煙草行業如何在“放管服”中提升行政許可效能

林茜

摘要：在當前“放管服”改革背景下，煙草專賣行政許可審批和監管的形勢與要求都發生了重大變化，如何在堅持煙草專賣制度的前提下，既做到適應簡政放權的新形勢，又對煙草行業發展起到便捷高效的促進作用，是當前面臨的一大難題。本文從“放管服”改革的內涵入手，著重分析了在放管服改革背景下的煙草專賣行政許可管理現狀和存在的問題，從中探究提升行政許可效能的有效舉措。

關鍵詞：放管服;煙草專賣行政許可;管理效能

1“放管服”改革的內涵

放管服，即簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。其中，"放"即削減行政審批事項、下放權力，降低準入門檻;"管"即創新和加強監管職能，轉變監管理念，創新監管方式，強化公正監管，維護公平競爭的市場秩序;"服"即減少對市場的干預，營造便利環境，降低市場主體運行的行政成本，促進市場主體的活力和創新能力。“放管服”改革是撬動經濟社會各領域改革的總抓手，是推進供給側結構性改革的有力舉措，是創造體制機制優勢和激發市場經濟活力的重要路徑。

2“放管服”改革背景下的煙草專賣行政許可現狀

煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。近年來，煙草行業圍繞“放管服”改革的要求，在簡政放權、放管結合、優化服務方面做了許多工作，主要表現為：

2.1“放”的方面：

一是按照統一部署和行政審批制度改革要求，按照以人為本、執政為民的理念，分批取消和調整了行政審批項目，完善了配套項目，提高了煙草專賣行政能力和管理水平;二是深化商事制度改革，在煙草專賣零售許可證辦理方面全面實施“先照后證”，解決了多年來存在的從事卷煙零售業務應該先辦證還是先辦照的問題;三是啟動煙草專賣零售許可改革工作，取消無直接法律依據或不合理的煙草專賣零售許可準入條件，降低市場主體進入零售市場的“高門檻”，實現“寬進嚴管”。

2.2“管”的方面：

一是推行以“雙隨機、一公開”為基本手段、以信用監管為基礎、重點監管為補充的市場監管新機制，加強對轄區卷煙零售戶的事中事后監管，建立不予許可行政相對人名單庫，著力優化監管方式，持續提升監管質量和效能;二是認真落實“互聯網+監管”系統建設要求，用信息化、智能化、大數據等方法手段提高監管效率，提升科學監管水平。

2.3“服”的方面：

一是全面取消無明確法律法規規章等依據的證明材料，進一步簡化申請材料，優化行政審批流程;二是進一步壓縮煙草專賣許可辦理時限，辦證效率進一步提高;三是落實“互聯網+政務服務”工作要求，建設完成了全國煙草專賣管理綜合信息系統，建立了統一的零售許可證辦理系統，開通了煙草專賣許可證辦理網上申請渠道，實現了線上線下融合辦理。

3當前煙草專賣行政許可工作中存在的主要問題

在當前“放管服”的改革背景和趨勢下，煙草專賣行政許可工作持續優化，社會滿意度持續提升，但仍存在一些問題和不足，主要有以下三點：

3.1“重許可，輕監管”的觀念仍然存在

煙草專賣許可證制度是煙草專賣行政許可制度的核心，許可證管理的基本流程是：受理、審批和后續監管。如果說許可證的受理是“事前”、審批是“事中”，那么后續監管就是“事后”，“事前”、“事中”、“事后”這三個管理環節缺一不可，這即為許可證的“閉環管理”。尤其在當前“放管服”改革的大背景下，對煙草專賣許可證的“閉環管理”更為重要。但長期以來，煙草專賣人員往往更注重許可前的受理與審批流程，相對忽視許可后的后續監管，即便近年來對許可證的后續監管重視程度有所提高，但“重許可，輕監管”的老觀念仍然在一定范圍內存在且未從根本上改變。

3.2市場準入門檻的降低，增大后續監管的難度

煙草專賣零售市場準入門檻的降低，可能導致轄區持證零售戶數量逐步擴大，一方面使經營者利潤下滑，許可證含金量降低，繼而造成市場管理難度加大;另一方面，現在辦理零售許可證幾乎是“零成本”，可能使持證零售戶從心理上降低對煙草專賣零售許可證的重視程度，從而導致擅自停歇業等不規范使用許可證的現象頻發。同時，在監管實踐中，受管轄范圍廣、持證戶數多、監管人數少等因素的制約，煙草專賣執法人員對“休眠證”、“僵尸戶”、人證不符、證址不符、許可證有效期屆滿仍在經營等現象發現不及時，起不到應有的監管效果。

3.3網上申請渠道使用率不高

雖然目前已開通了行業內外兩個煙草專賣零售許可證辦理的網上申請平臺，但平臺使用率不高，甚至有的地區網上申請率為零，目前仍以線下辦理為主。

4提升煙草專賣行政許可管理效能的舉措

4.1在布局規劃上下功夫

在“放管服”改革大背景下，科學設計轄區煙草制品零售點合理布局規劃是做好煙草專賣行政許可工作的重要前提。目前各地的合理布局規劃主要有三種：距離控制模式（即以各零售點的間距作為主要布局標準）、總量控制模式（即根據不同的區域劃分設定零售點數量上限）和清單管理模式（即列明禁止辦理煙草專賣零售許可證的區域和情形，禁辦區域和情形之外的且符合法定辦證條件的均可辦證），但無論哪一種模式均各有優劣，無法完全適應市場需求，因此，在大力推行行政審批制度改革的環境下，在優化布局方面要具體問題具體分析，避免“一刀切”。可結合轄區實際情況，探索研究采用兩種或三種模式相結合的綜合模式，以彌補單一模式規定的不足之處。如在清單管理模式的基礎上，對一些特殊地區、特殊經營業態采用距離控制或總量控制模式加以限制，一方面可以達到科學配置資源、滿足市場需求的目的，另一方面也可以保證煙草專賣零售許可證的含金量。

4.2在隊伍管理上下功夫

一是轉變思想認識。煙草零售市場的準入門檻降低，辦證條件放開，辦證流程簡化，并不意味著可以撂挑子，反而要在管理和服務上投入更多時間和精力。要對煙草專賣零售許可證形成“閉環管理”的理念，只有思想上提高認識，行動才能跟得上。二是打造專業隊伍。打造一支行政許可專業化中隊，負責轄區內行政許可相關工作。通過加強學習培訓、明確責任分工、優化工作流程等，提升專業化中隊隊員能力和水平，進一步提高行政許可工作質量和效率。

4.3在優化服務上下功夫

一是全面推行“互聯網+政務服務”。堅持線上線下融合辦理的原則，積極推行網上辦理。加強煙草行業一體化在線政務服務平臺和省政府政務服務一體化平臺兩個辦證平臺的使用宣傳，遵循“網辦優先”原則，積極引導網上辦理，真正實現讓申請人從“只跑一次”變為“一次都不用跑”。進一步壓縮辦證時間，有效提升辦證效率。二是加強未成年人保護。《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國未成年人保護法》均對向未成年人銷售卷煙做了禁止性規定，《煙草專賣許可證管理辦法》明確規定中、小學校周圍不予發放煙草專賣零售許可證，煙草部門要履職盡責，在規定時間內完成中小學周邊持證零售戶的清理工作。同時要把好市場準入關和后續管理關，對位于中小學周邊“紅線”距離內的，一律不予新辦和延續;對已經清退的，要實行跟蹤管理，避免“死灰復燃”，履行好法律法規賦予的職能。

4.4在監督體系上下功夫

一是建立健全好差評制度。根據國家局、省局要求，建立線下煙草專賣政務服務好差評制度，設立“非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意、非常不滿意”五個等次，采取一事一評的方式，請服務對象對審批事項的服務質量作出評價。從咨詢受理直至事項辦結，全程接受群眾監督，通過監督評價監督倒逼提升自身工作效能。二是貫徹落實“三項制度”。嚴格落實《煙草專賣行政執法公示辦法》、《煙草專賣行政執法全過程記錄辦法》、《煙草專賣重大執法決定法制審核辦法》“三項制度”，做好煙草專賣行政許可事前事中事后公開和行政許可全過程跟蹤記錄，加強對重大行政許可決定的法制審核，進一步提升行政許可工作的透明度和規范性。三是加強考核督辦。定期梳理一段時期內未訂貨客戶名單，調查核實，查明原因，啟動預警機制，納入重點監管，防止“虛擬戶”、“僵尸戶”產生;開展行政許可工作專項檢查調研，通過線上查看、實地走訪、抽查卷宗、座談調研相結合的形式，全面查看轄區行政許可管理工作，對發現的問題下發督辦通知單，限期整改，銷號處理。

4.5在管理手段上下功夫

一是創新監管方式。按照年度抽查比例不低于10%、不超過30%的要求，實現對持證零售戶隨機抽查監管，做到監管執法公正、公平、公開，并積極探索“雙隨機、一公開”與APCD工作法的有機結合，實現后續監管的精細化管理，以科學有效的“管”，促進更大力度的“放”。二是建立健全失信懲戒體系。建立健全卷煙零售戶失信懲戒機制，是零售許可后續監管的一項重要內容。通過細化轄區持證零售戶失信行為的評價和懲戒標準，將營銷措施應用到信用管理中，既可以對卷煙零售戶未達到行政處罰標準的失信行為進行約束，又增加卷煙零售市場主體的失信違規成本，從而促使卷煙零售戶守法經營、誠信經營，最終達到提升監管效能的目的。

5結語：

深化“放管服”改革，是維護煙草專賣制度的重要舉措，是煙草行業實現高質量發展的必然要求，要以“放”為核心，最大限度地激發市場活力;以“管”為抓手，營造公平有序的市場環境;以“服”為支撐，不斷提升行政許可服務水平。通過“放管服”把制度優勢轉變為治理效能，逐步提升煙草專賣行政許可管理效能，持續提高“放”的含金量，持續增強“管”的有效性，持續提升“服”的滿意度，最終實現“放”得有序，“管”得高效，“服”得便民。

參考文獻：

[1]楊平，淺談煙草行業如何在放管服中提升行政許可效能（J）， 《企業文化（下旬刊）》，2019（1），239

[2]袁帥，探討煙草行業如何在放管服中提升行政許可效能（J）， 《數字化用戶》，2019（52），303