沿邊地區經濟發展的問題及對策研究

張天龍 朱思翹

[提 要]沿邊地區具有較大的開放潛力和發展空間，是我國深化改革開放的重要抓手，在我國改革發展和對外開放區域布局中具有重要的戰略地位。自1992年國家實施沿邊開放戰略以來，沿邊地區開放程度不斷擴大，經濟發展水平不斷提高，社會發展取得了長足進步，但在經濟發展方面仍然存在一些問題。通過分析沿邊地區經濟發展的現狀和問題，提出沿邊地區經濟發展的對策建議，具有一定的現實意義。

[關鍵詞]沿邊地區;經濟發展;問題;對策

[作者簡介]張天龍，中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部博士研究生，研究方向為中國公共行政;（北京 100091）朱思翹，商務部國際貿易經濟合作研究院助理研究員，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生，研究方向為區域經濟、公共政策。（北京 100710）

一、沿邊地區經濟發展現狀

我國沿邊地區經濟發展相對較慢，在2018年之前，經濟增長速度始終慢于全國增速，且差距較大，但在2018年，沿邊地區回暖勢頭顯著，首次高于全國經濟增長速度。從圖1可以看出，2014至2017年，沿邊地區GDP經濟增速均低于全國，沿邊地區與全國經濟增速之間的差距呈波動上漲，2014年沿邊地區與全國經濟增速差距為10.07個百分點，2015年經濟增速差距縮小至4.16個百分點，而2016年、2017年差距逐漸擴大，2017年GDP增速差距高達12.25個百分點。在2018年，沿邊地區GDP為10057.74億元，經濟增速首次高于全國經濟增速，沿邊地區GDP增速達11.10%，高于全國2.25個百分點，經濟增長勢頭回暖跡象明顯。

2018年，沿邊地區GDP合計10057.74億元，同比增長11.10%，由圖2可知，在九省區中，新疆和內蒙古沿邊地區GDP增速高于全國，GDP分別達2192.26億元和1872.68億元，同比增長45.46%和13.29%，兩省沿邊地區GDP占全國沿邊地區GDP的40.42%，是沿邊地區經濟體量最大、發展最快的兩個省區。

二、我國沿邊地區經濟發展存在的主要問題

自我國實施沿邊開放戰略以來，沿邊地區經濟、社會等各方面均有了較大的發展，但是，由于歷史、自然、社會等多方因素，我國沿邊地區的發展水平與沿海地區甚至許多內陸地區相比仍存在較大的差距，無論是沿邊地區的社會發展水平和當地人民的生產生活條件，還是基礎設施及當地脆弱的生態環境都無法使當地經濟實現良性循環發展，影響了沿邊地區經濟發展和人民生活水平提升，也不利于我國鞏固邊疆。因此，分析我國沿邊地區開放過程中面臨的問題，將有助于我們更好地制定相應的政策措施，真正實現穩固邊疆，與周邊國家構筑睦鄰友好的合作關系。

（一）地廣人稀人才匱乏

我國沿邊地區土地遼闊，但人力資源明顯不足。如表1所示，我國沿邊地區土地面積達1993367平方公里，占全國土地面積的五分之一以上。2018年沿邊地區人口為2366.68萬人，僅占我國總人口的1.70%，較2017年同比下降1.80%。其中，新疆沿邊地區土地面積最大，達664721平方公里，占沿邊地區總面積的33%，人口僅為569萬人。云南沿邊地區人口最多，達727萬人，占沿邊地區總人口的31%。由于甘肅只有一個邊境縣即肅北蒙古族自治縣，因此甘肅省沿邊地區2017年末總人口數最少，僅為2萬人。在九個沿邊省區中，內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、甘肅等五個省區，邊境縣總人口出現下降，其中，黑龍江同比下降56%，下降幅度最大。沿邊九省區中，除廣西、云南、新疆3個省區以外，其他省區人口均出現負增長，人才流失成為制約沿邊地區經濟增長的一大障礙。

沿邊地區受自然稟賦、經濟基礎落后、產業基礎薄弱等因素影響，不但人煙稀少且人才嚴重匱乏，教育發展落后。幾十年來，由于沿邊地區教育設施嚴重不足、教育資源匱乏等原因，沿邊地區的教育發展水平嚴重滯后于其他地區，不僅人口的平均文化教育程度偏低，且各方面人才極度匱乏。招收的大學生，因為沿邊地區條件非常艱苦，且面臨諸如擇偶難、安家難、子女入托難等問題，所以很多人放棄工作到沿海等地區另謀職業。沿邊地區培養出來的大學生、研究生也很少愿意回到家鄉工作，多選擇留在大中城市或沿海地區工作。

現代經濟的發展越來越依靠人才的競爭，沿邊地區與沿海地區在經濟發展水平和生活條件方面本來就存在較大的差距，使沿邊地區難以為國內優秀人才提供良好的生活工作條件，本地人才外流使本來就人才匱乏的沿邊地區更加雪上加霜，許多企業已經出現了人才招聘難、人才儲備不足等問題。沿邊地區的人口素質和人才匱乏嚴重制約了當地經濟的發展，既無法滿足國家對沿邊地區開放的要求，更難以保證經濟的可持續發展。

（二）經濟發展較為滯后

1.經濟發展規模相對較小

近年來隨著沿邊開放步伐加快，沿邊地區經濟發展迅速，但與其他地區相比，雖然沿邊地區占據我國五分之一以上的疆土，但其經濟發展水平較低，經濟發展規模仍相對較小。如表3所示，2018年我國沿邊地區生產總值10057.74億元，僅占全國的1.12%，且全國占比與2013年的1.55%相比，還下降了0.43個百分點。2013至2018年期間，沿邊138個邊境縣的地區生產總值的增長率為14.34%，雖然2018年沿邊地區經濟增速明顯回暖，但是從長期來看，六年間沿邊地區經濟增速仍與全國58.27%的經濟增速有較大差距，是全國經濟增速的四分之一。

根據表2和表3，從地方財政收入看，2013年沿邊地區地方財政收入為642.47億元，占全國的0.50%。其中，新疆沿邊地區財政收入最高，達132.87億元，內蒙古、云南、遼寧沿邊地區緊隨其后，分別為111.95億元、97.41億元、88億元，四省沿邊地區財政收入共占全國沿邊地區財政收入的67%。2018年沿邊地區的財政收入約為57734.80億元。沿邊九省中，有五個省區的財政收入出現下降，甘肅邊境地區較2013年下降71.32%，遼寧下降53.77%，廣西下降43.71%，吉林下降27.08%，黑龍江下降17.19%。較低的地方財政收入一方面顯示了當地經濟缺乏活力，另一方面則大大制約了地方公共服務水平和社會保障能力。

從全社會消費品零售總額看，2013年沿邊地區全社會消費品零售總額為1771.12億元，占全國的0.74%，其中，云南、內蒙古、遼寧沿邊地區居全國沿邊地區前三位，分別為360.03億元、348.03億元、340.94億元，三省沿邊地區社會消費品零售總額共占全國沿邊地區社會消費品零售總額的59%。2018年沿邊地區全社會消費品零售總額為2714.49億元，占全國的比重由2013年的0.74%下降至2018年的0.71%。沿邊地區社會消費品零售總額在全國占比仍然偏低，反映出沿邊地區人民物質文化生活水平仍與全國其他地區存在一定差距，缺乏社會商品購買力。

從全社會固定資產投資看，2013年沿邊地區全社會固定資產投資為5988.29億元，占全國的1.34%。其中，內蒙古、新疆、吉林位居前三，分別為1510.29億元、1490.67億元、826.67億元，三省沿邊地區全社會固定資產投資占我國沿邊地區的64%。2018年，沿邊地區全社會固定資產投資約為4182.06億元，占全國的比重僅為0.65%。

綜上，除地方財政收入外，我國沿邊地區的各項經濟指標占全國的比重均未超過5%，而土地面積卻占我國疆土的五分之一以上。因此，沿邊地區整體經濟發展水平較低，大量資源和發展潛力有待進一步開發利用。

2.三次產業結構不盡合理

如表2和表3所示，2013年沿邊地區第一、第二、第三產業增加值分別占生產總值的20%、46%和34%，第二產業占比最大。其中，沿邊地區工業增加值占生產總值的32%，工業是沿邊地區的主要產業。2018年，沿邊地區第一、第二、第三產業增加值占生產總值的比重分別為20%、38%和42%，與2013年相比，第二產業比重下降8個百分點，而第三產業比重則上升了8個百分點。2018年全國第一、第二、第三產業比重分別為7%、41%和52%?？梢?，沿邊地區城鎮化、工業化水平不高，產業結構不盡合理。第一產業占比高于全國13個百分點，農業仍是支撐沿邊地區經濟發展的重要基礎;第三產業則低于全國10個百分點，第三產業發展規模相對較小。沿邊地區經濟社會發展相對滯后，通道特征明顯、總量少、服務貿易發展滯后是產業發展面臨的突出問題。

3.人均指標普遍低于全國平均水平

從經濟發展的人均指標看，沿邊地區的人均指標普遍低于全國平均水平。如表4和表5所示，2018年沿邊地區人均生產總值42497.23元，遠低于全國64644.00元的人均水平。其中，僅內蒙古和吉林沿邊地區人均生產總值高于全國平均水平，分別達112582.33元、65169.58元。沿邊地區第一產業人均增加值為8405.22元，所有省區沿邊地區的第一產業人均增加值都超過全國人均值4639.17元，其中黑龍江沿邊地區第一產業人均增加值最高，達17454.40元，其次是內蒙古和新疆，分別達11803.67元和7871.29元。沿邊地區第二產業和第三產業人均增加值分別為15839.90元和17336.62元，均低于全國平均水平。九省區中，內蒙古沿邊地區第二產業人均增加值最高，達61040.93元，內蒙古沿邊地區第三產業人均增加值最高，達35645.70元。沿邊地區人均地方財政收入達243948.36元，高于全國人均值13139.93元的平均水平。沿邊地區人均全社會消費品零售總額達11469.61元，遠低于全國27303.46元的水平。沿邊地區人均全社會固定資產投資額達17670.57元，低于全國46272.34元的水平。綜上，除第一產業和地方財政收入的人均值以外，我國沿邊地區的各項人均經濟指標均未達到全國平均水平，沿邊地區經濟發展水平較低，仍存在較大發展空間。

（三）產業造血功能不足

2013年至2018年，沿邊地區第三產業增加值占生產總值比重由34%增長至42%，雖然有所增加，但與全國三產結構相比（7%、41%和52%），沿邊地區第三產業較全國低10個百分點，第二產業較全國低3個百分點，仍然顯示出其產業結構不合理的特點。第一產業仍是沿邊地區經濟發展的重要支撐，工業化水平不高，服務業發展相對滯后，產業造血功能嚴重不足。沿邊地區服務業發展相對緩慢，缺乏高附加值產業支撐。雖然沿邊地區旅游資源豐富，但是旅游資源有待進一步開發，旅游產品和形式較為單一，旅游資源缺乏完整的開發和整合，旅游發展的聯動性有待加強，難以形成旅游經濟產業鏈。此外，沿邊地區與周邊國家產業的同質性競爭較為嚴重，產業附加值有待進一步提升。例如，老撾、緬甸、柬埔寨的工業基礎薄弱，農業是其主導產業，而云南沿邊地區農業產值占地區生產總值的28%，云南省農業與周邊國家存在潛在競爭。盡管沿邊地區的進出口貿易發展較快，但雙邊貿易以勞動密集型和資源密集型商品為主，機電產品出口雖有所增長，但仍以低端產品為主，需進一步延伸精深加工產業鏈，提高沿邊地區產業的造血和輸血能力。

三、對策建議

（一）加快產業轉型升級

沿邊地區經濟規模相對較小，產業結構不合理，嚴重阻礙了其經濟的發展，加快產業轉型升級是沿邊經濟發展的必由之路。隨著第四次工業革命的孕育興起，以人工智能、清潔能源、機器人技術、量子信息技術、虛擬現實以及生物技術為突破口的產業變革即將來臨，技術創新成為各國掌握國際競爭主動權的重要籌碼。沿邊地區應把握第四次工業革命的發展契機，搶占全球價值鏈中高端位置，加快產業轉型升級，提升自主創新和研發能力，推動沿邊地區原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新。沿邊地區要積極探索產業轉型升級和自主創新的路徑及模式，與周邊國家共同構建產業鏈分工體系，避免同質化競爭，調整貿易結構，促進貿易高質量發展。

（二）推進優化營商環境

營商環境是國家經濟發展的生產力、創造力和競爭力，營造良好的營商環境是提高國際競爭力的關鍵。據世界銀行《2020年全球營商環境報告》顯示，中國排名比之前上升15位，名列第31名。雖然中國營商環境取得了較大的改善，但是，沿邊地區的營商環境在中國整體排名位列中下，仍然面臨行政效率低、行政審批服務改革不系統、政務公開不到位等問題，具有較大的改善空間。沿邊地區要打造市場化、法治化和國際化營商環境，明確政府職責邊界，落實市場主體自主權，推動政府治理制度化、規范化、程序化，促進政府治理現代化，完善“互聯網+政務服務”平臺，破解政企間信息不對稱問題。通過進一步擴大開放，倒逼沿邊地區體制機制改革，破除沿邊地區開放中面臨的體制機制障礙和痛點難點，推動沿邊地區成為我國營商環境的“優等生”。

（三）加強與周邊國家投資合作

中國是世界對外投資大國，據商務部《中國對外投資發展報告2019》統計，2018年中國全行業對外直接投資1430.4億美元，位列全球第二，連續第三年對全球外國直接投資流出量的貢獻度超過一成，中國對外投資已成為拉動全球跨境直接投資增長的重要引擎。日本、韓國、俄羅斯等周邊國家是中國境外投資重要的目的地，位居中國對外直接投資前列。沿邊地區加強對日韓等發達國家投資，將獲取日韓的高新技術、海外資源、市場信息和管理經驗，尤其是對日韓技術研發領域優勢資源的整合，有利于提高沿邊地區科技成果轉化率，加快融入全球技術研究與開發體系。沿邊地區投資周邊國家企業，將共同開發產品、開拓市場、提升技術水平并建立銷售渠道，有利于沿邊地區拓展海外市場，減少貿易壁壘，獲取企業技術資料與經濟信息，促進先進技術和經驗回流，增強逆向技術溢出效應。沿邊地區投資日韓俄科研機構和院校，參與國際項目研發，將推動沿邊地區充分利用創新資源，合作開發新技術和創造新產品，有利于沿邊地區提高自主研發能力，增強國際核心競爭力，為沿邊地區經濟發展提供有力的技術支撐。

（四）深化體制機制創新

隨著中國經濟步入新常態，深化改革、擴大開放的“雙輪驅動”更加強勁有力。沿邊地區要加強體制機制創新，強化改革舉措系統集成，在破解體制機制深層次矛盾方面“大膽試、大膽闖、自主改”，促進要素流動，以制度創新為核心，探索中國對外開放的新路徑和新模式，完善有利于高端要素聚集的制度環境，破解產業發展的體制機制障礙，給市場讓出足夠空間，進一步激發全面深化改革和擴大開放的紅利。對沿邊地區實施差異化政策，加大對沿邊地區部分產業的政策傾斜，加強沿海與沿邊地區區域聯動，吸引沿海地區企業中下游產業鏈向沿邊地區轉移，推動沿海與沿邊區域協調發展。

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[責任編輯：馬麗莎]