進農村“三變”2改革和農村集體產權制度改革。

（二）清產核資完成，農村集體家底摸清

全面啟動農村集體資產清產核資工作，逐步摸清了全省農村集體的家底。一是清產核資工作全部完成。歷經清理核實、價值評估、產權接定、公示確認、審核備案、臺賬建立等環節，完成了對農村集體經濟組織擁有的“三資”（資源性資產、經營性資產、非經營性資產）進行全面清理核實工作。二是農村“三資”管理有序運行。穩妥推進“三變”改革的同時，高瞻遠矚，主動跨前，探索建立起統一“三資”管理平臺，將所有鄉村納入監管，并開放查詢端口，努力做到讓群眾放心集體，讓干部清白離任。

（三）模式創新花開滿地，產權交易激活農村活力

一是模式創新花開滿地。“黨組織+國有公司+專合組織+貧困群眾”模式、產業扶貧的“331+”模式、村辦合作社聯合抱團發展主導優勢產業帶動貧困戶脫貧致富模式、產業扶貧的“藍天模式”等創新發展，農村集體產權制度改革結出碩果。二是產權流轉交易成效顯著。X省積極推動農村承包土地經營權、集體林權、“四荒地”3使用權等流轉交易，不斷健全完善市場交易規則和運行機制，極大地激發了農村產權交易活力，產權流轉交易成效顯著。

（四）“三變”融合制度改革，全力助推農村經濟發展

實行“股份合作制”，大力發展集體經濟的“三變”改革，是農村集體產權制度的拓展創新，農村集體產權制度改革則是“三變”的前提和基礎。X省將“三變”與農村集體產權制度改革充分融合，實現二次創新全力助推農村發展。以“三變”改革為抓手，通過“資源變資產，資金變股金、農民變股東”路徑，盤活集體資源，撬動社會資本，壯大集體經濟，達到了帶動農民致富增收、統籌城鄉協調發展的目的，也逐步實現了集體收益惠及全體農民。

二、里表結構的分化： 改革存在的主要問題

（一）群眾參與熱情與能力有待進一步提升

農村集體產權制度改革關系千家萬戶，直接觸碰到農民的切身利益。但經評估發現，農民群體對農村集體產權改革的熱情及參與改革的群體參與能力還存在不足。一是群眾參與熱情不高。當前，各村經濟情況差異較大，城中村、城郊村等村集體資產相對較多，村民對改革期望度、參與的積極性較高，而在一些集體經濟薄弱的農村，本身就很少甚至沒有集體資產，改革對群眾吸引力不強。評估發現，一些群眾的積極性沒有預期的高，有的村干部甚至認為改與不改沒什么區別。二是群眾參與改革的能力不強。X省農村地區外出務工的青壯年群體較多，導致參與農村產權制度改革的老年人比例增高，受思想觀念、文化水平、知識素養等因素影響，老年人對政策的理解接受程度、改革工作的參與能力、民主協商議事能力明顯不足，甚至不知道自己的權益和權益保護，尤其是在貧困地區，這一現象更為突出。

（二）落地成效與精細程度有待進一步提升

農村集體產權制度改革時間緊、任務重，部分地區為了趕進度，完成任務，在工作精細程度方面出現不同程度的問題。一是配套方案欠成熟影響落地成效。評估發現，各市（州）、縣（區）依靠省級文件層層轉發的較多，能夠結合本地區實際出臺細化實施方案的較少;各鄉鎮統一制定并直接下發成員身份確認、清產核資辦法的較多，發動人民群眾廣泛參與民主協商、自主決策的較少;各村、各組直接分發、宣讀鄉鎮要求的較多，召開村民大會民主協商的較少，加之督察考核力度不足，導致下級政府過度依賴上級政府，配套方案的實操性不強、政策落地的成效不足。二是臺賬記錄還摻有一定水分。評估發現，部分地區或行政村的臺賬記錄存在明顯瑕疵，印證改革工作推進不扎實、不精細。例如，身份確認代為簽字且無相關委托依據，不同村組織出現相同公示照片;會議照片人物穿著與季節明顯不符，部分數據前后不一致等問題。上述現象表明，全面深化改革工作推進不細致，督察考核工作有待進一步增強。此外，農村集體產權制度改革的一些“硬骨頭”啃得還不夠，如個別農村校舍等歷史遺留問題、無書面形式的口頭租賃引發糾紛、非本人權屬指認有瑕疵等問題，在一定程度上影響了改革的落地成效。

（三）工作合力與主動意識有待進一步提升

X省各級政府基本建成農村集體產權制度改革領導小組，成員單位數量較多，但在實際工作推進中的運作并不理想，受多種因素制約，普遍存在著配合不及時、指導不到位的情況。一是改革工作主要依靠單個部門。農村集體產權制度改革工作涉及內容廣、牽扯條線多，很多歷史遺留問題難以解決，需要各部門大力支持配合，但落到各市（州）改革辦，因有大量改革事項要統籌協調，其他相關部門又有各自職責范圍內的工作要做，致使該項改革工作基本都由農業農村部門、農經部門獨立組織實施，相關部門主要是參與研究討論，做好配合和指導工作，導致專項改革的合力尚未形成。二是部分領導干部主動意識不足。深化改革沒有直接經驗可以參考，必然會出現一些困難甚至是出現失誤，由于沒有很好的試錯容錯機制，全省農村集體制度改革主要依靠國家和省級試點，市（州）改革主動作為的經驗不多，導致進度較慢、成效不顯著，這項改革在全省出現不平衡態勢。同時，受傳統觀念影響，少數領導干部怕深化改革影響社會穩定和本地區安定，怕丟官問責，深化改革的思想還有待進一步解放。

（四）宣傳成效與引領效應有待進一步提升

通過多種途徑和群眾喜聞樂見的舉措加強宣傳，提高改革工作在廣大群眾的知曉度，引導更多村民參與到改革的熱潮中來，是促進當前農村集體產權制度改革的一項重要舉措。但在評估中發現，農村集體產權制度改革的宣傳工作尚不到位，深化改革成效的宣傳有待進一步加強。一是群眾對此項改革的知曉度不高。雖然各市（州）、各縣（區）在農村集體產權改革的政策宣傳方面做了大量的工作，印發了《簡要政策問答》《告村民的一封信》等宣傳材料，但其核心關注點是宣傳做沒做，并非群眾是不是真了解。從線上的調查結果來看，農村集體產權制度改革的知曉度僅為62.31%1，整體知曉率不高;從現場的調研來看，參與農村集體產權改革座談會的村民對此內容了解較多，參加其他改革座談會的村民對農村集體產權改革內容了解甚少（為真實掌握該項改革工作知曉情況，評估組在其他工作座談會中穿插了農村集體產權制度改革工作內容以檢驗可信度）。二是改革引領效應凸顯不夠。該省農村頗具特色，一些想干、能干、肯干的村干部在黨和政府領導下立足本村的特點或資源稟賦，帶領村民脫貧攻堅走上了致富路，對農村集體產權制度改革有極高的參考價值。例如，有的地區發展旅游業帶動村民脫貧，建起了農村博物館;還有的地區土地流轉建市場、股份經營走上致富路。這些成功的農村集體產權制度改革經驗如何進一步總結提煉，上升為改革推動的方法論，再結合實際落地到各村，形成全面的引領示范效用，有待進一步深入研究，值得省深化改革委員會辦公室重視。

三、疊式推進： 深化改革的思考與對策

（一）對農村集體產權制度改革的總體性觀察

第一，農村集體產權制度改革的關鍵邏輯在于盤活鄉村“沉睡”的資源，在制度上打破城鄉兩元的壁壘，賦予其可以流動、交易等價值從而進入統一市場。盤活資源實際上就是對農村集體資產的效率化、公共化的一次深刻變革，隨著中國社會經濟的發展，農村集體資產必須要作為能夠競爭的集體經濟資本納入整個社會經濟結構中。只有農村集體資產才能夠觸動農民的切身利益，帶動農民大幅增收，才能調動廣大農民的積極性。而就目前農村集體產權而言，第一問題就是清查集體資產遇到了“無資可清”的情況，其自身的自然稟賦、可以利用的集體資源缺乏挖掘和梳理。因此，“無資可清”造成農村集體經濟改革成了無根之木、無源之水，農民就根本缺乏參與經營的主體性。同時，在清資過程中，資產資源清查、價值評估、產權界定、結果公示、建立臺賬等工作開展不夠扎實，如價值評估等工作缺乏標準、資產資源賬實不符、清查公示缺少民主監督等問題較為普遍。

第二，應強化村集體經濟組織或由村民委員會代表集體行使所有權，以確保村集體及村民的合法權益與受益。但是，自農村集體產權制度改革后，由于重塑村集體經濟四梁八柱的相關制度還沒完全建牢建好，到今天如集體經營性土地入市等一些涉及農民重大經濟經營決策及利益分配的問題還缺乏有效的民主參與和民主監督，一些集體經濟發達的“明星村”本質上還是傳統三五人決定的“能人村”，村落致富的原因大多是因為少數個人掌握了村集體經濟和財產，從而快速實現鄉村的資本化過程。再加上經營主體的市場化、公司化等原因，村民民主權利尤其體現在對村集體經濟權利的行使上大打折扣[1]。在調研評估過程中發現，某村集體經濟的經營主體在公司章程設立、內部治理結構、民主監督參與、財務制度管理等都存在著諸多問題，因此也變相地損害了村民的經濟權利。

第三，要想推動農村集體經濟的發展，必須實現市場化、專業化的經營。農村集體經濟組織要想建立具有競爭力的現代企業并實現其蓬勃發展，必須形成與之相匹配的管理制度。然而，目前集體所有的性質與專業化經營的機制體制還未理順。因此，形成一定規模的經營主體對外投資或高薪聘任專業管理人員的期望與訴求與部分村民擔心投資風險高、聘任專業人員成本過高等思想理念有一定矛盾，在機制體制上還沒有形成既能保障民主權利又能充分管理有序的模式經驗，這兩者之間的關系在一定程度上制約了村集體經濟的做大做強。

第四，必須加快推動農村集體經濟活躍要素的放開。如果說農村集體產權制度改革是鄉村振興工作的關鍵一步，那么其中“三變”就是基礎性工作，是為其第二個環節即農村集體經濟參與到整個社會經濟結構之中打下基礎。因此，我們可以清晰地看到從包括確權登記等前期工作到承包田流轉、宅基地流轉、集體經營性土地入市的背后，是有著一條內在的、清晰的邏輯主線。而對于鄉村振興，其核心在于盤活土地資源。土地作為農村最重要的資產，也是現代社會中重要的經濟因素，隨著《中華人民共和國土地管理法》的修訂[2]，農村集體經營性土地入市已經沒有了法律障礙。但是，筆者近期調研某發達省份的國家城鄉融合試驗區時發現，集體經營性土地入市出讓的探索還存在著有快有慢、步調不一的情況。在某實驗區，農村集體經營性土地出讓只有一宗。同時，相關配套的具體政策、執行標準、交易平臺、財稅制度等都尚未形成，阻礙了農村集體資產制度改革最終的效能發揮[3]。

第五，應正視農村改革的目標路徑，統一觀念。自開展土地確權登記以來，學界多有關于“土地私有化”“農地兼并化”的擔心，這種擔心有一定的道理，如土地流轉后，受市場經濟的影響，土地種植出現了非口糧化的傾向，長此以往對國家的戰略部署會造成一定影響。但是，如上文所述，其邏輯主線就是為了實現農村資源和資產的盤活，無論是集體資產還是個人資產都依賴于明確的權屬化、主體化和組織化，就農業種植而言，機械化、規模化、集約化是農業發展的趨勢，不能精準確權，就無法進行土地的集中流轉和二次組織。然而，不少人仍對農村集體經營性土地入市存在著農村土地兼并化的擔心。這也與對鄉村振興的認識觀念有關。生產要素向城市聚集，鄉村轉變為城鎮，是歷史趨勢。馬克思所提出的“城鄉差別”的消滅，也不是指未來雙方力量的相持、形式上的同質。鄉村振興不是鄉村將像城市一樣具有一樣的高樓大廈、一樣的機場高鐵、一樣的生產生活方式……鄉村振興并不意味著鄉村的人口和規模的擴大，鄉村在某一方面的減少是城鎮發展的必然，鄉村的振興離不開城鎮的發展，兩者的有機融合和相對聯系是一定的。從宏觀歷史角度來看，城鎮化不但是歷史邏輯，也是現實邏輯，城鎮化依然是推動我國經濟發展的“火車頭”，鄉村轉化為城鎮后納入國家財稅、社保、公共服務的社會經濟體系。因此，農業人口向城市人口轉移是維護和發展現代國家及其社會經濟發展的必然，而我們理解鄉村振興不能以屬農身份及其城鄉收入比作為核心指標。在長期的歷史趨勢中，我們的目標仍然是在農村人口不斷向城市人口轉移的過程中，實現城鄉二元體系的統一，使得原來的農村人在社會主義各項制度的保障下獲得一樣的就業、醫療、教育、收入、社保等一系列的城市權利。在這一過程城鄉差別逐漸消除，“城市人”以一種新的身份屬性回歸鄉村，建設鄉村。同時，這一過程也將孕育著巨大的消費潛力、市場空間和產業升級，從而帶動中國整個經濟水平的大幅提升[4]。這也就說明了，鄉村振興與城市發展是辯證統一的[5]，鄉村振興離不開城市發展，而如果生產要素聚集的城市其現代產業結構不進行進一步升級、轉型和調整，那么也無法容納和支撐更多身份轉變的農村人的美好新生活。因此，今天的“失地農民”在明天要成為“城市主人”，就要不斷放開落戶限制，推動其身份轉變，也必須要推動其原來土地等生產要素的性質轉變和效能轉變。

（二）推進系統性和整合化改革的建議

1.加強宣傳，示范引領，激發群眾參與熱情

專門研究制定農村集體產權制度改革工作專題宣傳計劃，立足大眾化、通俗化特點，多聯系群眾身邊事例，多運用大眾化語言，采取群眾喜聞樂見的形式，使農村集體改革工作更接地氣、更貼民心，在群眾間形成一批耳熟能詳的改革案例，形成引領示范效應。積極運用“互聯網+”思維，適應新媒體傳播特點，善于運用網絡傳播和“三微一端”創意表達，充分運用網站專題、移動終端推送、網上創意征集等新技術手段，全面推進農村集體產權制度改革具體計劃的實施，以實現農村集體產權制度改革的主要目標，讓農村集體產權制度改革工作在網絡空間傳遍。

2.加強研究，督查督導，推動工作精準精細

農村集體產權改革工作受多種條件制約，存在有先有后、成效不一等實際情況，建議省級層面建立農村集體產權改革工作專家委員會評審機制，邀請相關領域專家深度參與，研究新現象、解決新問題，服務全省專項改革工作發展。同時，建議探索建立日常督查與第三方評估結合的農村集體產權制度改革推進機制，在考評配套方案是不是出臺的同時，加強配套方案的可行性、科學性評估，真督真察、嚴督嚴察，對沒落實、不達標的予以警告等方式處罰，將評估結果真正用起來;進一步建立并完善責任制度體系，落實各級領導、各級改革辦和改革責任部門的領導責任和主體責任;真正將督察評估作為助力改革落地的重要利器，推動形成改革問效、改革見效的考評方向。

3.加強協同，堅定信念，廣泛凝聚改革合力

農村集體產權制度改革工作任務重、難度大，不能依靠責任單位“單打獨斗”，而應各方協調、政社互動多元參與。進一步加強完善工作協同機制，如將各級農村集體產權制度改革領導小組的工作考核列入“一把手”工程，在各成員單位廣泛參與的同時，推進成員單位工作人員在農村集體產權改革中的專任制，由專任人員具體負責該項工作的實施;探索農村集體產權改革成員單位劃片責任制;等等。同時，健全并做實農村集體產權制度改革先行容錯機制，進一步堅定廣大黨員、干部推動此項改革的信心，出臺具體的試錯容錯的事項清單，樹立試錯容錯典型，強化改革者“想改革、敢改革、謀改革”的主觀意識，最大范圍內激勵更多改革創新者投身火熱的改革實踐，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，持續引導改革創新者把內生動力轉化為農村集體產權制度改革落地落實的具體行動。

4.高瞻遠矚，精心謀劃，有效推廣經驗

農村集體產權改革成效顯著的改革大都集中在試點地區的部分鄉村，從“一枝獨秀”到“遍地開花”的轉變還未實現。建議繼續總結提煉改革試點地區先進經驗，多維度分析改革的“絆腳石”，多層面探索改革的“潤滑劑”，形成一套農村集體產權改革的“方法論”，通過培訓、考試、督導、指導等方式，將工作思路、工作理念、工作方法全面鋪開。同時，要進一步凝練完善農村改革的方法論，宣傳宣揚農村改革的先進經驗和工作成效，形成引領示范效應。

參考文獻：

[1] KAN K. A weapon of the weak？Shareholding，property rights and villager empowerment in China[J].The China quarterly，2018 （237）： 131- 152.

[2] 中華人民共和國土地管理法 [EB/OL].（2019-09-05）[2021-05-04].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.

[3] 張凇綸.三權分置的挑戰與《民法典》的回答 [J].河北法學，2021（39）：13-25.

[4] 習近平.在民營企業座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2018：11.

[5] 中共中央黨史和文獻研究院，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室.習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編[M].北京：人民出版社，2019：144.

[責任編輯：楊 彧]

Observation and Reflection on the Reform of Rural Collective Property Rights System

—Based on Investigation and Evaluation of 15 Cities in Province X

Guo Yiding

Abstract： The reform of rural collective property rights system is an important component of rural revitalization in China. It is crucial to properly carry out and learn lessons from the reform of rural collective property rights system for rural development and rural revitalization in the new era. The investigation and evaluation on 15 cities （prefectures） in Province X come up with following conclusions： The multi-level and higher-level reforms have made great progress and achievements， which is mainly reflected in that the Party committees and the governments attach great importance to it and the reform tasks are advanced in a steady and orderly manner. The verification of property and capital was completed to get a full understanding on the rural collective property rights. The model innovation is made in different forms and the property rights transaction boosts the rural vitality. Integrated reforms to turn “resources into equity， capital into equity rights， farmers into shareholders” give full impetus to rural economic development. However， the reforms still face some structural problems， and more efforts are required to improve public participation and their capacity， the effect and quality of implementation， coordinated efforts and work initiatives， as well as the effect and leading role of publicity. To deepen the reform and share its achievements， it is suggested to adopt systematic and holistic approaches to push forward the reform， enhance publicity and demonstration to encourage public participation and strengthen research and supervision to improve the accuracy and quality of work. It also needs to improve coordination， keep firm belief， build synergy for reform as well as make careful and farsighted planning to promote its successful experience.

Key words： rural area; collective property rights; institutional reform; observation and reflection