我國歷史文化名城保護法規體系建設策略

許 龍，張涵昱，汪 琴

（中國城市規劃設計研究院，北京 100044 ）

引言

2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》提出，要為做好城鄉歷史文化保護傳承工作提供法治保障[1]。2008年，國務院正式頒布的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》是我國第一部歷史文化名城名鎮名村保護的專門法規，為依法保護、科學保護奠定了堅實基礎。但是現行《歷史文化名城名鎮名村保護條例》作為一部行政法規，其法律效力僅處于我國法律法規體系的第三層級，層級較低，與文化遺產保護與傳承的重要性、緊迫性相比，以依法治國、依法行政的現實要求來衡量，亟待進一步提升。隨著國家法律法規的陸續出臺，北京市、上海市、重慶市、山東省等省、自治區、直轄市基于自身建設情況，積極持續探索適宜的地方性法律法規，指導本地的歷史文化保護工作。本文從現實問題出發，提出從國家到地方建構歷史文化名城保護法規體系的具體研究與策略。

1 新時代歷史文化名城保護對于法規建設的要求

1.1 踐行“依法治國”的方針理念，加快推進法律法規體系建設，為歷史文化保護傳承工作提供法治保障

全面推進依法治國，是以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，為更好治國理政提出的重大戰略任務，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，確保黨和國家長治久安的根本要求。從國家層面，制定專門的法律，完善法制體系，規范政府行為，強化民眾意識，有助于歷史文化遺產的保護[2]。我國自1982年建立歷史文化名城保護制度，始終堅持“依法治國”方針理念，經過各級政府和社會各界的共同努力，構建了歷史文化名城保護法規體系和技術標準，形成了“三法兩條例”的骨干法律法規框架，頒布了一批部門規章和技術標準，為依法保護、科學保護奠定了堅實基礎，大量的名城名鎮名村街區在快速城鎮化時期得以保留，歷史文化名城保護工作取得了顯著成效，探索出了一條富有中國特色的歷史名城名鎮名村保護之路。從可持續發展的戰略高度，通過立法切實保護城鄉環境中的歷史文化遺產[3]。推進名城保護相關法律法規的法治建設，完善立法規劃，突出立法重點，提高立法科學化、民主化水平，是健全全國歷史文化名城保護與傳承工作的根本。

1.2 全面貫徹落實習近平總書記對歷史文化保護傳承工作的新要求，推動歷史文化保護傳承工作的制度創新

在黨的十九大報告中，習近平總書記指出，文化自信是一個民族、一個國家發展中更基本、更深層、更持久的力量, 要進一步加強文物保護利用和文化遺產保護傳承。保護好、利用好、傳承好歷史文化名城名鎮名村，是踐行文化自信、實現中華民族偉大復興的一項重要任務，是全面建成小康社會，實現社會主義文化繁榮，提高國家文化軟實力的重要抓手。總書記系列講話精神是歷史文化名城名鎮名村保護事業的根本遵循和行動指南，也對新時代歷史文化名城名鎮名村保護工作提出了新的要求。面對新時代文化遺產保護的新要求和高標準，為了系統完整地保護傳承城鄉歷史文化遺產、全面真實講好中國故事，亟需進一步完善法律法規體系建設，加強頂層設計，提供有力的制度保障。

1.3 突破當前全國歷史文化保護傳承工作的瓶頸，切實解決各地保護傳承管理工作面臨的問題與矛盾

近40年來，我國城鄉歷史文化保護傳承制度不斷完善，在快速城鎮化過程中保護了大量珍貴的歷史文化遺產。然而，立足新時代的新要求，回顧我國各地歷史文化名城保護傳承的制度、方法和實踐，可以發現隨著歷史文化名城保護的深入推進，一些問題陸續暴露，一些矛盾依然存在。例如文化傳承的政治責任履職不到位、以人民為中心的原則落實不到位、保護傳承工作存在多頭管理和條塊分割、協同保護的機制有待完善、財政保障難以落實。這些問題已成為制約保護傳承工作深入、有序推進的深層障礙，僅依靠現有的政策規定難以全盤破解，迫切需要通過完善法律法規體系建設，推動名城保護工作來解決當前矛盾。

1.4 提煉、推廣各地保護傳承立法和管理工作的先進經驗，提升政策法規對于實施層面的指導作用

自1982年國務院批準公布第一批國家歷史文化名城以來，各地加強對歷史文化名城名鎮名村的規劃、保護、利用和管理，不斷探索適合自身實際的名城保護工作方法。部分省（自治區、直轄市）陸續出臺地方性法律法規，在《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的基礎上進行了增補細化和創新探索。例如北京的申請式改善、責任規劃師的制度創新，廣州促進歷史建筑的活化利用，上海以工程造價、房屋重置價為處罰金額計算基數，加大對破壞行為的處罰力度。這些行之有效的地方法規文件和制度有必要在全國推廣、固化，來提升政策層次和效力。

2 我國歷史文化名城法規體系建設的現狀

2.1 國家層面相關法規建設情況

我國現有法律法規體系由憲法、法律、法規、規章組成，法律效力依次遞減。

1982年11月，全國人大通過并公布實施《中華人民共和國文物保護法》，成為中華人民共和國成立以來歷史遺產保護方面的最高法律。近40年來我國名城保護法律法規建設不斷完善，已形成“三法兩條例”的骨干法律法規框架，“三法”即《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》；“兩條例”即《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《中華人民共和國文物保護法實施條例》。2008年國務院正式頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，對歷史文化名城的申報批準、保護規劃、保護措施等方面進行了全面系統的規定。

2.2 各省（自治區、直轄市）及國家歷史文化名城相關法規建設情況

隨著國家法律法規的陸續出臺，地方立足自身資源特色情況，持續探索制定適宜的地方性法規，為做好城鄉歷史文化保護傳承工作提供法治保障（圖1）。截至2021年9月，我國大陸31個省（自治區、直轄市）中出臺與名城名鎮名村保護相關法律法規的有17個，占比55%；其中擁有名城保護相關條例的有13個省份，占比42%；有名城保護條例的有10個省份，占比32%。截至2021年9月，我國有國家歷史文化名城137座，其中制定保護類法規的名城有104座，占比76%；其中有與名城保護相關條例的有76座國家歷史文化名城，占比55%；有名城保護條例的有43座國家歷史文化名城，占比31%。

圖1 省（自治區、直轄市）及國家歷史文化名城相關法規建設情況

地方配套立法完善大大促進名城保護工作[4]。例如廣州、重慶等，在地方法律法規體系建設中，結合自身保護工作特點，制定了一些行之有效的創新舉措。《廣州市歷史文化名城保護條例》和《重慶市歷史文化名城名鎮名村保護條例》提出應保盡保，明確建立保護名錄制度，納入定期開展普查和認定工作，擴展保護對象潛在名錄，將發現的具有保護價值而尚未列入保護名錄的歷史文化遺產列入預保護對象予以保護。實行保護責任人制度，明確各級各類保護對象的保護責任人及其需履行的保護義務和法律責任，將保護責任具體落實到責任人，促進主動保護。明確各級政府、部門的監督職責，鼓勵公眾參與。鼓勵探索多樣化的措施引導各類歷史文化資源的活化利用。通過政策引導、稅收金融等多方面的激勵措施，加強歷史文化資源的保護與合理利用，改善民生，彰顯文化，提升歷史環境空間品質。例如在上海等地細化處分措施，加大違法懲處力度。明確各級政府、部門的監督職責，鼓勵公眾參與。加強日常巡查，運用多種監測手段，以便及時發現、制止和處理問題，促進歷史文化遺產保護。針對不同違法行為提出明確處罰、處分措施，細化的同時加大違法懲處力度，在法律層面提供震懾力。

3 法規體系建設的主要問題

3.1 體系不健全

目前我國已有的關于歷史文化保護的法律法規有《歷史文化名城名鎮名村保護條例》和相關法《中華人民共和國文物保護法》。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》雖明確了立法宗旨包含促進歷史文化名城名鎮名村保護與發展，但是行政法規效力低于法律，并且缺乏具體實體內容的規定，所以對于如何以動態觀規范文化遺產保護與經濟社會發展并舉雙贏，仍然是普遍存在的一大難題。就我國歷史文化資源現狀保存情況和保護管理工作實施情況而言，現有法律法規的約束力和強制性仍不足，亟需加強頂層制度建設，研究新立一部綜合性的法，來界定根本原則、基本要求與標準、義務、權限、責任與懲處，進一步規范歷史文化名城保護傳承中的各種行為，把對歷史文化保護傳承的新理念新要求上升到法律層面予以落實。

在歷史文化名城保護傳承工作中，地方法規體系建設亦至關重要。國家制定全國性的法律及其法規性文件，將保護的總則、意義、對象、方式、原則進行概括總結，地方則在立法權限范圍內制定地方性法規或規范性文件，在落實國家層面出臺的法律法規基礎上，結合地方特點有效地進行補充，更好地適應差異化的地方管理需求。雖然歷史文化名城名鎮名村的保護工作日臻完善，各省份也在不斷出臺完善相關法律法規，但依然存在省份法治建設緩慢，未頒布省級法律法規的問題，地方法律法規制度不完善，不利于保護管理工作的實際開展。

3.2 銜接不充分

歷史文化名城保護傳承是一項綜合性的工作，涉及多部門、多行業，現有的法律法規為《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，屬于行政法規，法律效力低于法，當在實際保護工作中出現與相關法存在沖突的情況時，難以協調，不利于對歷史文化遺產的保護。例如《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國建筑法》。《中華人民共和國消防法》中第二章《火災預防》提出，要保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，保證防火防煙分區、防火間距符合消防技術標準。在歷史文化遺產集中的城市老城區，由于早期城市營建理念和標準的不同，存在建筑間距無法滿足現有消防車通行要求的情況。但老建筑多為城市歷史文化價值和風貌特色的載體，是城市歷史文化保護工作的重點，需有一部歷史文化名城保護與傳承的法律，從法律層面與《中華人民共和國消防法》協調，在保護的基礎上探尋新的建筑消防方案，以解決建筑防火問題。《中華人民共和國建筑法》在建筑工程上未將歷史建筑與新建建筑的建設要求予以區分，歷史建筑作為法定保護對象，在保護修繕時要注重對歷史文化價值載體的保護，按照現行要求難以開展有效的保護和利用。亟需加強頂層制度建設，研究新立一部綜合性的法律統籌協調，充分發揮各部門、各行業的合力保護，突破當前保護工作中多專業間的掣肘。

3.3 內容不全面

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》對歷史文化名城的申報批準、保護規劃、保護措施等方面進行了全面系統的規定，成為我國第一部歷史文化名城名鎮名村保護的專門法規，為依法保護、科學保護奠定了堅實基礎。但保護歷史文化遺產是一項政策性、專業性很強的工作，要增強保護意識，也要講究科學的方法。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》在內容上與新時代新要求存在差距，主要體現在以下幾個方面。

一是保護利用有待加強。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》強調對各類歷史文化資源的保護，忽視了對資源的合理利用，需進一步明確保護傳承利用的激勵政策和正負面清單。加強對歷史文化資源的創造性轉化和創新性發展，以用促保，實現對我國歷史文化名城的可持續保護。

二是缺乏與城鄉建設的融合。歷史文化遺產保護傳承與城鄉建設缺乏法律層面上的協調，致使在房地產開發式的城市建設活動中，為追求最大化的經濟效益，出現歷史文化保護給經濟利益讓步，一系列珍貴的不可再生的遺產遭到建設性破壞。當前城市建設進入城市更新階段，需強化名城保護工作和城鄉規劃的深度融合[5]。通過頂層制度建設，統籌協調歷史文化保護與城市建設，通過城市更新，提升城市人文魅力和環境品質。

三是資金保障有待加強。我國的歷史文化名城保護資金從籌集、分配到運作都缺乏法律上具體、硬性的規定。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》規定：“國家對歷史文化名城名鎮名村的保護給予必要的資金支持。歷史文化名城名鎮名村所在地的縣級以上地方人民政府，根據本地實際情況安排保護資金，列入本級財政預算。”此規定僅保證了每年有一定的經費用于歷史文化名城名鎮名村的保護，但對資金數量、渠道并未給予明確保障，導致地方在財政能力有限的情況下，歷史文化名城保護資金匱乏，導致歷史文化遺產保護情況不佳。

四是問責力度有待加強。現行的歷史文化保護法律法規對于破壞歷史文化保護的違法行為處罰力度普遍較低，違法成本低，導致破壞歷史文化資源的行為屢禁不止。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第四十三條規定：“對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質的，造成嚴重后果的，對單位并處5萬元以上10萬元以下的罰款。”因處罰力度較低，在保護建設過程中，通過擴建、加建等手法擴大古建筑建筑面積，其獲利可遠遠大于受到的處罰，導致部分違法者頂著被處罰的風險對一些古建筑等進行違法修建和擴建。亟需進一步明確責任，強化問責力度，加強違法懲處，為各類歷史文化資源得到系統有效保護提供有力保障。

4 法規體系建設策略

4.1 出臺歷史文化名城保護與傳承法

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》文件中提出完善法律法規。修改《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，加強與文物保護法等法律法規的銜接，制定修改相關地方性法規，為做好城鄉歷史文化保護傳承工作提供法治保障。

為了推動歷史文化保護傳承工作的制度創新，突破當前全國歷史文化保護傳承工作的瓶頸，亟需通過立法的方式指導新時代的保護傳承工作。應盡快出臺一部歷史文化名城保護與傳承法，對歷史文化名城的保護主體、對象、具體辦法、監督體系等給予明確規定，同時完善法律條文內容，填補在傳承利用、監督檢查、資金激勵等方面的空白和缺陷，加強頂層設計，提供更加有力的制度保障。

4.2 構建以歷史文化名城保護與傳承法為主干的保護類法規體系

建立以憲法為基礎，以歷史文化名城保護與傳承法為主干，覆蓋法律、法規、規章各層級，縱向傳導，切合實際的國家歷史文化保護法規體系（圖2）。

圖2 國家歷史文化保護法規體系

法律層面，彌補現行歷史文化保護傳承法律體系空缺，出臺歷史文化名城保護與傳承法，并以此法作為該領域的基本法，統領全國歷史文化保護與傳承工作。

行政法規層面，國務院配套出臺歷史文化名城保護與傳承法實施條例，對歷史文化名城保護與傳承法的法條進一步解釋細化，加強對地方保護傳承工作的指導。

地方性法規層面，《中華人民共和國立法法》經2015年修正后，全國享有地方立法權的城市從49個較大的市激增至289個設區的市，同時立法法明確提出地方立法權限包含歷史文化保護事項，地方立法亟待完善。省、市層面，均需要有歷史文化名城名鎮名村保護的綜合法來確定、指導具體的保護工作，明確保護要求，讓各地的歷史文化保護有法可依。無論是地方立法權主體的擴增還是法律條文中立法權限的明文確定，以及地方保護工作實際中的需求，都更加有力地推動了地方立法工作的實踐。省級層面，應根據上位法和地方實際制定本省（自治區、直轄市）歷史文化名城保護與傳承條例，同時針對省（自治區、直轄市）域內廊道城鄉文化遺產出臺專門保護條例，加強對跨區域、跨流域歷史文化遺產的整體保護；市級層面，國家歷史文化名城和省（自治區、直轄市）級歷史文化名城應根據上位法和地方實際制定本地歷史文化名城保護與傳承條例，鼓勵中國歷史文化名鎮、名村和省（自治區、直轄市）級歷史文化名鎮名村制定本地歷史文化名鎮、名村保護與傳承條例，鼓勵有條件的省級歷史文化名城出臺本市名城保護條例，鼓勵其他城市、鎮、村根據實際制定本地保護條例，加強應保盡保，規定地方具體的歷史文化保護與傳承工作。

部門規章層面，有效利用現有規章資源，充分梳理現行歷史文化保護的相關部門規章，對歷史文化保護與傳承中的重要環節加以規定。根據歷史文化名城保護與傳承法的有關要求，修訂《歷史文化名城名鎮名村街區保護規劃編制審批辦法》《城市紫線管理辦法》《國家歷史文化名城保護專項資金管理辦法》《國家歷史文化名城申報管理辦法（試行）》，保留《國家歷史文化名城申報管理辦法》，吸納《歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作方案》《中國傳統村落警示和退出暫行規定（試行）》《關于加強歷史文化名城名鎮名村及文物建筑消防安全工作的指導意見》內容，增加出臺規定“普查認定”環節的中國歷史文化名鎮名村申報管理辦法、歷史文化資源普查認定管理辦法、歷史文化名城名鎮名村警示和退出暫行規定，增加出臺規定“監督檢查”環節的歷史文化保護工作考核評價、監督檢查管理辦法、歷史文化保護工作體檢評估管理辦法。

地方政府規章層面，應充分發揮地方特色和獨特內涵，利用差異性詳盡、靈活地制定規章，強調針對性和實踐意義，促進當地具體保護工作。省級層面，建議省（自治區、直轄市）層面出臺省級歷史文化名鎮名村申報管理辦法，并根據各省管理的實際需求制定其他地方政府規章；市級層面，建議根據地方管理的實際需求制定其他地方政府規章，可包括重點歷史文化街區的管理辦法，保護資金管理辦法，傳統工匠、技藝傳承管理辦法，歷史建筑保護修繕管理辦法，歷史城區城市更新管理辦法等。

4.3 加強與相關法律的協調

明確保護類建筑管理和勘察設計要求，編制專門針對保護類建筑的法律條款，確定保護類建筑的保護和利用措施，對保護類建筑勘察設計方案做出相應規定，調整相應的審批程序，并對破壞保護類建筑的行為提出相應處罰。協調與《中華人民共和國消防法》的關系，解決歷史文化街區中由于格局保護而無法滿足建筑的防火間距要求的問題。協調與《中華人民共和國文物保護法》的關系，明確管理事權和責任，協調不同保護對象的空間關系，統籌保護一盤棋，避免相互掣肘的現象。同時，要充分認識到歷史文化名城保護傳承工作的復雜性和綜合性。在研究立法的過程中，要與相關法的研究同步，征求其他部委和學界的意見。特別是當前保護過程中較難突破的資金問題，與國土空間資源的整合問題，與鄉村振興等重大政策的協同問題，需要與財政部、自然資源部、農村農業部充分對接，了解相關領域的最新政策精神，更好地統籌到立法工作中。

5 結語

近40年來，我國歷史文化名城名鎮名村的保護工作雖成效顯著，同時也必須清醒看到，歷史文化名城的保護傳承工作的一些突出問題尚未解決，保護利用不平衡、不充分的問題依然突出，與人民群眾日益增長的美好生活需求還有很大差距。

歷史文化保護傳承工作要堅持“全國一盤棋”，國家統籌、上下聯動。在依法治國的方針引領下，亟待進一步完善國家層面的保護傳承法規體系，提供更為堅實的制度保障。我國現行的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》作為一部行政法規，其法律效力僅處于我國法律法規體系的第三層級，研究出臺歷史文化名城保護與傳承法迫在眉睫。以該法為主干，國家與地方法律法規需要協同完善，各省市可以通過出臺更加靈活的地方法規彌補地方差異，提出適宜不同保護特征的保護管理政策，最終形成覆蓋法律、法規、規章各層級的國家歷史文化保護法規體系。