淺談PPP模式在中國的發展

張旭 邱方洋 年越

摘要：近年來，我國政府大力推廣PPP模式，但由于國內相關法律還不夠完善，地方政府和社會資本對該模式認識不足，在PPP項目推進過程中暴露出很多亟待解決的問題。本文通過剖析PPP模式，提出推進PPP項目的建議。

關鍵詞：PPP模式;問題;剖析;建議

1、PPP模式介紹

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式（以下簡稱PPP模式），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。此模式鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，參與到基礎設施建設中來，能在一定程度上緩解政府財政壓力，在一些涉及民生的重點工程上得到了社會資本的積極響應，對推動重大基礎公共服務項目得以順利實施具有積極意義。

為貫徹落實黨中央、國務院關于基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署，加強PPP項目的投資和建設管理、提高PPP項目投資決策科學性，國務院頒布實施了《政府投資條例》（國務院令第712號），以及《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）等規定，涵蓋以下6個方面：（1）全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查;（2）嚴格依法依規履行項目決策程序;（3）嚴格實施方案審核，依法依規遴選社會資本;（4）嚴格執行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規定;（5）依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理;（6）加強PPP項目監管，堅決懲戒違規失信行為。

2、PPP模式的優缺點

PPP模式可加強政府和社會資本的聯系，緩解政府財政負擔，政府和社會資本均參與項目實施，共同對項目進行監督，能有效提高建設效率、降低工程建設成本。PPP模式的另一顯著優勢是政府可以借鑒社會資本方在工程建設方面的相關經驗，社會資本方可學習政府在社會公共管理方面的優勢和經驗，政府和社會資本方取長補短，實現雙贏。

同時PPP模式也存在諸如法律制度不完善，靈活性低，融資成本高。目前國內對于PPP模式處在探索階段，對于項目實施過程中可能出現的問題缺乏預見性，當項目出現問題時，缺乏相應的應對措施，這也在一定程度上增加了PPP項目的落地實施難度。

3、PPP項目案例分析

近年來，國家發改委、財政部等大力推廣PPP項目，其中出現了一大批成功案例，如大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程、江西峽江水利樞紐工程項目等，從這些成功案例中可看出此類工程兼具公益性和經營性，通過積極引入社會資本，將經營性剝離出來，科學合理分配社會資本參與范圍，規范嚴謹明確政府和社會資本雙方的權利和義務等方式實現了項目的順利落地實施。

然而在PPP項目的落地實施過程中也出現了一些問題，例如在某市污水處理廠項目實施過程中，當地政府廢止了項目初期訂立的管理辦法，造成實施機構拖欠污水處理費，致使項目不能持續，最終失敗。從中暴露其根本原因在于權利義務劃分不明確、風險和利益分配不合理。

PPP項目落地難，主要由于以下原因：一是地方政府對PPP模式理解存在偏差，完善的法律體系是支撐PPP項目順利實施的前提條件，PPP項目投資額大、周期長，需要具備經營性，運營中產生現金流。另外實施PPP模式也是對政府部門專業管理和監督能力的考驗，PPP模式在國內屬于新鮮事物，由于政治和投資環境不同，不可直接照搬照抄別國經驗，PPP模式本地化仍需要不斷探索。二是社會資本對PPP項目存在疑慮，據有關統計，2015-2016年度國企占PPP項目中標金額的70%以上，由此可見私企對PPP模式仍持觀望態度，PPP模式并未充分調動社會資本，社會資本在與國企競爭過程中仍處于明顯劣勢。三是PPP項目不夠透明，不透明主要體現在兩個方面：一是多數PPP項目在政府相關公共服務平臺進行公示，但公示信息有限，社會資本很難對項目有直觀清晰的認識，影響了社會資本參與積極性;二是PPP項目統計分析欠缺，應加強PPP項目信息披露，對PPP項目信息做全流程公開、統計和分析，完善項目庫建設。

4、PPP模式發展趨勢與建議總結

（1）嚴格把關PPP項目審核

推廣實施PPP項目的初衷是增加社會資本活力，緩解政府財政壓力，防范化解地方政府債務風險，促進經濟發展，但并非所有的項目都適合PPP模式，政府和社會層面都應該加深對PPP模式的理解，避免盲目跟風造成社會資本和公眾利益受損，避免由于項目實施模式選擇不合理出現項目失敗、地方政府失信問題，打擊社會資本投資熱情，最終社會資本活力下降。

（2）完善失信行為監管和懲戒措施

政府應依法依規加強對PPP項目的監管，嚴格履行合同中政府方的責任和義務，不得擅自更改政府方的責任和義務。同時還應對社會資本方履約能力實施全過程監管，防止由于舉債過高超出社會資本方的償債能力或因公司股權、管理結構發生重大變化造成項目無法實施。不斷完善失信行為公示機制，建立健全的失信行為懲戒機制。

（3）PPP法治環境優化

為完善PPP模式法制環境，國家發改委和財政部分別提出了“特許經營法”和“PPP法”立法思路，作為專項法規“特許經營法”和“PPP法”調整范圍和內容均更具體，但略顯狹窄。在PPP模式中，基礎法律和專項法律誰更優先是值得商榷的問題，因此，有研究者認為中國PPP項目中的法律難題，根源在于根本或關鍵法律原則的缺失，當務之急是研究完善《公共企業法》等基礎法律，專項法律才能成為有本之木。

（4）提高PPP項目透明度

建設PPP項目全國公示平臺，增加項目信息公示透明度，保證社會資本方能從公示信息中對項目一目了然，增加對社會資本吸引力;完善PPP項目庫建設，對PPP項目進行全流程記錄，不涉及保密信息時，應對項目信息進展信息及時披露，項目完成后，應及時披露項目實施效果，匯總項目實施過程中出現的問題，總結處理具體問題的方法，并應充分利用目前實行的大數據，遴選出同類項目易出現的共性問題，進行統計比較，并在平臺庫中進行分享，為政府和社會資本方以后處理同類項目中出現的相似問題提供參考。

參考文獻

[1]中國招標投標協會.中國招標采購常用法規匯編[M].北京.中國計劃出版社，2019：190-195.

作者簡介：張旭（1992.08-）男，漢，河北衡水，碩士研究生，研究方向：墻體材料 招投標方向。