基于鎮海實踐的城管綜合執法問題分析與路徑選擇

李穎 楊豪

城管綜合執法涉及城市管理和社會生活的各個方面，在加強和創新城市治理中發揮著不可或缺的作用。鎮海區以數字化改革為引領，以綜合行政執法改革為抓手，不斷優化城管綜合執法模式，建立長效管理機制，取得了較為顯著的成效。

推進數字化、信息化、智能化建設，降低管理成本、提升管理效率是城市管理的發展方向。近幾年，鎮海升級智慧城管平臺，建立三級監督平臺，基本實現街面保序、市政維護、公用事業、園林綠化等184類城市管理問題全覆蓋、全采集、全閉環，月均采集問題達2.2萬個。同時，鎮海還搭建城市精細化管理平臺，主要應用在沿街店鋪燃氣、排水、垃圾分類等多領域問題“綜合查一次”，以實現“一次檢查、全面診斷、集中治理、一次到位”。目前，平臺錄入的沿街店鋪已達27490家。此外，鎮海還創新建筑渣土監管平臺，將卡口視頻、GPS軌跡、稱重系統等科技設備接入平臺，通過科技換人，實現建筑垃圾“兩點一線”（產生點、處置點、運輸路線）全程實時監管。今年上半年，鎮海區綜合行政執法局依托平臺巡查檢查69次，對違法行為立案304起。

取得成效的同時，也應該看到，當前該領域仍存在不少問題亟待破解。

法律支撐尚有欠缺。除《行政處罰法》第18條規定外，城管綜合執法至今沒有一部專門的法律來明確執法地位、執法主體、執法方式和執法程序，普遍存在“借法執法”的現象。例如，城市綠化領域的綜合執法事項就來源于《城市綠化條例》《城市綠線管理辦法》《城市動物園管理規定》《浙江省古樹名木保護辦法》等法律法規。法律依據錯綜復雜，容易產生執法邊界不清、處罰范圍不明等問題。

部門協調尚未理順。城管綜合執法應《行政處罰法》第18條“相對集中行政處罰權”而生，其行使的執法事項，往往涉及其他管理部門。例如，油氣管道的執法事項，由發展和改革（能源）主管部門負責日常監管、投訴受理，由綜合執法部門負責立案查處。此類情況，部門間不可避免地存在職能交叉、職責模糊等問題。同時，綜合執法部門行使的處罰權限處于執法事項的末端，若前端負責審批、監管的部門放松行業管理，容易導致“以罰代管”、執法負擔加重等情況發生。

執法強制手段不足。執法強制力是執法效能的關鍵保障，然而在城管綜合執法過程中，尚缺少相應的強制手段來為基層提供保障。目前，綜合執法部門有權直接實施的行政強制措施極為單一，僅可在查處無照經營時扣押相關財物，在涉及其他領域案件時，缺乏必要的強制手段。例如，針對違反《城鄉規劃法》的違法建造建筑物、構筑物等案件，工商、稅務等部門擁有查封、凍結、沒收等強制執行手段，綜合執法部門僅能通過申請縣級以上地方人民政府強制執行的方式，迫使不履行法律義務的相對人履行義務。

執法環境仍需改善。盡管城管綜合執法的外部環境已有所改善，但執法對象不配合執法，甚至暴力抗法的情況仍屢見不鮮。近3年來，鎮海區綜合執法部門遭遇暴力抗法事件101起，有46名執法隊員受傷就醫，其中公安機關進行立案的只有16起。究其原因，城管綜合執法作為整個城市管理的末端，作為直面群眾的群體，容易成為城市發展和管理領域問題的宣泄口，而部分商業媒體和自媒體的惡意炒作，也加重了基層執法難、執法對立的狀況。

要素保障仍存缺口。根據2020年度綜合執法事項劃轉要求，綜合執法部門須履行的執法事項達670項，新增執法事項221項，新增經信、房地產等執法領域11個。然而，這670項僅占全部處罰事項的6%左右。根據省市要求，到2021年底，市、縣綜合執法事項比例須達到12%以上，這對綜合執法編制、經費、裝備等要素保障提出了更高要求。例如，鎮海區綜合執法部門一線執法隊員每年人均加班超50天，近10年來，累計調出在編干部74人，與公務員考錄等方式進入的人數基本持平，事項劃轉后，執法人員急需補充。

理順服務與管理、服務與執法之間的關系，逐步實現城市管理向城市治理轉型升級，打造共建共治共享的社會治理新格局，是城管綜合執法的發展方向，也是破解上述問題的路徑之一。

重塑執法理念，實現城管職能減負。城管綜合執法在理念上要變“政府偏好”為“市民偏好”，建立以市民需求為導向的互動式服務型城管新模式，在充分吸納民意、引導公眾參與城市管理的基礎上，放權給社會，放還社會可以自我管理的事務，為城市管理減負。例如，通過面向社會公開招投標，把城管承擔的環衛、市政、園林等領域的非強制性事務職能推向市場，實施“物業化”管理模式，加強政府與社會在城市管理領域的合作。

推動重心下移，提升綜合執法效能。推動綜合執法重心下移，是綜合執法體制改革的重要內容。在鎮鄉（街道）組建統一的綜合行政執法機構，以屬地城管中隊為主體，公安、市場監管、生態環保等相關執法部門選派人員加入，共同代表屬地行使區級下放的綜合執法事項。隊伍在屬地黨委、政府領導下開展行政執法工作，接受綜合行政執法部門和各主管部門的業務指導、培訓和監督，探索執法人員“區屬、街管、街用”的管理模式。

強化數字賦能，打造綜合執法平臺。按照“大集中、大整合、大共享”的原則，利用云計算、人工智能等新興科技，打造“大數據+綜合行政執法”云平臺，整合公安、綜合執法、市場監管、生態環保等領域數據，構建基礎設施運行、城市治理情況、交通實時路況等立體模塊，實現“感知、服務、指揮、分析、監管”五位一體的“綜合執法超腦”，為部門決策提供全方位的信息輔助。

推進源頭治理，彰顯柔性執法溫度。將行政處罰作為兜底的管理規范，與服務勸導、教育糾正深度結合。綜合執法作為執法事項的末端執法環節，要針對執法工作中發現的問題，與前端審批、監管環節的部門進行充分溝通，提出建議，引導末端處置的被動執法轉變成前端管理的主動介入，避免“以罰代管”的情況發生，最大限度地爭取管理相對人的理解和支持，客觀上也能起到減輕執法壓力、改善執法環境的作用。

（作者單位：鎮海區委黨校 鎮海區綜合行政執法局）責任編輯：胡 珊