加快推進青海國際生態旅游目的地建設的建議

劉士林 劉濤 潘端偉 何睿敏

中央全面深化改革委員會第二十次會議強調，要“走出一條生態友好、綠色低碳、具有高原特色的高質量發展之路”。打造國際生態旅游目的地，是中央賦予青海的重要政治責任和戰略使命之一。生態旅游作為我國深化旅游業供給側結構性改革、優化豐富旅游產品結構的“攻堅方向”，面臨著嚴格遵循生態保護“紅線”和創新自然資源可持續有償使用制度的突出矛盾。因此，青海發展生態旅游不可能照搬東中部模式，走大資本帶動大眾旅游消費、大項目推動投資和稅收增長的老路。站在承擔國家生態安全、民族永續發展重任的高度，聚焦建設全國乃至國際生態文明高地、引領人與自然和諧共生的現代化，應把尊重生態環境保護對旅游產品供給和旅游市場開拓的剛性約束提到打造國際生態旅游目的地的首要地位，充分發揮社會文明程度提高和地方文化生態活化對生態旅游品牌的增勢賦能作用。

一、青海省生態旅游發展面臨的主要問題

青海是我國重要生態安全屏障和主要生態產品輸出供給地，擁有各類自然保護地217處，占全省國土面積的35%左右。青海湖是我國最大的內陸咸水湖，柴達木盆地以“聚寶盆”著稱于世。青海兼具青藏高原、內陸干旱盆地和黃土高原等地形地貌，匯聚大陸季風性氣候、內陸干旱氣候和青藏高原氣候等氣候形態，旅游資源類型多樣，空間分布獨具特色。青海是黃河、長江、瀾滄江的“三江之源”，也是哺育河西走廊的三大內陸河發源地，每年向下游輸送近620億立方米的江源活水，覆蓋了我國66%的地區（含南水北調工程覆蓋地區）。青海的濕地總面積814.36萬公頃，居全國首位，是全球最大的生態調節區。青海省具備發展生態旅游得天獨厚的資源稟賦，近年來在文化和旅游業快速發展的同時，但也面臨一些深層次和結構性的問題，必須盡快加以研究和解決。

（一）游客數量和旅游外匯收入保持快速增長勢頭，但總的體量還有待進一步提高

2018年全年，青海全省共接待國內外游客4204.38萬人次，比上年增長20.7%，2019年全年，接待國內外游客5080.17萬人次，比上年增長20.8%，累計增速穩定在20%左右，但入境游客數量變化幅度較大，旅游外匯收入至2016年后持續減少，與打造國際生態旅游目的地的目標和要求不相匹配。

（二）國家公園數量居于國內領先地位，但作為生態旅游發展的總體思路不清晰

目前，三江源國家公園、祁連山國家公園及周邊集聚的國家森林公園、國家濕地公園和特色景區等，均作為重要節點納入“走進可可西里·尋覓藏羚羊生態旅游線”“黃河廊道生態自駕車旅游線”“唐蕃古道生態自駕旅游線”等旅游精品線路，但還缺乏全域發展生態旅游的總體思路和因地制宜的具體措施，尤其對國家公園范圍內及周邊的自然資源可否利用、如何利用等問題并未形成廣泛共識。

（三）生態旅游產品和服務與文化生態保護、傳承發展優秀傳統文化的結合度還不夠高

《三江源國家公園總體規劃》提出堅持現代化與民族特色相結合，使優秀文化世代傳承，共創文化精神家園。但目前來看，打造國際生態旅游目的地的戰略目標，與熱貢國家級文化生態保護區和格薩爾（果洛）國家級文化生態保護實驗區建設、黃河上游河湟文化生態保護實驗區創建，與互助土族、循化撒拉族、海西德都蒙古、玉樹康巴等省級民族文化生態保護區建設，以及與塔爾寺民族文化產業園、城南文化產業集聚區、同仁熱貢藝術文化產業園、丹葛爾古城、海南州藏文化創意產業園等重點文化項目尚未進行有效銜接。以歷史文脈挖掘、創意設計融入提升生態旅游文化內涵的工作未得到足夠重視。

（四）生態保護、環境污染和旅游安全保障多重壓力疊加，同時由于新冠肺炎疫情也導致生態旅游發展面臨更多的不確定性

近年來，青海持續加大對生態保護和環境污染治理的投入，生態環境質量得到明顯改善，但生態文明制度還不完善、生態保護與修復系統性不足、生態產品價值實現路徑不暢等問題，并未得到很好解決。青海地廣人稀、地形氣候復雜、應急救援和急診醫療資源分布不均衡，再加上旅游產業鏈條長、關聯行業多、涉及部門廣，以及自主設計旅游線路的自駕游不斷增多等因素，要建立廣覆蓋、高質量的旅游安全保障體系面臨諸多困難。從高起點規劃、高水平建設、高標準推進的角度，如何建立健全生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境與獲得合理回報有效銜接等，也是亟待探索和解決的問題。

二、建設國際生態旅游目的地對策與建議

習近平總書記在青海考察時指出“保護好青海生態環境，是‘國之大者’”。在民族文化多元、地域面積廣袤、常住人口密度稀疏的青海建設國際生態旅游目的地，是一個新生事物，并無成功案例和現成模式可以照搬。提出建議如下：

（一）建立跨學科、跨領域、跨部門的高水平智庫，深入開展符合青海需要的國際生態旅游目的地理論研究，為有關規劃、建設、考核評估提供指導

目前關于國際生態旅游目的地的研究主要來自西方國家。由于中西在生態文明制度起源、生態價值觀念歷史形態、生態責任制度體系構建及經濟綠色轉型等方面存在巨大差異，其理論成果和建設經驗是否適合青海，本身就是一個需要加以研究和探討的問題。為實現以生態旅游發展促進經濟發展與人口、資源、環境相協調，保障民族邊疆地區繁榮安全穩固、人與自然和諧共生的目標，必須以“筑牢國家生態安全屏障，使青海成為美麗中國的亮麗名片”為目標，統籌協調國際生態旅游目的地建設與生態文明高地建設、國家公園示范省建設、文化名省建設、高原美麗城鎮示范省建設。要建立高水平的國際生態旅游目的地建設智庫，組織包括來自多部門、多學科、多領域的團隊和專家，聚焦青海生態旅游發展的頂層設計、戰略定位、突出問題、機制“痛點”，就青海國際生態旅游目的地的內涵和形態、規劃和建設、績效考核評估標準等開展前瞻性、針對性、儲備性研究，為青海生態旅游高質量發展提供智力支撐。

（二）重視生態文化建設對提升生態旅游品牌價值的作用，深入挖掘民族交融交往歷史文脈，塑造富有人文魅力的生態旅游目的地形象

青海是“中華水塔”，發育和保持著大面積的原始生態系統，也是統籌生態環境保護和經濟社會發展、實現人與自然和諧共生思想觀念的重要源頭。未來應以堅持中華民族共同體意識、構建各民族共有精神家園為重點，圍繞包容開放、交往融合、多元一體，對體現青海和中原、新疆、內蒙、西藏文化交流交融、創新發展的文化資源進行全面研究，從相關人物、專著、事件、景觀、遺址、文物、典籍、傳說、策論及歷代文人邊塞詩詞、少數民族歷史和文化研究中選取若干代表性事項，作為塑造青海國際生態旅游目的地人文形象的“重心”和“主體”，引領在生態旅游中感悟“中華美學精神”“中國審美理想”，展示中華文明在包容開放、創造創新中活態傳承的生機活力。同時，深入研究它們對中華民族道德倫理、價值觀、宗教、文學、藝術、習俗、語言、飲食、服飾、建筑、社會組織結構、社會制度、社會心理等影響，作為濃縮相關地區深厚歷史積淀、提煉區域文化多彩記憶的基礎，講好講活統籌考慮自然資源科學保護與合理利用、建立健全中國特色生態文化體系的青海故事，實現以文化補生態、以文化傳承促進生態旅游發展的目的。

（三）建立健全以國家公園建設為引領的生態旅游發展部門協同機制，推進深化改革與擴大開放舉措系統集成，激發生態旅游帶動青海落實“五位一體”總體布局的巨大潛力

建設國際生態旅游目的地涉及文化和旅游、生態環境、自然資源、農業農村、衛生健康、應急管理、民族宗教等部門，必須建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與自然資源管理和生態保護、推動生態旅游可持續健康發展的長效機制，推進深化改革與擴大開放舉措系統集成。

1.將《青海省生態旅游發展條例》列入青海省人大立法規劃，盡快啟動組織起草工作，使青海的生態旅游發展有綱可循、有法可依。國際生態旅游目的地建設周期長、見效慢，交叉重疊、多頭管理問題依然突出，特別需要加強黨的統一指揮和領導，把黨總攬全局、協調各方的領導作用同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，對涉及生態旅游發展的重大行政決策、重大領域執法和重大決策終身責任追究及責任倒查、先行先試授權進行全面的制度化、規范化、程序化，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度和生態旅游發展制度。

2.加強組織領導，將青海省旅游綠色發展工作領導小組及其工作機制進行更名和升級，建立青海省生態旅游發展工作領導小組和省內生態旅游發展協調會議制度。按照“三個最大”的省情定位和著力建設全國乃至國際生態文明高地的要求，對青海省旅游綠色發展工作領導小組工作規則、青海省全域旅游發展規劃等進行修訂和修編，加快推進旅游業成為戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業龍頭產業。以保護生態環境為前提促進大眾旅游向生態旅游轉型發展，以生態旅游戰略提升全域旅游在交通便利程度、接待人性化服務水平、產品和服務成本控制等方面高質量發展。更加重視兼顧重要自然生態系統的原真性、完整性保護和科研、教育等綜合功能發揮，以深化體驗為主導有序提高旅游供給服務能力，轉變以游客數量和旅游收入為目標的粗放發展模式。

3.創新生態旅游發展資金保障機制，建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與生態旅游發展的長效機制，廣泛引導社會資金多渠道投入。要進一步體現“國家所有、全民共享、世代傳承”的國家公園建設理念，增強國內民眾和國際社會對青海生態旅游作為國民福利和人類文明成果的認同感，突出青海提供生態服務和構建生態文明體系的源頭價值，發揮青海生態旅游對中國生態文明建設的引領示范作用，一方面，可參照《南水北調工程基金籌集和使用管理辦法》《國家重大水利工程建設基金征收使用管理暫行辦法》建立“三江源生態保護基金”，在長江、黃河、雅魯藏布江流域除西部省份以外的地區進行募集，由省級電網企業與各級城市供水企業在向電力、自來水用戶收取電費、水費時一并代征。募集資金中留出一定比例用于支持青海各地生態旅游示范區與文化生態保護試驗區建設、標準化旅游基礎設施建設和維護、青海生態旅游產品的宣傳推廣以及公益性生態知識培訓項目等。另一方面，在全面推行國家公園旅游限額管理和預約制度的基礎上，每年拿出一定比例的名額用于鼓勵企事業單位和居民個人以捐贈實物或資金的形式參與青海的生態文明建設。此外，還可通過以志愿服務時長兌換國家公園門票預約優先權的形式，吸引社會各界志愿者特別是青少年志愿者參與國家公園志愿服務工作。