加速數據流通融合的思考與建議

殷利梅

黨的十九屆四中全會要求“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次提出將“數據”作為生產要素參與分配。2020年3月30日，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，圍繞加快培育數據要素市場、建立健全數據產權交易和行業自律機制等進行總體部署，為培育數據要素市場、發揮數據要素價值指明了方向。數據要素作為一種社會資源，經歷采集、匯聚、存儲、交換、分析、使用、銷毀等過程，通常被稱為數據要素流轉。數據要素市場建設和發展的動能來源于“流轉”，即獲得數據資源流動性。只有讓數據流通起來，讓數據變成真正的“活水”，發揮數據的使用效力，才能最大程度激發數據要素價值。

一、我國數據流通融合具備一定基礎和優勢

過去二十年，全球數據流量出現了飛躍式增長。聯合國數據表明，2002年全球互聯網流量每秒僅為100GB，到2017年已高達每秒4.5萬GB以上，互聯網流量內容產生質和量的變化。預計2022年每秒流量將飆升至15萬GB，約為2002年的1500倍，且全年的流量總和也將超過截至2016年的互聯網流量之和。根據IDC等機構預測，在全球數據量增長的大背景下，我國數據量增長最為迅速，平均每年比全球快3%，預計到2025年將增長至48.6ZB，約占全球規模的27.8%，成為全球最大的數據圈。

目前，我國數據流通實踐主要有兩類：一類是企業間的數據交易和共享，依靠市場化的運作方式促進商業數據流通；另一類是公共數據開放共享，主要滿足政府社會治理、公共服務和市場化增值服務需求。對于第一類，最為典型的是互聯網平臺的快速崛起和蓬勃發展。如2021年第二季度，騰訊微信用戶達12.5億，截至2021年3月31日，阿里巴巴生態體系的年度活躍消費者達到11.3億，其中我國消費者達8.91億；京東用戶（年度活躍購買用戶數）為4.998億，這為平臺積累了大量數據，以平臺為紐帶，形成了數據合作或交易的數據流通生態。對于第二類，公共數據開放共享有效釋放了數據的社會價值，有助于服務型政府建設。截至2020年底，全國一體化政務服務平臺已經發布了53個國務院部門的各類數據資源9942項，為各地區各部門提供共享調用服務達到540余億次，支撐身份認證核驗15.6億次、電子證照共享交換4.6億次。特別是在新冠肺炎疫情催化下，涌現出了“通信大數據行程卡”“健康碼”等優秀實踐。地方層面，上海“一網通辦”、浙江“最多跑一次”等紛紛結合本地特色開展了政務數據開發利用實踐，取得了顯著成效。

二、阻礙數據流通融合的關鍵問題

（一）數據流通體制機制需進一步完善

數據確權、定價、交易、跨境流通等基本制度規則還未構建完成，合法、成熟的數據流通模式尚未建立起來。

1.數據確權方面，現有的物權法、合同法、知識產權法等法律未能及時完善，同時，數據的電子化、易復制性、隱蔽性等特點使數據確權更加復雜困難。

2.數據定價方面，無論是基于市場角度的市場法、成本法、收益法等估值方法，還是基于非市場角度的條件價值法和隱私價值法，都有各自的優缺點，沒有完全解決數據定價和價格形成機制問題。

3.數據交易方面，我國還沒有制定出臺有關數據交易的專門性法律法規，可交易和流轉的數據范圍沒有明確的界定。

4.數據跨境流通方面，《數據出境安全評估辦法》（征求意見稿）已于2021年10月29日公開征求意見，為后續數據跨境安全、自由流動邁出關鍵一步，落地仍需假以時日。

（二）商業數據交易流通面臨掣肘

商業數據流通主要通過市場化的方式實現，典型做法是數據交易所或數據交易中心，但是從以往數據交易所的建設實踐來看，其更多扮演了交易撮合的角色，最終交易過程并不經過交易所，亦或是最終成為了公共數據開放的技術提供商，鮮有商業數據的交易流通。究其原因，主要有三個方面：

1.數據供需主體普遍缺乏數據開發利用技術，難以將大量原始數據加工分析形成數據產品，也就難以滿足數據需求。

2.隨著《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規的不斷完善，數據交易的合法性面臨很大的不確定性。

3.雖然許多大型互聯網平臺充當了數據交易流通的聚合平臺，但是隨著平臺話語權不斷增強，基于數據優勢濫用市場支配地位等數據壟斷問題日益嚴峻，典型的如“大數據殺熟”等。

（三）公共數據開放共享水平亟待提升

1.政務數據共享方面，數據資源共享壁壘仍難打破，各個部委主管行業數據，地方成立大數據機構職能不夠統一，由此帶來數據資源的調度欠缺統籌管理，條塊分割問題普遍存在，共享渠道不暢。此外，還有不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享等理念思維，以及數據標準不統一、技術支撐不穩定等技術問題。

2.在政企之間，數據資源對接困難較大。一方面，我國政府數據開放剛剛起步，全國開放數據集規模僅為美國的1/9，企業生產經營數據中來自政府的僅占7%，整體上呈現數據總量規模小、數據質量低、可利用率不高、用戶參與程度低等問題。另一方面，企業出于對用戶隱私保護和商業利益的考量，向政府開放數據的意愿較低。受制于法律法規、技術標準和交易機制不完善等問題，數據開發利用普遍以“體內循環”為主，對于單個企業，企業自身進行數據采集、存儲、分析和利用，用于內部效率提升和經營方式優化；對于企業集團，以實力強大、具有投資中心功能的大型企業為核心進行數據采集、存儲、分析和利用，并將有關數據及產品和服務與企業集團內的相關企業進行交易和共享，形成數據開發利用的生態系統。

三、加速數據流通融合的對策建議

（一）加強頂層設計和統籌協調，做到全國“一盤棋”

1.加強頂層設計。國家層面出臺加速數據流通融合的專門文件，完善激發數據要素價值的頂層設計。各行業主管部門研究出臺激發行業數據要素價值的政策文件，明確行業數據開發利用路徑。地方層面以城市為單位，出臺激發城市數據價值的指導性文件。

2.強化統籌協調。理順央地關系，建立集中統一領導、協同高效運作的國家大數據管理體系，實現數據資源高效流轉、數據產業高質量發展，支撐國家治理體系和治理能力現代化。參照國防工業、能源工業等戰略性產業，設置國家專門機構，統籌數據資源管理。科學設置地方管理機構，明確央地數據職能部門，統一職權范圍。

（二）完善政策法規和數據安全體系，奠定數據流通基礎

1.明確數據各參與主體法律邊界。界定政府數據的開放邊界、企業數據的商業應用邊界和個人數據的隱私保護邊界，對不同類型數據能夠明確界定范圍的部分進行嚴格區分，歸屬到具體的類型，再根據數據類型的性質賦予其不同的數據權利。對交叉模糊部分，根據數據屬性的優先級進行界定，賦予其對應的數據權利。

2.健全法律法規。加強對《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等數據法律的司法解釋，開展數據要素市場“以案釋法”工作，加強相關法律法規宣傳教育，推動樹立數據要素市場法治意識。研究數據壟斷監管機制，規范平臺數據壟斷競爭行為，引導市場合理有序競爭。制定數據交易流通法規與監管制度，規范數據交易行為，引導大數據交易市場法治化發展。

3.加強數據安全管控和防護。建立健全網絡數據安全管理體系，針對涉及個人隱私數據、產業發展數據、經濟運行數據等不同重要程度信息的企業進行分級分類管理，指導平臺企業、基礎云服務企業等采取與重要等級相匹配的、必要的安全防護措施。加快推進數據安全保護相關法律法規的制定，出臺數據安全保護措施和實施細則，強化數據安全保護。

（三）做強數據產業，打造數據價值“發動機”

1.加速大數據核心技術研發。加大財政資金對大數據關鍵技術研發創新的引導和扶持力度，設立國家大數據技術工程實驗室，重點研發大數據存儲管理、分析挖掘、可視化、數據安全，以及數據實時在線處理、非結構化數據處理、圖像語音視頻數據智能分析等關鍵技術和產品，提前布局自然語言處理、語義理解和機器學習等關鍵技術，降低對國外技術的依賴程度。

2.促進產學研用協同聯動。支持高校和科研院所建立大數據開放實驗室，推動多學科交叉融合，開展大數據分析關鍵算法和關鍵技術研究，培養大數據專業人才，并聯合企業加強實踐應用。建設大數據技術促進中心，匯聚經濟社會等相關數據，通過產學研協同聯合攻關，創建面向經濟社會各領域的管理決策和社會服務的大數據應用機制。

3.促進第三方數據交易平臺健康發展。加快數據分級分類，推廣行業自律機制，對數據流通中的“數據權益”“數據流通”“數據應用”等環節進行約束，規范流通平臺、數據源、數據使用等主體的責任義務，并倡導信息透明與第三方審計監督等機制。

（四）加快公共數據開放共享，強化數據供給

1.推進政府數據共享。加快推進國家數據共享交換平臺建設，完善跨機構、跨領域數據融合應用機制，打通部門間數據壁壘，助力實現政府數據開放共享和高效管理，實現數據規范共享和高效應用。提升國家數據共享交換平臺數據交換通道保障能力，按需規范對接政務數據，形成一體化的數據共享服務體系。

2.加快政企數據對接融合。推動建設部門和地方公共數據開放平臺，鼓勵以專業化的數據服務機構作為開放出口或平臺，以實現數據價值的社會化利用和數據安全的機制化保障。針對社會治理、公共服務和市場化增值服務需求，開展政企數據對接融合試點應用，探索形成政企數據共享的標準規范和對接機制。

（五）推動經濟社會數字化轉型，拓展數據應用場景

1.加快推動產業數字化轉型。加快傳統企業全鏈條數字化改造，推動企業設備和核心業務上云上平臺，打造智能生產線、數字化車間、智能企業。持續推動工業互聯網建設和創新發展，建設國家工業互聯網大數據中心，打造系統化、多層次的工業互聯網平臺體系。推動先進制造業與現代服務業深度融合，發展服務衍生制造，鼓勵電子商務、轉型服務等行業企業向制造環節拓展業務。

2.加快數字社會建設步伐。加快城市大數據建設，實現城市數據采集、融通、應用的全流程規范化管理。建立以個人健康賬戶系統為核心的健康醫療數據管理體系，對個人所有健康醫療信息進行匯集和集中使用，實現對醫療數據個人隱私和數據安全的有效管理。提升教育、醫療、養老、交通等領域數字化轉型步伐，鼓勵發展在線教育、在線醫療、智慧養老等新模式新業態，支持行業主管部門牽頭推動數據統籌利用。