基于內控的行政事業單位預算績效問題研究

郭穎 大連自然博物館

引言

近些年財政部通過發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》和修正《中華人民共和國預算法》，逐步規范行政事業單位的經濟業務活動，促進財政資金的使用規范、安全、高效，內部控制與預算績效管理從不同業務范圍著眼，既相互關聯又相互獨立，二者高效緊密的結合運用能夠促進財政資金的有效使用，提高行政事業單位的社會服務效益。

一、內部控制視角下行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）對內部控制和預算績效認識不充分

《行政事業單位內部控制規范（試行）》2014 年開始在行政事業單位實施，對于行政事業單位來說還是新鮮事物，沒有過多的案例參照學習，而日常的行政事務又處于工作的主導地位，這就導致大多數行政事業單位的成員對內部控制的理論及實際執行缺乏足夠的認識。經過修訂后的《中華人民共和國預算法》明確要求行政事業單位要堅持預算績效管理原則，而《中華人民共和國預算法》的普及與執行僅僅在行政事業單位的財務部門進行傳達，沒有普及到全員學習與參與執行。內部控制與預算績效都是自上而下推進實施的，而大多數行政事業單位的主要領導工作重心在行政事務的處理方面，面對這樣專業性強的具體工作在時間上沒有足夠的理論學習時間，在實操上不能做到親力親為，思想上就容易形成讓具體工作人員學習，沒有起到領導帶頭學習抓落實的積極作用，底層工作人員受上層領導的影響，也會出現應付了事的現象，導致自上而下的認識不充分。

（二）內部控制與預算績效缺少關聯

行政事業單位的內部控制與預算績效管理沒有建立緊密的聯系，預算績效管理體系沒有在內部控制中的預算業務相關制度中完全展現[1]。預算績效管理的各個流程環節沒有與內部控制相結合，沒有體現出內部控制的制約，形成了兩個獨立的管理體系。內部控制的六大業務模塊之一是預算業務，預算是經濟業務活動的起點，而預算績效又是預算業務的起始點。行政事業單位的預算績效管理是以財政資金的使用有效性和產出結果為主導的，預算績效管理體現的是行政事業單位使用財政資金的主體責任。就預算績效管理而言，內部控制是基礎，二者目標是一致的，但是由于預算績效管理和內部控制遵循的法規制度不同，兩者之間的聯系缺少必要的紐帶。

（三）內部控制體系不健全與預算績效評價機制不完善并存

在具體的管理實踐中，大部分行政事業單位雖然建立了內部控制體系，但多數是照抄照搬，沒有與自身實際相結合，雖有體系但不具執行力，甚至有少數行政事業單位還沒有建立起內部控制體系。行政事業單位內部控制管理流程中也仍然存在著各種各樣的問題，例如部門職責和人員分工不明晰、內部控制操作流程不遵循制度要求、缺少內部控制效果評價、控制目標不明確不全面。這些問題的存在嚴重制約了行政事業單位的預算績效管理體系建立，阻礙了行政事業單位預算績效管理工作的有序進行。預算績效管理工作在行政事業單位又被人為劃歸為財務部門的工作內容，形成了預算績效管理沒有深入人心的現狀。同時預算績效評價沒有完善的法規制度，沒有一定的標準來衡量預算支出效益，實際工作中存在很大的主觀性。對預算績效管理進行評價能夠強化預算績效管理的約束力，科學有效的評價機制有助于增強行政事業單位預算管理的約束性和有效性，也是提升行政事業單位社會效益和管理效益的重要方法[2]。科學合理的預算績效評價機制能夠客觀真實的反映預算績效管理的實施情況，但是目前能夠做到對預算績效評價的行政事業單位寥寥無幾。

二、基于內部控制優化行政事業單位預算績效管理的建議

（一）提高思想認識完善制度，加強內控體系和預算績效體系建設

行政事業單位作為社會經濟活動的重要參與者，但是并不以創造經濟價值為主要任務，具有社會服務功能。行政事業單位的資金主要來源是財政資金，為了使財政資金更好地強化其社會效益，就需要使用內部控制手段來提高預算績效管理水平。不論內部控制建設執行還是預算績效管理的實施，都是自上而下推行的，這就要求行政事業單位必須從上至下盡快轉變觀念和認識，每一分財政資金的使用都要先有預算，有了預算就要納入預算績效管理，同時每一項資金的使用都要有內部控制進行全流程的控制，并要對資金的使用效果進行考核評價。行政事業單位的領導者首先要帶頭轉變思想認識，并在實際工作中積極推動內部控制體系和預算績效管理體系的建立及實施。通過宣傳和培訓的方式迅速提高對內部控制和預算績效管理的認識，讓所有員工認識到單位開展事業活動使用的是財政資金，就必須實施內部控制管理，就必須有預算績效管理。根據行政事業單位自身業務工作特點，建立健全與之相適用的內部控制體系和預算績效管理體系，從制度上形成有法有規可依，規避了“領導一支筆”等不合規現象。

（二）內部控制體系與預算績效管理有效融合，完善評價體系

目前行政事業單位的內部控制體系與預算績效管理是分別建立、獨立運行管理的，兩者之間沒有相互關聯融合。預算作為內部控制體系的一個重要業務，是其他經濟業務的起點，預算績效管理是保證預算能夠有效執行實現既定工作目標的前提，內部控制是對資金使用的全流程的控制手段，兩者是相輔相成的，因此行政事業單位應將內部控制體系與預算績效管理有機融合，形成良好的資金管理使用機制。行政事業單位應通過內部控制應用到預算績效管理中的方式，尋找到預算績效管理的風險點，然后通過內部控制的手段加以防范風險。將預算績效目標細化，并對每一個目標制定內部控制方法，保證內部控制與預算績效工作緊密融合[1]，能夠起到實時監督行政事業單位的各項經濟活動的目的。預算績效管理評價體系是對行政事業單位預算績效管理執行情況的主要方式，依托于內部控制體系而建立的預算績效管理評價體系，能夠將內部控制的評價與預算績效管理評價有機結合，通過雙重評價多指標的考核是對資金使用效果的全面評價。但是目前無論是內部控制評價體系還是預算績效評價體系都沒有完善，很多評價指標的設定不合理或者是模糊定性類的，很難從客觀做出有效的評價。行政事業單位應在日常實踐中總結出符合自身業務特有的評價指標，并與內部控制和預算績效管理的共性指標相結合，形成具有可操作的完善評價體系。

（三）引入信息化技術支持，強化預算精細化程度

目前，大多數行政事業單位的內部控制體系都沒有建立信息化系統，沒有將日常經濟活動反映到內部控制的信息系統中，仍然依賴紙質資料的傳遞，無法減少人為因素的干擾。大多數行政事業的預算收支都是通過財政支付系統進行完成的，雖然在預算收支方面具備了一定的信息化水平，但是對預算績效管理的體現不足。預算績效管理與內控系統沒有相互結合，預算績效管理無法在內部控制系統中得到體現。并且在大多數行政事業單位中從事預算績效管理與內部控制工作由不同部門不同崗位的工作人員承擔，而且這些人員對信息系統建設都不具備專業的信息技術知識和技能，即便通過聘請外部技術協助，也往往因為溝通和跨專業領域的技術困難而難以實現科學有效的信息系統建設。凡事預則立，不預則廢，預算要走在工作計劃前，進一步細化預算編制流程，預算績效目標設定將定性指標與定量指標相結合，定性指標不僅要具有共性的指標還要有符合項目自身特點的指標，定量指標的設定要切實可行，能夠通過統計調查取得相關的佐證材料來確定量化數值；預算績效目標還要設定預算績效風險管控指標，注重對預算運行的全流程內部控制監督，引入現代信息化技術手段，構建內部控制與預算績效一體化平臺，形成內部控制與預算績效管理工作的有機融合，繼而形成完善的預算績效管理和內部控制相結合的評價機制。

結語

行政事業單位的預算績效管理工作能夠將行政事業單位的內部資源實現有效的配置，合理的控制行政事業單位的運營成本，能夠充分發揮行政事業單位的社會服務效益。隨著行政事業單位的內部控制體系的逐步建立完善，進一步加強預算績效管理工作，將內部控制體系與預算績效管理有機結合，將對預算績效管理工作具有重要的建設性指導意義。