城市更新中的公共治理研究
——以深圳市為例

朱海華，陳柳欽

（欽點智庫，北京 100191）

引言

改革開放四十年來，中國經(jīng)歷了高速擴張的城市化。四十年的粗放擴張型城市建設(shè)模式，帶來了土地資源緊張、城市文化特色消失、城市空間治理混亂等一系列問題。隨著中國經(jīng)濟走向中高速發(fā)展模式，中國城市建設(shè)也步入新的存量規(guī)劃時代。在土地、人口等資源的約束下，城市更新成為城市建設(shè)的主要方式。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新不僅僅針對土地利用方式的轉(zhuǎn)變，還包含城市品質(zhì)提升和功能、活力的創(chuàng)造；不僅有經(jīng)濟意義，還具有豐富的社會、文化內(nèi)涵。2020年11月以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出了城市更新行動的主要任務(wù)：城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、城市歷史文化保護、加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等。存量時代的城市更新需要從城市發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)出發(fā)，推動城市區(qū)域功能調(diào)整，同時挖掘城市的歷史文化資源，賦予城市以社會與人文關(guān)懷，打造良好的城市環(huán)境，提升市民的獲得感與幸福感。

作為中國城市化發(fā)展的典范， 深圳在四十多年的發(fā)展歷程里實現(xiàn)了快速的城市擴張與跨越式的經(jīng)濟發(fā)展,從小漁村成長為一個實際居住人口超過2 000萬人、GDP超過2.6萬億元、GDP增長超1.3萬倍的超級城市，創(chuàng)造了中國城市發(fā)展的奇跡。隨著存量時代的到來，深圳最先面臨土地資源緊張、人口負(fù)擔(dān)過重，以及環(huán)境承受力超載等發(fā)展問題。2020年深圳市城市規(guī)劃末期建設(shè)用地1 004 km2，建設(shè)用地占全市陸域面積的50.3%，但人均建設(shè)用地面積卻僅為75 m2，而國家標(biāo)準(zhǔn)為85.1-105.0 m2/人。深圳市是經(jīng)濟總量大城、人口規(guī)模大城，但卻是環(huán)境容量小城、空間規(guī)模小城。為了解決城市發(fā)展問題，深圳在城市更新領(lǐng)域進行了積極探索，逐漸形成了獨具特色的城市更新深圳經(jīng)驗。城市更新作為深圳城市發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何盤活城市存量空間，提高城市土地利用效率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提升市民生活幸福感等問題成為深圳發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，也是這座城市如何邁向未來的問題。深圳作為中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)城市，在推動城市治理現(xiàn)代化這方面作出了重要貢獻，也為在國內(nèi)其他地區(qū)推廣深圳城市更新經(jīng)驗提供了基本思路。因此，本文以“城市更新中的公共治理”為主題，分析深圳市在城市更新中的運作機制以及政策規(guī)范，歸納出深圳市的城市更新模式，為其他城市進行城市更新提供可借鑒的成功經(jīng)驗。

1 城市更新與公共治理相關(guān)文獻述評

1.1 城市更新相關(guān)研究

“城市建設(shè)”是一個綜合性概念，涵蓋了城市空間發(fā)展的方方面面，主要包括城市規(guī)劃體系、城市規(guī)模和布局、城市土地開發(fā)，以及城市經(jīng)濟、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各項建設(shè)等諸多內(nèi)容。它是以規(guī)劃為依據(jù)，通過建設(shè)工程對城市人居環(huán)境進行改造，對城市系統(tǒng)內(nèi)各物質(zhì)設(shè)施進行建設(shè)，城市建設(shè)的內(nèi)容包括城市系統(tǒng)內(nèi)各個物質(zhì)設(shè)施的實物行態(tài)，是為管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作，是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟工作。

而城市更新是城市建設(shè)的主要內(nèi)容與技術(shù)手段，也是當(dāng)下城市建設(shè)與發(fā)展的重要抓手，是進入存量時代以來城市發(fā)展的必然選擇。值得注意的是，城市更新不僅僅是是一種城市建設(shè)的活動，還是城市發(fā)展所必需的調(diào)節(jié)機制。從城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看，城市始終會經(jīng)歷一個“發(fā)展—衰落—更新—再發(fā)展”的新陳代謝過程，通過有序的、適度的城市有機更新和結(jié)構(gòu)調(diào)適，實現(xiàn)城市生態(tài)的動態(tài)平衡，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。城市更新涉及到城市社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、空間環(huán)境、自然環(huán)境等諸多方面，是一項綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強的社會系統(tǒng)工程，因而需要以保障改善民生、完善城市功能、傳承歷史文化、保護生態(tài)環(huán)境、提升城市品質(zhì)、彰顯地域特色、提高城市內(nèi)在活力為根本目標(biāo)，運用多種更新手段、途徑和措施，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化多維價值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，城市更新作為推動城市發(fā)展的新型建設(shè)活動，對優(yōu)化城市整體環(huán)境，推動城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

城市更新作為城市發(fā)展的自我調(diào)節(jié)機制以及城市建設(shè)的重要技術(shù)手段，從城市誕生之日就已存在。從二戰(zhàn)后最初的城市重建，到城市再開發(fā)、城市復(fù)興，再到現(xiàn)在的城市更新，不同階段的城市發(fā)展需求決定了城市更新不同階段的特點，因此衍生出“城市重建”“城市再開發(fā)”等概念。不同概念是各個時期城市更新需求的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了不同時期城市更新內(nèi)涵的側(cè)重點。“城市重建”一般以政府機構(gòu)為主體，強調(diào)對城市硬件環(huán)境的修復(fù)，對于破敗的城市環(huán)境進行徹底拆除，它是指在規(guī)劃和建設(shè)以及生活的社會、經(jīng)濟、文化和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域中進行的系統(tǒng)努力，以此來保存、修復(fù)、改善、重建或是清除市區(qū)范圍內(nèi)的建成區(qū)。“城市再開發(fā)”一般是政府與私人機構(gòu)合作，強調(diào)城市土地資源的開發(fā)利用，是指對于整個城市的重新規(guī)劃，以及在地方政府的監(jiān)控管理之下私人再開發(fā)公司運作資金，對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的衰敗的區(qū)域進行修復(fù)、清除以及重建。“城市復(fù)興”則以城市開發(fā)集團為主體，城市建設(shè)的范圍逐漸拓展到思想、文化等方面，是指受人歡迎的城市的再現(xiàn)，作為一般社會福祉、創(chuàng)造力、活力和財富的中心。它包含了社會、文化、經(jīng)濟、環(huán)境和政治可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，如復(fù)興弱勢群體聚居的社區(qū)以及土地資源的開發(fā)再利用。“城市振興”則是形成了政府、企業(yè)、社會組織等多主體模式，強調(diào)對已建成城市區(qū)域的優(yōu)化建設(shè)，是指為預(yù)先選定的有前景的經(jīng)濟部門和家庭加強城市區(qū)位環(huán)境。其精確地集中在城市的建成區(qū)范圍內(nèi)，住宅建設(shè)的政策旨在擴大對應(yīng)于高收入群體住房偏好的住房供應(yīng)。

隨著我國城市化水平進一步提高，各地區(qū)的城市發(fā)展環(huán)境、空間結(jié)構(gòu)等構(gòu)成要素均發(fā)生了重要變化，因而當(dāng)下的城市更新也被賦予了新的內(nèi)涵，指的是“對城市中某一衰落的區(qū)域進行拆遷、改造、投資和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮。它包括兩方面的內(nèi)容：一方面是客觀存在實體的改造；另一方面為各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境的改造和延續(xù)，包括鄰里的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定式、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。抑或者指全面而完整的遠見和行動以解決城市問題，并且尋求實現(xiàn)一個面臨改變的地區(qū)在經(jīng)濟、物質(zhì)、社會和環(huán)境條件等方面持久的改善。當(dāng)前我國的城市更新也注重從全局規(guī)劃的角度來解決城市問題，追求在經(jīng)濟、社會和環(huán)境條件等方面實現(xiàn)城市環(huán)境的持久改善[1]，既要對硬件環(huán)境進行改造，也追求對文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境等方面的優(yōu)化[2]。

目前，城市更新行動主要分為以下三步依序進行。第一步是對城市老化程度進行評估，主要分為兩個方面，一是包括人口、環(huán)境設(shè)施以及建筑物等內(nèi)容的物質(zhì)條件的評定；二是對地方經(jīng)濟與社會條件進行評估，如疾病發(fā)生率、青少年犯罪率等，為城市更新提供根本的信息遵循。第二步是編制城市更新規(guī)劃，從城市規(guī)劃的整體性目標(biāo)出發(fā)，指明更新地區(qū)的開發(fā)方向，明確城市更新基本原則以及實施方案，滿足市民的基本生活需求，最終目標(biāo)是要對城市環(huán)境做出實質(zhì)性改善。第三步是實施城市更新規(guī)劃，包括統(tǒng)一關(guān)于城市更新的共識、更新法規(guī)的制定、城市更新資金的籌措、原住戶的安置措施等方面的內(nèi)容[3]。

我國城市更新具有以下特點：一是中國實行土地招拍掛制度，土地出讓金成為地方政府收入的主要來源之一，城區(qū)建設(shè)用地與農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)掛鉤；二是我國社區(qū)配套由地方政府統(tǒng)籌實施；三是政府治理模式呈現(xiàn)出粗放型、運動式的特點，基層治理較粗放，城市更新成為在規(guī)定期限內(nèi)必須完成的任務(wù)，政府負(fù)擔(dān)較重；四是在中國三十年的城鎮(zhèn)化歷程中，開發(fā)商形成了以高杠桿、高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)為特點的“三高”模式，這與存量規(guī)劃時代的低杠桿運營模式格格不入[4]。

但是我國城市更新也面臨著許多問題，引起了社會各界的關(guān)注。第一個是政府進行粗放型治理，追求短期政績，治理負(fù)外部性較強。地方政府作為公共利益的守護者，這種功利性的政績觀念與現(xiàn)代公共治理的要求背道而馳。第二個是城市更新過程中更新主體缺失。不同類型的城市更新項目，其資金結(jié)構(gòu)以及利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，因而更新實施主體也存在諸多爭議，導(dǎo)致城市更新效率低下[5-7]。第三個是主體多元帶來的多元目標(biāo)難以協(xié)調(diào)、多元主體利益協(xié)調(diào)機制不完善[8]。第四個是公眾參與度不高，公共利益難以得到有效保護。第五個是城市更新資金籌措難度較大，資金結(jié)構(gòu)也存在一定風(fēng)險。城市更新資金的籌措與使用，涉及政府、企業(yè)、公眾、社會資本方等多方主體。如政府資金的來源、分配和使用效率，以及后期更新地區(qū)的具體改造項目過于依賴企業(yè)等市場主體，政府缺位問題較嚴(yán)重[5-6]。第六個是城市更新規(guī)劃引領(lǐng)作用不足，規(guī)劃體系有待完善。城市更新的相關(guān)規(guī)劃易屈從于土地開發(fā)利益的訴求，缺乏城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整的全局考慮，最終影響到更新規(guī)劃的引領(lǐng)作用。第七個是城市更新過程中的文化特色缺失，人文內(nèi)涵有待加強，有待于將政府、公眾以及城市更新的實施者的力量整合起來，共同探索如何在城市更新過程中保護地方歷史文化[9-10]。

1.2 城市更新與公共治理

1.2.1 公共治理內(nèi)涵

隨著全球化時代的來臨全球范圍內(nèi)的國家競爭激烈程度不斷加劇，市場和國家在資源配置方面都存在著一定的不足與缺點，加上二戰(zhàn)以來全球中產(chǎn)階級逐漸形成，民間社會組織的力量不斷壯大，社會力量成為影響公共管理的重要因素。自2008年以來，“治理”一詞逐漸取代“公共管理”成為新的研究熱點。學(xué)術(shù)概念的更迭反映出時代變革的底色。“治理”一詞最初源于公共管理，治理(Governance)理論是在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生，逐漸演變?yōu)楣补芾淼男履Ｊ健Ｖ卫硖摮龉补芾淼目蚣埽瑥慕M織間的角度出發(fā)來審視公共事務(wù)的處理。“治理”這一概念，強調(diào)公共性質(zhì)的重要性，強調(diào)需要吸納除政府以外的社會組織、社會群體共同參與處理公共事務(wù)，共同維護公共利益。作為民主的核心元素，公共治理以公私機構(gòu)為研究對象，通過多部門間的協(xié)調(diào)與公共資源的有效利用，以實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、實現(xiàn)良政善治、維持社會秩序的社會目標(biāo)[11]。公共治理強調(diào)政府必須保護公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任。公共治理，就是在公共治理的框架下，加強政府與其他社會主體的合作，最大限度地吸納市場技術(shù)與方法，構(gòu)建新的政府工具，發(fā)揮政府權(quán)威在公共事務(wù)決策上的引導(dǎo)作用。同時利用市場交換制度來提高公共服務(wù)的供給效率，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足不同社會組織以及公眾的公共服務(wù)需求，從而實現(xiàn)以政府為核心的多元主體的協(xié)同共治。

1.2.2 城市更新中的公共治理

從城市更新的內(nèi)涵來看，城市更新強調(diào)城市軟環(huán)境與硬環(huán)境的持續(xù)改善，軟環(huán)境指的是城市既有的歷史傳統(tǒng)等人文內(nèi)容，硬環(huán)境指的是城市建筑、城市基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。公共治理的核心是為市民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，保護公共利益不受損害。城市更新是政府推動的實現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的重要行動，是履行政府責(zé)任的體現(xiàn)，是公共治理的重要實踐渠道。同時，公共治理也是推動城市更新必須堅持的基本原則，城市更新的實踐細(xì)節(jié)與公共治理的諸多內(nèi)涵相結(jié)合，才能實現(xiàn)二者共贏。城市更新與公共治理并行不悖，相輔相成。政府在城市更新的過程中，堅守公共利益優(yōu)先的定位，在推動更新項目落實的細(xì)節(jié)上要充分聽取社區(qū)以及市民的意見，平衡政府、市場以及社會之間的關(guān)系，既要打造良好的多元主體互動格局，也要推動城市更新的有序進行，從而實現(xiàn)良政善治，實現(xiàn)城市空間的持續(xù)優(yōu)化以及城市宜居環(huán)境的持續(xù)改善。

城市更新中的公共治理，是指在城市更新過程中，政府必須堅持公共目標(biāo)，加強與其他更新主體的合作，平衡多元利益主體間的關(guān)系，推動城市更新有序進行。同時，政府作為公共利益的守護者，還需要通過政策工具優(yōu)化以及構(gòu)建規(guī)范化的制度體系來加強公共服務(wù)，滿足城市居民的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)多元主體的良性更新格局，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展[12]。從公共治理的視角來看，基于政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用衽c寬泛的第三部門等多元利益主體而形成的模式，可以歸納出公共治理路徑及其路徑選擇過程[13]。根據(jù)政府在城市更新中扮演的角色，本文將城市更新的相關(guān)文獻分為更新理念、更新模式、實施機制、政策演進等四大類，并分別對其進行闡述。

更新理念類文獻主要強調(diào)城市更新的發(fā)展需求決定城市更新的目標(biāo)變化。由于城市發(fā)展條件在階段、地域、資源稟賦等方面存在著較大差異，因此城市更新的目標(biāo)也需要因地制宜、因時制宜，緊貼本地發(fā)展實際，制定合乎地方發(fā)展要求的目標(biāo)。有一批學(xué)者從城市發(fā)展的理念出發(fā)，對城市更新的目標(biāo)進行了探討。第一種是可持續(xù)發(fā)展理念，以人為本，兼顧經(jīng)濟、社會、環(huán)境、歷史文化四個維度，推動城市環(huán)境的人性化營造，加強城區(qū)的集約利用，提高城區(qū)規(guī)劃決策的科學(xué)性[6，14]。林逸風(fēng)、鄒立君等人以瑞典皇家海港城為例,探討了該城市的可持續(xù)發(fā)展理念、項目規(guī)劃以及實施策略[15]。第二種則是包容性發(fā)展理念，中國已經(jīng)從高增長時代走入存量規(guī)劃時代，因而城市更新理念也需要從增長模式切換到包容模式。要平衡效率與公平的關(guān)系，適時調(diào)整更新模式，既要加強城市物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，增強城市經(jīng)濟活力，也要改善城市軟環(huán)境，增強城市包容性，實現(xiàn)城市歷史文化的創(chuàng)新性發(fā)展[9]。而城市更新的軟環(huán)境建設(shè)，則需要賦予城市建設(shè)更多的人文內(nèi)涵，增強城市更新中的文化導(dǎo)向，提高城市的文化吸引力[16-17]。尤其是2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，使得健康安全的城市更新理念受到社會各界的重視[18]。

更新模式類文獻則強調(diào)主體參與模式的變化。在計劃經(jīng)濟時代，政府作為城市更新的主體，在城市更新領(lǐng)域發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。市場經(jīng)濟的繁榮壯大了多元的社會力量，政府主導(dǎo)的城市更新主體模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)、社區(qū)互相協(xié)調(diào)，以政府為核心的多元主體模式。多元主體主要分為三類，分別是政府、企業(yè)以及原住民。政府主導(dǎo)更新區(qū)域的空間利益分配，企業(yè)則是政策框架下的利益收獲者。政府、企業(yè)以及原住民間的多元合作，逐漸形成城市更新主體互動機制[4，19-20]。

實施機制類則整合了學(xué)界對城市更新中實施路徑的相關(guān)文獻，從城市更新中存在的問題出發(fā)，探討解決更新困境的具體機制。在城市更新過程中，既需要發(fā)揮資本的驅(qū)動力，同時也需要發(fā)揮政府的整合作用，政府以“中間人”的角色統(tǒng)籌改造工作，降低改造成本[21]。抑或以政府為主導(dǎo)，公共財政提供資金，完善政策規(guī)范，推動社區(qū)參與，提高公眾參與度，兼顧效率、公平與效益，促進多元利益主體之間的協(xié)調(diào)[22-23]。以城市更新中的存量規(guī)劃為例，存量規(guī)劃需要綜合評估存量空間，處理復(fù)雜的空間與權(quán)屬關(guān)系，通過市場機制來盤活存量空間，還要進行統(tǒng)一規(guī)劃與深度設(shè)計，制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案[24]。需要運用整體性思維，針對不同類別的存量用地提出相應(yīng)的發(fā)展思路，并建立相應(yīng)機制保障存量規(guī)劃工作的推進[25]。此外，健全多元主體參與機制。公眾參與作為協(xié)調(diào)多元主體目標(biāo)，反映多元主體意愿的手段，在城市規(guī)劃中越來越重要[26]。深圳在存量規(guī)劃問題上的探索就具有重要的借鑒價值。在存量發(fā)展的壓力下，深圳市遵循漸進改良的原則，在個案、規(guī)程、文化三個層面上進行空間治理模式的轉(zhuǎn)型，充分調(diào)動多方主體共同參與城市規(guī)劃工作，逐步推動城市更新進程[27]。深圳市通過挖掘利用存量土地擺脫土地財政，創(chuàng)新更新機制等方式推動城市空間治理轉(zhuǎn)型，為我國城市更新具有十分重要的實踐意義[28]。

政策研究類則強調(diào)城市更新過程中的政策特征及其演變規(guī)律。古小東、夏斌等人指出，城市更新的政策演進主要有內(nèi)涵綜合可持續(xù)、更新模式多元化、以人為本、重視公共利益的保障等特點，更新政策創(chuàng)新則具有服務(wù)國家戰(zhàn)略、突出問題導(dǎo)向、建立多元利益協(xié)調(diào)機制等特征，但同時也存在政策有待完善、規(guī)劃引領(lǐng)作用不足、實施細(xì)則仍需補充等三個不足[6，29]。黃晴、王佃利等人認(rèn)為城市政策要以公共價值為第一目標(biāo)，通過培育城市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)變政府職能來推動城市更新政策調(diào)整[17]。政策規(guī)則可以調(diào)節(jié)政府、企業(yè)以及原住民之間的關(guān)系，提高政策有效性，從而提高制度效率[8]。有效的政策還可以促進利益調(diào)配，推動城市更新有序進行[7，30]。同時也需要加強政策對資本的約束，制定有效政策監(jiān)督資本運行，保護公共利益不受侵害[19]。

通過梳理上述文獻，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究主要圍繞城市更新的某一個方面進行探討，如城市發(fā)展理念，城市更新實施機制以及城市更新具體項目評價等等，并取得了較多的研究成果。本文從更新理念、更新主體、更新制度構(gòu)建以及更新政策四個方面建立了一個研究城市更新實踐的分析框架，通過這四個維度來對城市更新具體實踐進行經(jīng)驗總結(jié)，尋求推進城市更新項目的微觀機制，為進一步推動城市更新和完善相關(guān)政策提供可參考的依據(jù)。

2 中國城市更新的歷史回顧

根據(jù)中國城市化進程及城市建設(shè)側(cè)重點，可以將中國城市更新分為四個階段[31]。

第一階段（1949—1978年），計劃經(jīng)濟時期，配合工業(yè)化進程，以治理城市環(huán)境和改善居住條件為主要目標(biāo)。隨著1949年新中國建立，中國進入戰(zhàn)后的恢復(fù)階段。這一階段的城市更新，有兩大重點：一是恢復(fù)社會經(jīng)濟，推動社會主義工業(yè)化；二是清還歷史欠賬，逐步改善城市基礎(chǔ)設(shè)施條件。在有限的財政能力的約束下，中央政府制定了“重點建設(shè)，穩(wěn)步推進”的城市建設(shè)方針，集中資源改善城市基本生活和衛(wèi)生條件，發(fā)展城市新工業(yè)區(qū)。這一時期將“充分利用既有設(shè)施、逐步改造舊危建筑”作為城市建設(shè)的根本遵循，城市建設(shè)側(cè)重于維修舊房危房，進行有限的工人住房以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二階段（1978—1989年），改革開放初期，中央政府恢復(fù)城市規(guī)劃，將緩解住房緊張和償還基建負(fù)債為工作重點。在城市建設(shè)領(lǐng)域，城市建設(shè)成為完善城市功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作，政府開始集中資源推動城市規(guī)劃與建設(shè)，有計劃地推進城市更新項目，推進城市舊區(qū)改造，使之與城市發(fā)展相配套，成為推動城市發(fā)展的重要力量。1984年我國頒布的《城市規(guī)劃條例》明確指出：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)遵循加強維護、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改造的原則”，成為指導(dǎo)當(dāng)時城市規(guī)劃與更新工作的重要文件。這一階段的舊城區(qū)改造具有以下特點：全面規(guī)劃，分批改造；加強立法，綜合開發(fā)；多渠道籌資。

第三階段（1990—2010年），社會主義市場經(jīng)濟時期，城市更新通過市場機制來進行運作，以房地產(chǎn)開發(fā)模式為主導(dǎo)進行城市建設(shè)。自1994年實施財政分稅制以來，土地財政逐漸成為地方政府推動地區(qū)發(fā)展的動力支撐，為地方政府推動城市更新提供了充足動能。在這樣的背景下，自下而上的人口城鎮(zhèn)化與自上而下的土地財政結(jié)合而成的雙重驅(qū)動成為推動城市更新的巨大力量。以“退二進三”為標(biāo)志的大范圍城市更新全面鋪開，城市更新也得以通過正式的制度路徑獲得項目資金，城市更新進入新的階段。這一階段的城市建設(shè)在城建目標(biāo)、資金來源、決策機制等方面發(fā)生了顯著變化。這一時期，城市建設(shè)以經(jīng)濟效益為第一目標(biāo)，資金籌措方式逐漸多樣化，決策機制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)共同協(xié)商的二元協(xié)調(diào)機制，城市更新逐漸走向規(guī)范化。

第四階段（2010年至今），城市建設(shè)多元化時期，城市更新進入存量規(guī)劃時代，城市建設(shè)追求以人為本，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。隨著快速城鎮(zhèn)化時代走向終結(jié)，空間資源匱乏，城鎮(zhèn)化危機隱而未發(fā)等問題日漸嚴(yán)重，城市更新也由空間擴張向存量更新轉(zhuǎn)變。這一時期的城市更新遵循以人為本的建設(shè)原則，更加重視社會與人文內(nèi)涵、生活環(huán)境的改善以及城市經(jīng)濟活力的提升。在掌握城市發(fā)展規(guī)律以及市場機制運作規(guī)律的前提下，進行城市功能的有效調(diào)整，城市空間的有效治理，同時處理好城市更新過程中的社會與經(jīng)濟關(guān)系[2]。

3 城市更新領(lǐng)域的公共治理：深圳經(jīng)驗

在構(gòu)建雙循環(huán)的大背景下，釋放城市發(fā)展空間成為關(guān)鍵所在。而城市更新可以進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)城市發(fā)展活力，從而成為推動雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要方式。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)了“城市更新”這一概念，會議提出加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。2021年3月12日，“十四五”規(guī)劃提出，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造等。

住建部部長王蒙徽指出，城市更新是推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要方式，是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑，也是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。實施城市更新行動，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。目前城市更新的主要任務(wù)有完善城市空間結(jié)構(gòu)，實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌，加強居住社區(qū)建設(shè)，推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，等等。

由此可見，城市更新的意義在于通過諸多更新項目，激發(fā)城市活力，最終實現(xiàn)城市的持續(xù)發(fā)展與城市環(huán)境的持久改善。隨著中國境內(nèi)諸多城市逐漸進入存量階段，如何突破資源、空間的約束，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，逐漸成為政府以及社會各界所關(guān)心的重要問題。

廣東省作為我國最早開展城市更新的省份，其經(jīng)過十余年的發(fā)展，在城市更新方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗。其中深圳出臺的城市更新政策數(shù)量多、覆蓋全，故而將其作為典型城市來進行分析。為了應(yīng)對城市存量時代帶來的一系列挑戰(zhàn)，深圳的城市更新以城市發(fā)展的階段性需求為出發(fā)點，不斷調(diào)整優(yōu)化，逐步形成政府、市場、權(quán)利主體和社會大眾等多方協(xié)同的城市治理格局，推動城市產(chǎn)業(yè)升級和城市歷史文化保護，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和城市治理能力的提升，在中國城市更新進程中樹立了一個更新典范，為其他城市提供了可借鑒的深圳經(jīng)驗。本文的重點在于將深圳城市更新的相關(guān)做法進行整理，對深圳的更新舉措進行分門別類，以將深圳的更新經(jīng)驗進行簡化概述。因此，本文將深圳市的城市更新實踐可以分為更新理念、更新主體、更新制度構(gòu)建以及更新政策演進四個方面來進行闡述。

3.1 更新理念演進

城市高速擴張時代的落幕，原有的效率型城市發(fā)展模式逐漸向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，是深圳城市更新理念變遷的根本原因。深圳城市更新理念主要在以下幾個方面發(fā)生了變化。

第一，由增長至上轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。隨著快速城市化進程走向終結(jié)，城市空間高速擴張時代也落下帷幕。在有限的城市土地資源的約束下，地方政府要尊重城市發(fā)展規(guī)律與城市建設(shè)規(guī)律，探索新階段的治理方式、政策工具以及城市更新策略。隨著土地資源、人口負(fù)擔(dān)、環(huán)境承載力等問題日益嚴(yán)重，2005年深圳市提出“效益深圳”的發(fā)展目標(biāo)，通過加強基本生態(tài)控制線管控等手段，推動深圳城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。2010年，深圳市提出將“深圳質(zhì)量”作為“十二五”時期的核心理念，通過優(yōu)化制度設(shè)計，增加制度供給等方式，挖掘存量空間，推動深圳經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，邁入高質(zhì)量發(fā)展模式。

第二，從注重經(jīng)濟效率轉(zhuǎn)向促進社會公平。城市規(guī)劃及建設(shè)突出效率導(dǎo)向，追求經(jīng)濟效益，公共利益保障力度有待加強，社會發(fā)展的公平與公正問題亟須修正。城市更新要將公共利益置于首位，以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為目標(biāo)，突出政策的公共屬性，保障市民合法權(quán)益。自2009年以來，深圳市政府打造了以《深圳市城市更新辦法》為核心，《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》為配套的完整的城市更新政策體系，明確了城市更新的基本規(guī)則與實施路徑，有效推動了城市更新項目有序進行。同時，在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)指引下，深圳市政府充分發(fā)揮調(diào)控作用，以公共利益為優(yōu)先目標(biāo)，通過城市更新項目，加大對教育設(shè)施、社區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施的投入，滿足不同收入與不同階層群體的生活需求與公共服務(wù)需求，提高深圳市民生活幸福感與獲得感。

第三，從一元目標(biāo)指導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元目標(biāo)平衡。當(dāng)前城市發(fā)展越來越重視軟環(huán)境的建設(shè)，城市規(guī)劃需要考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等多重因素的影響，城市規(guī)劃的目標(biāo)要從對物質(zhì)的單一控制與管理轉(zhuǎn)向關(guān)注和調(diào)節(jié)人與社會全面發(fā)展的綜合目標(biāo)，轉(zhuǎn)向?qū)⒔?jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等多維因素融為一體多元發(fā)展目標(biāo)，關(guān)注城市功能與活力的提升，使城市經(jīng)濟更有活力，社會氛圍更加包容，城市環(huán)境更加美好可持續(xù)，為市民生活提供更多便利。2009年深圳市推出城市更新單元規(guī)劃制度，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等綜合性視角出發(fā)對城市更新進行整體性規(guī)劃，以整合零散土地，改變原產(chǎn)權(quán)土地管理混亂的局面，提高土地利用效率，推動能源資源利用符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，實現(xiàn)土地高效利用與綠色節(jié)能。此外，城市更新單元規(guī)劃制度要求更新單元提供一定比例的用地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)設(shè)施，拆除重建住宅則必須配建一定比例的保障性住房，以滿足中低收入群眾的住房需求。深圳市政府在推動城市更新的過程中，將保質(zhì)置于首位，注重周邊生態(tài)環(huán)境以及城市歷史文化設(shè)施的保護，注重城市人文內(nèi)涵提升與城市軟環(huán)境建設(shè)，追求經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一。

第四，從政府單一決策轉(zhuǎn)向多元公眾參與。城市更新涉及多個領(lǐng)域的利益相關(guān)群體，城市更新規(guī)劃也需要反映多群體的利益訴求，避免因短期目標(biāo)或者政績工程而導(dǎo)致公共利益受到損害。因此，當(dāng)前城市更新逐漸形成多元主體協(xié)調(diào)機制，通過多個主體之間的反復(fù)溝通與協(xié)商，確保城市更新能夠反映社會各界群體的意愿，從而促進城市可持續(xù)發(fā)展。2009年，深圳市政府施行《深圳市城市更新辦法》，以城市更新單元作為操作平臺，構(gòu)建出政府、企業(yè)以及權(quán)利主體的多元互動機制。政府作為城市更新的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)保障公共利益，推動城市更新有序進行。企業(yè)作為市場主體，通過與政府以及權(quán)利主體進行協(xié)商合作來參與城市更新項目。權(quán)利主體通過與企業(yè)進行協(xié)商合作，形成利益共同體，實現(xiàn)自身利益最大化。通過對相關(guān)更新政策進行補充與完善，深圳市政府逐漸向引導(dǎo)型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以公共政策和激勵機制來激發(fā)市場活力，以法律規(guī)章來約束政府、企業(yè)以及權(quán)利主體三者之間的關(guān)系，推動多元主體互動機制平穩(wěn)運行。

城市更新是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要方式，而踐行新的發(fā)展理念無疑是決定深圳城市更新行動的關(guān)鍵舉措。從深圳城市更新的理念來看，“社會效益第一”“多元平衡”以及“多元參與”等新的更新理念逐漸成為推進深圳城市更新項目的重要指引。公共治理的關(guān)鍵，在于“多元利益的平衡”，而新的發(fā)展理念正是公共治理在深圳城市更新進程中的重要體現(xiàn)。樹立正確的城市更新理念與城市更新目標(biāo)，對深圳城市發(fā)展具有十分重要的意義。通過創(chuàng)新治理體系與治理工具，深圳市以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，尊重城市發(fā)展與城市建設(shè)規(guī)律，調(diào)動社會各界參與城市更新工作的主動性與積極性，推動城市更新服務(wù)于深圳發(fā)展大局，更新成果惠及城市居民，有利于實現(xiàn)深圳城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。深圳通過新型城市更新通過挖掘城市歷史文化資源，賦予城市更新以人文內(nèi)涵和新的時代意義。在制度以及相關(guān)政策的保障下，推動城市更新項目與城市發(fā)展需求有效對接，與城市功能調(diào)整有效嵌合，提升深圳城市更新的經(jīng)濟、社會、生態(tài)以及環(huán)境效益。

3.2 更新主體模式變革

改革開放以來，城市更新主體發(fā)生了顯著變化。隨著市場力量與社會力量的逐步壯大，政府主導(dǎo)的更新模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄楹诵牡亩嘣黧w參與機制，向相互制衡的“政府—市場主體—權(quán)利主體—公眾”等多元主體協(xié)同合作方向演進[32]。政府統(tǒng)籌城市更新規(guī)劃與具體實踐；市場機制是城市更新的主導(dǎo)機制，市場主體負(fù)責(zé)城市更新項目有序運行；社會力量反映著公眾訴求，代表著城市更新的公平與公正。協(xié)調(diào)多元利益主體和多維政策目標(biāo)，是實現(xiàn)可持續(xù)城市更新的基礎(chǔ)。在城市更新中，政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控以及統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，保障公眾參與，進一步打開權(quán)利主體向政府提出訴求的通道，重視社區(qū)的真正需求。要打造多元利益協(xié)調(diào)機制，將社會力量，社區(qū)組織納入決策環(huán)節(jié)，才能保持效率與公平的平衡，保護公眾合法權(quán)益。同時，政府加強對資本的監(jiān)督與約束，在處理復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系與多元主體利益關(guān)系時，要通過精確的政策制定以及有效的政策執(zhí)行，維護城市更新秩序。

深圳城市更新采取“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的方式來推進更新項目，因而必須做好政府調(diào)控與市場推動的對接工作。政府在城市更新中發(fā)揮引導(dǎo)者的作用，通過城市規(guī)劃來引導(dǎo)更新意圖，企業(yè)等市場主體負(fù)責(zé)具體開發(fā)工作，業(yè)主等權(quán)利主體參與其中。深圳城市更新統(tǒng)籌各方利益訴求，引導(dǎo)各主體形成正確的與其，實現(xiàn)各方理性博弈，提高城市更新效率。深圳市城市更新多元主體互動機制可以分為參與機制以及制衡機制兩部分。深圳市多元主體參與機制強調(diào)參與的開放性以及全程性，推動各參與主體積極協(xié)商合作，達成共識，實現(xiàn)多元目標(biāo)的兼顧與多元利益的統(tǒng)一。更新計劃申報、審批、實施等階段，各個主體均充分參與，讓城市更新的各階段開展建立在合作博弈的基礎(chǔ)上。深圳市多元主體制衡機制強調(diào)各參與主體必須遵守城市更新的相關(guān)政策與更新規(guī)則，尊重公共利益，實現(xiàn)多元協(xié)商自治。深圳市制定公開透明的利益協(xié)調(diào)機制，使得各主體能在法律框架的范圍內(nèi)容尋求利益平衡。深圳在城市更新中明確各參與主體的定位與角色，構(gòu)建平等互信的協(xié)商環(huán)境，推動各方有序參與城市更新項目，不斷完善深圳城市更新的長效治理機制。

現(xiàn)代城市社會的重要特征是多元主體的形成，不同主體代表著不同社會群體的利益。這種多元主體的現(xiàn)實基礎(chǔ)是公共治理模式得以成型的根本所在。深圳市在四十年的發(fā)展過程中，逐漸成為世界矚目的超級城市。在此發(fā)展過程中，多元社會主體不斷涌現(xiàn)，成為影響深圳城市發(fā)展的重要力量。因而，深圳市政府順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律與公共治理規(guī)律，積極吸收各類主體參與到城市更新進程之中，不同主體在更新的具體實踐相互溝通相互協(xié)調(diào)，政府在其中起著居中協(xié)調(diào)的作用，從而實現(xiàn)城市更新參與主體的和平共處，互利共贏，最終服務(wù)于城市發(fā)展大局。

3.3 更新制度體系建構(gòu)

深圳市更新制度體系主要分為編制規(guī)劃技術(shù)以及具體實施機制這兩部分。規(guī)劃技術(shù)是深圳城市更新的重要工具，主要包括規(guī)劃工具改良以及推出城市更新規(guī)劃單元制度等內(nèi)容。實施機制主要是指深圳市政府通過構(gòu)建一整套城市更新政策體系，為城市更新制定可遵循的運行規(guī)則，保障具體更新項目的平穩(wěn)有序推進。

3.3.1 規(guī)劃技術(shù)改良

目前來看，深圳市城市更新規(guī)劃體系的發(fā)展主要分為三個階段。

第一個階段主要是對法定規(guī)劃工具進行技術(shù)性改良。為解決存量改造問題，盤活城市存量空間，深圳市政府聯(lián)合社會各界共同推動規(guī)劃工具的改良工作。21世紀(jì)初，深圳市在編制城市總體規(guī)劃的過程中，以存量規(guī)劃為主要思路，將存量的相關(guān)內(nèi)容加入城市總體規(guī)劃中，為深圳市存量規(guī)劃工作奠定了政策基礎(chǔ)。為了解決存量用地的更新進程，深圳市首創(chuàng)了“開天窗”的法定圖則規(guī)劃方法，將改造片區(qū)的規(guī)劃用地與其他的改造規(guī)劃結(jié)合起來，統(tǒng)一進行調(diào)整。其次，詳細(xì)藍圖作為存量規(guī)劃的實施抓手，其編制技術(shù)也不斷改良。在多元主體的共同參與下，規(guī)劃技術(shù)的改良工作也進入了跨專業(yè)跨領(lǐng)域的編制模式。

第二個階段則是推出城市更新單元規(guī)劃制度。單元規(guī)劃制度將老舊城區(qū)改造納入城市更新路徑下進行集中管理，并且明確了該制度的效力與實施細(xì)則。首先，市場主體被賦予了編制規(guī)劃的權(quán)利。面對存量改造用地，市場主體可以在購買用地之前就形成規(guī)劃改造方案，從而激發(fā)了市場主體參與城市更新的積極性。深圳市成立了城市更新局來編制深圳城市更新規(guī)劃，以明確城市更新的宏觀導(dǎo)向與更新計劃，確保城市更新工作與城市總體規(guī)劃、國家發(fā)展總體規(guī)劃想銜接。在更新單元方面，各社會主體可以遵照相關(guān)政策規(guī)定申報更新項目，市城市更新局依照規(guī)定進行審批。

第三個階段主要是強化系統(tǒng)銜接，提升規(guī)劃編制質(zhì)量。隨著城市更新管理事權(quán)的下放，各級政府將市級城市更新專項規(guī)劃進行分解，同時根據(jù)自身發(fā)展需求，編制了區(qū)級城市更新專項規(guī)劃。城市更新規(guī)劃的層層分解，有利于落實更新計劃管理以及統(tǒng)籌更新單元規(guī)劃編制工作。21世紀(jì)以來，為了深度挖掘城市存量空間，深圳市積極探索存量規(guī)劃和管理辦法，開發(fā)多重存量改造模式，保證公眾參與渠道暢通，保障城市更新項目多元協(xié)調(diào)機制正常運行。

3.3.2 實施機制優(yōu)化

改革開放到21世紀(jì)初期的二十余年里，深圳市處于城市大規(guī)模擴張階段。隨著城市土地資源日趨緊張，深圳市逐漸開始向存量規(guī)劃時代轉(zhuǎn)型。2009年，隨著《深圳市城市更新辦法》的出臺，深圳邁入城市更新的新階段，深圳市逐漸建立了一整套的城市更新實施機制。一是健全制度規(guī)范，完善政策規(guī)定。深圳市以《深圳市城市更新辦法》為主體，建立了一整套涵蓋政策法規(guī)、操作細(xì)則以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的多層次更新規(guī)劃編制和實施政策體系，有效保障了市場機制的正常運行，穩(wěn)定了多元主體對城市更新的預(yù)期。二是多方協(xié)作，實現(xiàn)更新的利益共享與責(zé)任共擔(dān)。深圳市的更新項目遵循“政府引導(dǎo)、市場運作”的基本原則，明確規(guī)定各實施主體的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，兼顧多元主體利益，協(xié)調(diào)多維目標(biāo)。既要發(fā)揮市場機制的主體作用，也要堅定維護公共利益，保護社區(qū)居民利益。為此，深圳市推出了城市更新單元規(guī)劃制度，通過劃定規(guī)模，對成片的城市區(qū)域進行統(tǒng)一改造，與市政府的公共配套以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效搭配，創(chuàng)造城市公共空間。三是多種更新模式并舉，合理有序地推動城市更新。深圳城市更新模式主要分為四類：一是綜合整治類，主要包括改善城市環(huán)境、加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投入以及建筑物節(jié)能改造；二是功能改變類，在不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限的前提下，對建筑物進行適度改造；三是拆除重建，對不合要求的城市老舊建筑進行拆除重建，盤活城市存量空間；四是規(guī)劃和土地政策聯(lián)動，力促城市更新進程。深圳市具有土地管理制度改革試點權(quán)限，可以根據(jù)本地城市發(fā)展要求進行土地管理制度創(chuàng)新，從而有效推動了深圳城市更新。目前深圳市的土地制度創(chuàng)新包括改造類用地可以通過協(xié)議等方式進行轉(zhuǎn)讓，舊工業(yè)區(qū)、城中村等舊城區(qū)更新實施差異化定價模式等等。

深圳市在推動“舊改”等城市更新項目的過程中，積極創(chuàng)新各類更新舉措，不斷優(yōu)化城市更新制度。但深圳市在公共治理的框架下，始終堅持公共利益第一的定位，不斷健全城市治理體系，推動城市更新項目有序進行。深圳市政府通過政策工具優(yōu)化以及構(gòu)建規(guī)范化的制度體系來加強公共服務(wù)，滿足城市居民的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)多元主體的良性更新格局以及城市治理體系的規(guī)范化。

3.4 更新政策變遷

3.4.1 政策演進

自從1978年被設(shè)為經(jīng)濟特區(qū)，深圳市在城市更新的道路上開始了獨具特色的摸索,深圳城市更新的政策演進進主要分為五個階段[33]。

1978—1995年，深圳市城市更新處于起步階段，政府在更新中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。城市更新相關(guān)制度與政策制定主要是以項目開發(fā)為目標(biāo)，為城市建設(shè)服務(wù)。為解決城市建設(shè)資金緊張問題，深圳市于1987年舉辦了新中國第一場土地拍賣會，并通過立法確定了土地有償使用的制度規(guī)范。早期的深圳市政府通過低成本、高效率的方式從原土地權(quán)利主體手中征收獲取開發(fā)建設(shè)用地，并將其有償出讓給市場主體作為建設(shè)用地，從而推動了深圳市工業(yè)化與城市化進程。

1995—2005年，深圳市處于增量發(fā)展階段，政府溫和管制，市場機制開始發(fā)揮主要作用。產(chǎn)業(yè)聚集帶動人口大量流入，這也促使深圳市政府加快了住房和公共配套的供給步伐。同時，深圳市政府開始有意識地將低附加值的產(chǎn)業(yè)向城市外圍遷移，但由于復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和配套政策不健全等緣故，此時的舊城區(qū)改造推進工作進入困境之中。

2005—2010年，深圳市城市建設(shè)進入轉(zhuǎn)型階段，開始從“增量發(fā)展”向“存量規(guī)劃”轉(zhuǎn)型。2005年，深圳市委指出深圳市在“土地、空間，能源、水資源，人口重負(fù)，環(huán)境承載力”等方面難以為繼，因此深圳市需要轉(zhuǎn)向集約發(fā)展型的城市發(fā)展模式。在此更新過程中，深圳市提出城市更新單元的更新模式，并出臺了相關(guān)的實施細(xì)則。通過“自上而下”的規(guī)劃管理與“自下而上”的基層訴求有效對接起來，從而形成了多元協(xié)調(diào)的規(guī)劃機制。

2010—2015年，深圳市進入存量發(fā)展階段，呈現(xiàn)出政策機制體系化與更新常態(tài)化的特點。2009年，深圳市政府出臺《深圳市城市更新辦法》，對政府、開發(fā)商以及權(quán)利主體的權(quán)利與責(zé)任進行了明確的規(guī)定。政府負(fù)責(zé)城市更新規(guī)劃的編制與城市更新項目的審批，并對城市更新相關(guān)政策進行調(diào)整與完善，凸顯政策的公共性質(zhì)。深圳市政府通過政策機制來調(diào)節(jié)市場活力，保障多元協(xié)調(diào)機制有效運行。開發(fā)商等市場主體作為城市更新項目的主要推動力，在政府的監(jiān)督下推動更新項目，同時還要與原權(quán)利主體進行合作。原權(quán)利主體可以選擇市場主體以及合作方式，以保障自身合法權(quán)益。

2015年至今，深圳市進入高質(zhì)量發(fā)展階段，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌更新以及多元共治的特點。2015年，深圳市成立市區(qū)兩級城市更新局，負(fù)責(zé)城市更新中的管理工作。2016年，深圳市政府下放城市更新項目立項與審批等多項權(quán)限，激發(fā)了區(qū)級政府推動城市更新的積極性。區(qū)級政府以“更新單元統(tǒng)籌規(guī)劃”“重點統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃”為平臺，在政策法規(guī)等政策體系的支持下，有效推動了本地城市更新相關(guān)工作。

3.4.2 政策演進特征

深圳城市更新政策演進呈現(xiàn)出以下四個特點[34]。一是更新主體交替演變，尋求多樣化組織模式。2009年，深圳市出臺《深圳市城市更新辦法》，第一次從地方政府規(guī)章層面對城市更新政策作出了明確規(guī)定，這標(biāo)志著深圳市邁入城市更新制度化階段。在《深圳市城市更新辦法》的基礎(chǔ)上，深圳市形成了政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城市更新模式，市場機制有效盤活了深圳市存量空間，提高了城市更新效率。時代背景與發(fā)展階段的差異，決定了城市更新主體具有交替演變的特點，政府與市場在此過程中逐漸形成了多元化的更新組織模式。多元化組織模式意味著多元利益與多元目標(biāo)的協(xié)調(diào)成為可能。不同更新項目選擇適合的更新主體，政府根據(jù)項目特點發(fā)揮自身作用，如城區(qū)重大更新項目，政府則發(fā)揮主導(dǎo)作用；公共項目則由公共財政出資，政府主要發(fā)揮中間人的作用。二是更新對象陸續(xù)擴大，實施差異化更新策略。《深圳市城市更新辦法》將老舊城區(qū)都納入城市更新范圍，通過城市更新單元規(guī)劃的實施辦法對此類城區(qū)進行改造重建，從而在城市更新過程中實現(xiàn)了物質(zhì)條件、政策制定與更新規(guī)劃三者的有效對接。三是更新流程制度漸成，階段性市場步入專業(yè)化。《深圳市城市更新辦法》進一步完善了城市更新流程體系，明確了包括更新計劃申報、更新單元規(guī)劃編制、用地審批以及改造實施主體等城市更新實施程序等細(xì)則。四是更新規(guī)劃不斷變革，推動城市治理轉(zhuǎn)型。城市發(fā)展的壓力推動城市更新政策演進，更新規(guī)劃始終服務(wù)于深圳發(fā)展大局。深圳城市更新規(guī)劃為深圳城市發(fā)展作出了重要貢獻。深圳市城市更新不僅僅管制物質(zhì)性改造等硬件更新，還在規(guī)劃統(tǒng)籌、公眾參與、利益協(xié)調(diào)等方面進行了有效探索，為深圳市的城市更新發(fā)揮了重要作用。

4 結(jié)語

存量時代的到來，賦予城市發(fā)展以新的發(fā)展內(nèi)涵與建設(shè)要求。城市更新作為轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下城市建設(shè)的必然選擇，成為地方政府推動城市建設(shè)的重要手段。地方政府是城市更新的引導(dǎo)者，在城市更新進程中發(fā)揮著重要作用。城市更新既包括物質(zhì)條件等硬環(huán)境的優(yōu)化，也包括人文、生態(tài)等軟環(huán)境的改善，城市更新對城市治理提出了新的要求。存量時代的城市治理模式以公共治理為核心，政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、服務(wù)者，維護公共利益成為政府推進城市更新工作的首要目標(biāo)。在政策框架的基礎(chǔ)上，政府需要平衡多元主體的利益需求，吸納多元社會力量來共同處理更新事務(wù)，打造良性循環(huán)的城市更新體系。深圳市作為中國特色社會主義城市建設(shè)的先行者，在城市更新領(lǐng)域進行了有效的治理探索，為其他城市推進城市更新提供了有價值的建設(shè)經(jīng)驗。從高速擴張階段轉(zhuǎn)入存量建設(shè)階段，是城市發(fā)展進程中的重要轉(zhuǎn)折點。深圳市在城市更新理念、城市更新主體模式建構(gòu)、城市更新制度體系建構(gòu)以及城市更新政策四個方面進行了有效探索。深圳城市更新由效益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值導(dǎo)向，構(gòu)建互相制衡的“政府—市場—權(quán)利主體—公眾”多元主體互動機制，追求經(jīng)濟、社會、環(huán)境等目標(biāo)的多元統(tǒng)一。深圳市積極推進城市更新規(guī)劃技術(shù)改良，通過改良規(guī)劃工具，建立更新單元制度，優(yōu)化規(guī)劃體系，助力城市更新。此外，深圳市還加強城市更新實施機制建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，組建專門的城市更新管理機構(gòu)，鼓勵多種更新模式共同推動城市更新進程。最后，深圳市根據(jù)階段性的城市發(fā)展需求，不斷推動政策優(yōu)化，加強政府政策在城市更新具體實踐中的引導(dǎo)作用。深圳市在城市更新領(lǐng)域的探索歷程，也為大陸其他城市打造符合地方實際的更新模式提供了可借鑒的經(jīng)驗。