轉型背景下的國有平臺公司投融資探索

蔣玲燕 常州綠智投資發展有限公司

引言

現階段，我國經濟已經逐步從高增速發展階段轉入高質量發展階段，國有平臺公司傳統的職能履行方式和運行管理模式已經無法適應政府與市場關系現狀，也不能及時化解地方債務風險。為了促進國有平臺公司盡快實現轉型，我國政府部門先后出臺了一系列政策對地方政府和平臺公司的舉債行為進行監管，包括財預〔2017〕50 號、中發〔2018〕27 號以及財金〔2018〕23 號文件等，嚴禁國有平臺公司違規融資，直接切斷了地方政府、平臺公司、金融機構之間的資金鏈，也極大促進了地方平臺公司市場化轉型的進程。

一、國有平臺公司當前投融資活動中存在的問題

（一）融資結構不合理

債務性融資比重高、權益性融資比重低是國有平臺公司融資管理工作中普遍存在的問題，由于公司融資結構設計不合理，債務性融資規模比重越來越大，公司融資過于依賴銀行貸款及金融機構。部分國有平臺公司在融資決策實施以及融資方式選擇之前，僅以建設項目的實際資金缺口為依據，沒有平衡成本、財務收益以及風險等相關要素之間的關系，未能落實最優資本結構的管理理念，造成融資結構設計不合理、融資渠道狹窄以及債務風險較大等問題。

（二）缺乏穩定的償債來源

長期以來，國有平臺公司的償債來源主要以土地出讓收入返還為主，財政補貼及市政府資金注入等作用較小。而以土地出讓收入返還為主的資金來源渠道在實踐過程中也暴露出一些問題。同時，近年來受宏觀調控政策影響較大，且城市可開發土地資源數量在逐漸下降，這使得國有平臺公司土地出讓收入返還收益也隨之下降，甚至還影響了企業未來收益的可持續性[1]。缺乏穩定的償債來源，部分國有平臺公司尚未擺脫政府融資平臺這一自我定位，在發展過程中始終以基建項目投融資作為優先目標，忽略了公司的盈利性提升，進而限制了國有平臺公司的資金來源渠道探索。

（三）國有平臺公司市場化轉型不足

地方政府設置國有平臺公司的目的就是為了解決當地經濟建設融資問題，在政策導向下，當前市場經濟環境下出現了地方政府職能轉變不到位、國有平臺公司市場化轉型不足等問題。地方政府要履行服務職能，就必須要穩抓當地經濟發展，獲得平臺公司的融資支持。而國有平臺公司由長期“受命于政府”，一旦失去政策保護，公司必然會出現融資成本上升、經營風險加大等問題；同時，平臺公司在市場化轉型過程中又受制于職能定位的約束，只能以子公司為核心采取局部市場化轉型的方法。此外，部分國有平臺公司還存在內部治理結構不完善、資金運作方式落后以及歷史包袱沉重等問題，這些因素也成為阻礙國有平臺公司市場化轉型的重要障礙。

（四）短借長投模式風險較大

短借長投是一項風險較高的資金管理行為，具體指資金統籌規劃缺乏戰略指導，在流動資金不足的情況下，企業往往需要采取向銀行借貸短期信貸的方式來彌補資金空缺，主要應用于固定資產投資項目。而國有平臺公司隸屬于國家政府，是資金轉接機構。在宏觀政策調控下，由商業銀行向平臺公司輸送資金，支持當地經濟建設項目。但由于基礎設施建設項目本身存在著投資風險大、投資回收期長、投資不確定性高等問題，國有平臺公司必然會因投資項目的特殊性而承擔著一定的貸款風險。

二、轉型背景下國有平臺公司投融資策略探索

（一）實行多元化融資策略

由于國有平臺公司在市場化轉型中，從“土地運作”管理模式向“土地運作+產業經營+資本經營”模式逐漸過渡，以降低公益性項目比例、增加經營性項目比例為發展目標，通過剝離政府融資職能培育自身的造血功能，實現企業現代化管理。在這一背景下，國有平臺公司的融資策略應當緊密聯系轉型后的戰略規劃，首先要解決融資結構不合理的問題，打破固有的土地融資慣性思維，拓寬融資策略設計思路，引入ABS、產業基金等市場化的融資方式，部分盈利預期較好的項目還可以考慮引入社會資本、開放股權融資等方式，在優化融資結構多元化的同時，還能夠降低平臺公司的投資風險[2]。其次，國有平臺公司要將自身的融資戰略規劃從“重建設”轉變為“重經營”，融資策略以經營性業務板塊為優先，集中所有的資源優先保障市場化轉型關鍵項目融資需求，對于公益性基礎設施建設項目則采取適當收縮融資的策略，在保證自身經營性業務優先發展的情況下，才能盡快擺脫收支結構不穩定的問題。最后，國有平臺公司還要注意轉型期融資工具的選擇與應用，以債券融資、PPP 融資、股權融資、產業基金、資產證券化等方式為主，在充分了解各種融資方式基本理念、應用缺陷的基礎上，依據項目差異選擇合適的融資方式，規范融資操作。

（二）實現公司資源整合

國有平臺公司在轉型發展過程中，關鍵之處就在于自身盈利能力的提升，具體來說就是要明確自身的職能定位，對內部各項資源及資產進行整合，并積極拓展業務板塊，創新自身的盈利模式。在這一理論指導下，國有平臺公司可以加強與當地政府之間的聯系，充分利用自身的資源優勢，實現多元化產業布局，實現經營性業務發展。其一，平臺公司可以轉型為智慧城市運營商，以基礎設施建設為先導，利用城市基礎設施建設功能及市政公共業務優勢，聯合當地的現代化物聯網公司，拓展智能環保、智能交通、智能旅游等業務板塊，推進企業轉型的同時推進當地的城市化進程。其二，平臺公司可以延伸金融業務服務職能，積極響應金融體制改革政策，通過加強與金融機構合作對接的方式，成立貸款公司、擔保公司等，解決小微企業的融資問題，打開國有平臺公司的發展契機。其三，國有平臺公司還要做好存量資產變現工作，利用自身的土地開發優勢，積極適應“十三五”規劃當中新型城鎮化發展新局面，以園區開發建設、開發房地產業務等方式規劃城鎮發展格局，這樣既能夠盤活存量的土地資產，又能拓寬企業的資金流入渠道。其四，國有平臺公司還可以選擇改組改制的方式，對下屬子公司進行股份制改造，將國有性質轉變為混合所有制，引入戰略性投資，整合自有資源與市場資源，有效提升企業的內部管理水平。

（三）加快企業市場化轉型

國有平臺公司市場化轉型，實際上是讓平臺公司脫離國有性質，回歸市場經營本質，由依賴政府發展轉變為市場競爭盈利，成為自主經營、獨立決策、自負盈虧的現代化企業主體。在這一過程中，平臺公司市場化轉型需要嚴格遵循“政府主導、企業主體、分步推進”的基本原則，一方面，做好平臺公司轉型的頂層設計工作。由財政部門牽頭主導，基于國有性質改革方向，針對國有平臺公司市場化轉型提出明確的意見，包括轉型目標、發展任務、基本原則、執行措施、路線規劃等[3]。同時，平臺公司的職能定位為國家政策性投融資項目運行主體、公私資本合作運行載體、國有資本市場化運行平臺等，并要求企業對政策性業務和經營性業務實行單獨建賬核算。另一方面，明確平臺公司的未來發展方向。對于一些長期履行政府融資職能但又需要依賴財政資金支持的平臺公司，應當及時做好撤銷工作，對內部人員進行分流配置，企業所屬債務一律劃分到地方政府預算范疇之內；對于一些履行融資職能且承擔公益性項目建設的平臺公司，則需要削弱其政府融資職能，以兼并重組等方式對業務板塊進行組合歸類，平臺公司也可以及時轉型為城市運營或基礎設施建設領域下的國有性質現代化企業；對于履行部分政府融資職能的平臺公司，則完全剝離其政府融資功能，以市場經營為其主體業務，參與資本市場競爭。

（四）健全科學的投融資體系

為了適應多元化的融資模式、提升企業項目決策的科學性，國有平臺公司需要完善自身的投融資管理體系。從政策性投融資角度來說，平臺公司應當加強與當地政府部門之間的聯系，重視對投融資項目的控制，在決策之前要在聯簽制度保障下開展項目可行性分析工作，既要立足于市場經濟環境，還要明確自身的償債能力和資金存量，充分利用預算工具分析投融資決策的風險性、效益性、成本性等，避免短借長投給企業帶來債務壓力；同時，平臺公司也需要健全財務預警機制，綜合評估投融資環節中的債務風險，以資本增長率、本息償還率、收益增長率等作為決策評價指標，平衡企業債務關系，加強政策性項目投融資風險管控。從戰略性投資角度來說，平臺公司轉型期間需要以企業戰略規劃和轉型方向作為投資決策指導，積極聯系外部市場環境，避免投資短視行為。

結語

國有平臺公司實現職能轉型及投融資戰略定位是其未來發展過程中的關鍵內容。但從當前的政策市場環境來看，平臺公司轉型改制并不是一蹴而就的事情。可以預測，平臺公司在后續轉型過程中還會面臨政策風險、合規性風險以及人力資源配置風險等。一方面要確保國家政策引導的有效性，另一方面還要注意處理好轉型過程中涉及的資產評估、債務清理、人才配置等問題，防止資產流失和人才流失，加強風險管理，對轉型風險迎難而上，才能實現國有平臺公司可持續發展。