高校學生紀律處分中的合法性審查緣起、必要性及路徑

陽劍蘭，劉均勻 ，馬軍

（南華大學a.馬克思主義學院；b.經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001）

對高校學生紀律處分行為進行合法性審查，是保障受處分學生權益的當然選擇，更是實現紀律處分目的，維護高校正常的教育教學管理秩序，維護學生共同利益的必由之路。本文所指的在學生紀律處分中開展合法性審查，旨在阻卻高校在學生處分過程中違法實施，由學校內部法制機構或者其他特定主體對學生違紀處分作出的程序及權限等進行合法律性審查的一種程序制度或者活動，有別于學生紀律處分的司法審查。

一、高校學生紀律處分合法性審查的緣起

教育法及高等教育法在授予高校學生紀律處分權的同時，并沒有就紀律處分的合法性審查問題作出規定。國家教育行政主管部門對此問題的認識也是隨著依法治國觀念、制度和實踐的進步而逐步深入的。教育部2016年之前制定的有關高校學生管理的行政規章及其他規范性文件，也沒有就學校涉及學生權益的處理或處分決定進行合法性審查提出相關要求。高校學生紀律處分合法性審查概念最早提出于教育部2016年修訂通過的《普通高等學校學生管理規定》（教育部第41 號令）。文件第五章第五十六條提出，“對學生作出取消入學資格、取消學籍、退學、開除學籍或者其他涉及學生重大利益的處理或者處分決定的，應當提交校長辦公會或者校長授權的專門會議研究決定，并應當事先進行合法性審查。”2020年教育部印發《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（以下稱為《意見》）第五條中進一步提出，“對教師、學生的處理、處分，遵循比例原則，嚴格履行程序，處理、處分決定作出前應當進行合法性審查。”該意見將合法性審查的范圍擴大到對學生作出的“處分”。教育部第41 號令界定的高校學生處分類別為警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等五種類別，也就是說從“開除學籍”處分擴展為從“警告”到“開除學籍”五個處分類別作出之前都要進行合法性審查。

在以往的學生處分規定中，由于教育法律、法規及規章沒有就合法性審查作出要求，學界比較認同對于“影響學生受教育權”“足以改變學生身份”的“開除學籍”處分需要進行合法性審查，除立法監督和行政監督外，包括引入外部司法審查制度。對教師、學生的處理、處分是關乎“重大師生員工切身利益”，而“重大師生員工切身利益”屬于高校“重大決策事項”，與《意見》中第四條提出的“重大決策事項要落實合法性審查”是相契合的。為推進現代大學制度建設，湖南省教育廳于2018年到2020年，組織督導組對所有省屬公辦本科院校和職業院校章程落實情況進行督查，筆者有幸作為成員全程參與督導，這為本研究提供了依據。

二、高校學生紀律處分合法性審查的必要性

（一）對高校自由裁量權的合理控制

高校是具有法人資格從事教育事業并獨立承擔相關法責任的組織［1］。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確提出“辦學自主權”［2］，《高等教育法》也對高等學校的自主事項進行確認。1995年頒布的《教育法》第28 條規定“學校及其他教育機構對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”［3］。高校依據國家法律、法規及規章的相關規定，實施教學、科研和社會服務等自主內部管理活動，其中處分權是高校管理自主權的重要組成部分。學生紀律處分權盡管是高校管理自主權的組成部分，給予學生處分也是自由裁量的范圍，但自由裁量權是有法可依的權力，自由裁量中應當考量事實認定、程序選擇、規范適用、是否行為及如何行為等方面的合法、公正與合理問題，不是模糊不清的自由裁量和不受約束的權力。通過合法性審查，可以對處分權加以限制和約束，防止自由裁量權濫用。

（二）對學生合法權益保護的強化

自20世紀90年代末以來，學生狀告高等學校或其他高等教育機構的案件屢見不鮮［4］，其中，學生以“不服學校處分”為由訴諸高校的案件時有出現。隨著學生和學生家長法律意識的提高，高校作出學生處分特別是開除學籍處分的涉訴風險在增加。檢視學生狀告高校的案件可以發現，學生維權所涉及的焦點問題是學校作出處分決定的程序及依據的合法性。我國公民享有憲法規定的接受文化教育、勞動技術教育及其他方面教育的權利，是現代人權的重要內容。高校作出的開除學籍處分，是管理權對教育權的限制，是受教育權與管理權的沖突，向受教育權的傾斜是法律應當之意［5］。這就要求為學生受教育權益建立適當的保護機制，合法性審查就是為高校公正處理學生的違法違紀行為設置“閥門”“防火墻”，有效保護學生的合法權益。

三、高校學生紀律處分合法性審查的路徑

（一）對學生管理制度進行合法性審查

高校制定的學生管理制度是紀律處分的主要依據。教育部第41 號令第六十七條規定，“學校應當根據本規定制定或修改學校的學生管理規定或者紀律處分規定，報主管教育行政部門備案（中央部委屬校同時抄報所在地省級教育行政部門），及時向學生公布。”其主旨就是各高校梳理和清除以前學生管理包括學生處分規定中不合法與不合理的內容。從本次督導各高校的情況來看，絕大多數高校依據教育部要求，認真對學生管理制度進行了修正。但也存在一些問題，如處分類別與上位法不一致。如某高職院校除教育部規定的五種學生處分類別外，將“勒令退學”也列為處分類別；多所高校沒有按照教育部41 號令第56 條提出的“對學生作出取消入學資格、取消學籍、退學、開除學籍或者其他涉及學生重大利益的處理或者處分決定的，應當提交校長辦公會或者校長授權的專門會議研究決定，并應當事先進行合法性審查”載入學生管理規定；少數高校沒有載明處分決定作出之后學生有申訴的權利。在處分的具體標準和內容上也存在形式不一的問題，由于文章篇幅所限，在此不一一贅述。

以上問題出現的原因在于學生管理制度的制定或修改過程中缺失必要的程序與合法性審查的環節。一般高校學生管理制度先由學校學生管理部門負責起草，校長辦公會同意后公布，并由學生管理部門負責解釋。由于起草部門不可避免的本位意識，以及執筆起草者可能屬于非法律專業人士，對上位法理解可能不全面、不深入等諸多因素的制約，導致擬定的制度勢必不是很完善。筆者認為對學生的處理、處分關系學生“重大切身利益”，學生管理制度的立、改、廢依法應當有學生代表的參與，學生的利益訴求和關切應當予以回應；學生“重大切身利益”應納入高校“重大決策事項”，高校重大決策事項必須要按照教育部《意見》第4 條的要求進行合法性審查。

（二）對學生處分決定進行合法性審查

《意見》提出：對學生處分作出前應當進行合法性審查。學生處分作出一般是以校長辦公會通過學生處分決定為準。其一，對學生處分類別認定的審查。審查學生的違紀行為是否與處分事由相符合，依據認定是否合理。遵循“過罰相當”的原則，在審查學生處分類別認定時，學生所受到的處分種類是否應與其所違紀程度相適應，避免重過輕處分或輕過重處分等現象的發生，需要從精神狀況、違紀動機以及違紀等客觀情況綜合考慮被處分學生的具體情況，從而做出合理的決定；正確定性學生違紀行為，從是否違紀或違法或是否構成犯罪判斷其行為的性質；擬作出的學生處分決定是否正確行使自由裁量權，是否考慮學生違紀情節的輕重和學生對其本人違紀行為的認識和態度。遵循“一視同仁”的原則，審查是否存在因親疏、人情或偏好等因素造成“同罪不同罰”的不公正情況。遵循比例原則，教育部《意見》明確要求對學生的處分要“遵循比例原則”，審查違紀處分類別的認定既要從是否合法律性進行審查，也要從合理性上考量處分的適當性、必要性。

其二，對學生處分執行主體的審查。執行主體法定即處分違紀學生必須由具有法定處分權的主體行使，任何不具備法定處分權的單位、組織或個人，都無權實施對學生的違紀處分［6］。《高等教育法》第41 條規定校長行使學生處分的職權，但實際上，高校對學生的管理職權是依靠有關職能部門、有關院系得到實現。我們督導過程中發現，由于受處分的學生數量過多，學校往往將學生紀律處分權下放到二級院系和學生工作部門，導致相當數量的“警告”“嚴重警告”“記過”甚至于高級別的“留校察看處分”加蓋都是院系或學生工作部門的公章，這與法律規定相違背。對學生處分執行主體的審查就是要防止以院系或學生工作部門替代學校發文的現象，以符合處分決定主體適格的要求。

其三，對學生處分決定程序的審查。高校學生狀告學校的案件較多涉及的是違紀處分程序不當。一般作出處分決定前，學生所在院系或學生管理部門或保衛部門對違紀問題開展調查，收集證據，查明違紀事實；就違紀事實、證據、行為性質和違紀后果對學生當事人或學生家長作充分告知；告知學生當事人享有陳述和申辯的權利；聽取學生當事人或學生家長陳述和申辯等。在督導中發現，較多學校沒有遵循教育部第41 號令第55 條的規定，缺失告知學生當事人陳述和申辯權利的環節，因此，合法性審查可以使相關程序得到落實。

（三）對違紀學生權益救濟的審查

“救濟是一種糾正或減輕性質的權利，這種權利在可能的范圍內會矯正由法律關系中他方當事人違反義務行為造成的后果。”［7］在違紀處分中學生合法權益的保障主要在于是否有相應的救濟機制，受處分學生的權益救濟主要是通過申訴制度的建立與落實予以實現。在督導中發現，各高校已制定的學生申訴處理辦法有的太籠統，缺乏可操作性，沒有聽證的有關規定；有的學校沒有組建專門的學生申訴委員會；有的高校受理學生申訴辦公室設置在學生工作部門，存在紀律處分權與申訴處理權的沖突，影響申訴處理的公正性；有的委員會構成存在代表性不足，或缺乏法律專業人士參與，或缺乏學生代表，等等。

四、結語

新時代高等教育治理現代化有新的更高的要求，依法治校是高校治理體系和治理能力現代化的基本內容。目前，由于上級法規文件對學生紀律處分進行合法性審查的要求提出時間不長，學生處分數量較多，合法性審查的工作量較大，加之高校內部從事法律事務工作的人員也比較缺失等原因，各高校學生紀律處分合法性審查工作尚未得以全面開展。為落實教育部新的要求，各高校不但需要深入學習相關法律法規政策，轉變觀念，更需要建章立制，增強法律人員隊伍建設，健全審查機制，并在具體工作中貫徹落實。