國外國防工業自主可控發展 及對我國的啟示建議

董正強 /中國航天系統科學與工程研究院

國防工業的根本使命是提供武器裝備產品和服務，從事武器裝備的研發、生產、維護、運營等，滿足國家安全需求。隨著國際體系、國際秩序、國際力量的對比發生深刻變化，國際軍事競爭也日趨激烈，世界各國均將推進國防工業自主可控作為提升自主創新能力、掌握戰略博弈主動權的重要抓手。自主可控已經成為當前國防工業發展最重要的時代特征。

一、國外國防工業自主可控發展的主要舉措

國防工業自主可控發展一直備受各國重視。特別是在烏克蘭危機以后，世界各國對國防工業自主可控發展有了更加深刻的認識，紛紛通過采取相關舉措進一步推動本國國防工業自主可控發展。

1.重視國防工業管控，強調國防工業獨立自主發展

完備的工業體系是國防工業自主可控的前提。任何國家要實現國防工業自主可控的發展目標，都必須具有一定的發展潛能和獨立能力，能夠依靠自己的力量解決發展過程中的問題。世界主要國家都非常重視國防工業體系的獨立自主發展，并采取相應的戰略手段在國家層面保持對國防工業的強力管控。

美國大力推行“美國優先”戰略，將國防供應鏈建立在“本土供應鏈”之上，并在國防采辦過程中鼓勵競爭，以確保國防工業活力。俄羅斯建立起總統領導下的“垂直化”國防工業管理體系，在國家支持下保留住國防工業的核心能力。歐洲各國高度重視保持國防工業核心科研能力，通過加強資金投入、限制國外持股比例、增加軍品出口、確定優先發展領域等方式，保持國防工業核心科研能力。日本主要通過穩定的采購經費和導向性的采購政策支持國防工業發展。印度強調“發展本土國防工業才是國家安全的目標”，并將發展本土國防工業納入國家規劃。

基礎研究是整個科學體系的源頭，是所有技術問題的總機關，是武器裝備發展的原動力。只有重視基礎研究，才能永遠保持國防工業的自主創新能力，促進國防工業自主可控發展。世界主要國家非常重視國防基礎研究，采取多種舉措加強國防基礎研究。

2.加強規劃計劃指導，促進國防工業基礎能力提升

隨著新一輪科技革命和產業變革的孕育興起，以及世界新軍事革命的加速發展，武器裝備更新換代進一步加快，對電子元器件、基礎原材料、關鍵制造技術等國防工業基礎提出了新的更高要求。世界主要國家通過出臺專項戰略和計劃，方向性地引領和有的放矢地推進國防工業關鍵基礎能力的提升，保障國防工業自主可控發展。

美國將“國家制造創新網絡”計劃更名為“美國制造”計劃，更加注重通過創新實現本土化制造；“電子復興”計劃也進入第二階段，支持本土半導體制造業向專用集成電路方向轉變，以滿足國防和商業應用需求。俄羅斯相繼發布《2030 年前材料和工藝發展戰略》和《2013—2025 年電子元器件和無線電電子工業發展目標綱要》，致力于實現關鍵材料和核心電子元器件采辦的國產化；俄羅斯國防工業發展計劃也于2019 年進行了修訂，將國產軟件研發與應用作為主要任務之一。歐盟首次批準“歐洲國防工業發展計劃”，用于資助國防產品和技術的開發、創新和升級；英、法、德等國分別發布《制造的未來：英國新時代的機遇和挑戰》《新工業法國》《保障德國制造業的未來：關于實施“工業 4.0”戰略的建議》等戰略文件，推動本國制造業復蘇與發展。

3.推動產品進口替代，提升武器裝備配套國產化率

當前，國際軍事競爭日趨激烈，技術封鎖和出口管制成為遏制一國國防科技發展的重要手段。為了不受制于人，世界主要國家紛紛加緊實施國防領域相關產品的進口替代計劃，不斷提升武器裝備及其配套產品的國產化率。

美國高度重視“事關國家安全的航天發射系統依賴俄制火箭發動機”問題，積極推進大推力液體火箭發動機研制，以取代從俄羅斯購買的RD-180 發動機。俄羅斯將進口替代視為國防工業的重要任務之一，專門成立進口替代國家委員會推進相關工作，并要求186 類裝備制造中需烏克蘭生產的設備和零部件在2018年全部實現國產化，640 類裝備制造中需北約和歐盟生產的設備和零部件在2018 年完成90%、2021年完成100%的國產化。印度通過修改國防采購過程文件，強調在國防領域推進“印度制造”計劃，并支持長期向本土國防企業訂購國防裝備，以達到提升本土國防企業基礎能力、降低對相關零部件的進口依賴。

4.支持國防基礎研究，強化自主創新成果源頭供給

基礎研究是整個科學體系的源頭，是所有技術問題的總機關，是武器裝備發展的原動力。只有重視基礎研究，才能永遠保持國防工業的自主創新能力，促進國防工業自主可控發展。世界主要國家非常重視國防基礎研究，采取多種舉措加強國防基礎研究。

美國國防部20 世紀90 年代就制定了《基礎研究計劃》，并給予國防基礎研究穩定的經費支持，在國防科研經費中的占比長期保持在2%～4%之間。俄羅斯在《2013—2020 年俄羅斯國家科技發展計劃》中，將發展基礎研究列為首要任務，并通過改革科學院、設立國家科學中心、成立先期研究基金會等舉措支持國防基礎研究。歐盟始終把基礎研究作為科技創新計劃的支柱之一，在“地平線2020”計劃及近期啟動的“地平線歐洲”計劃中，分別通過“卓越科學”和“開放科學”來支持基礎研究，以加強和擴大歐盟在基礎科學上的優勢，為國防科技創新提供支撐保障。

5.利用社會優質資源，拓展國防科研生產支撐力量

隨著世界科學技術的飛速發展，中小企業逐漸成為高新科技創新的主體，在推動科技創新方面的作用愈加明顯。世界主要國家紛紛打破了以往封閉的國防科技創新體系，越來越強調依靠全社會優質資源參與國防科技創新。

美國設立了國防創新小組，先后在硅谷、波士頓、奧斯汀和華盛頓等地設立分部，通過改變國防領域傳統合同管理模式，借助商業領域的充分競爭和風險投資基金，最大限度地激發中小企業創新活力。俄羅斯為征集對軍方有用且具有發展前景的建議、研究和技術，建立了開放式的創新機制，更廣泛的科研生產企業和科研人員可以參與到國防科技創新中來，高校、科研機構、創造性團隊，甚至個人都可以直接向國防部提交自己的研究方案。英國創建了“創新與研究洞察小組”，并啟動了“防務與安全加速器”計劃，強化國防部與工業界的合作伙伴關系，應對國防與安全領域創新工作的挑戰。法國發布“中小企業國防協定”，強調中小企在國防采辦戰略中的重要性，鼓勵其與大型軍工企業合作，提供專項資金協助其完成國防技術轉化。日本也啟動了“安全保障技術研究推進計劃”，面向社會挖掘具有潛在軍事價值的民用技術，促進國防技術創新發展。

6.實施工業能力評估，確保國防供應鏈的安全可靠

國防工業供應鏈安全可靠，能夠生產出滿足當前和未來作戰需要的武器和系統，是國防工業自主可控的基本要求。為保障國防工業能力能夠滿足當前及未來的國家戰略需求，世界主要國家不斷強化國防工業能力評估，確保國防供應鏈安全可靠。

美國通過建立跟蹤、監督和評估機制，對國防工業基礎和能力現狀及發展情況實施動態評估，及時解決相關問題。2017 年，美國總統特朗普簽署了《評估和加強美國制造能力、國防工業基地和供應鏈彈性》行政命令，對美國制造能力、國防工業基地和供應鏈彈性進行評估，提出在飛機、造船、太空等國防領域加強供應鏈彈性的計劃。英國將提升制造業供應鏈競爭力上升為國家戰略，特別是在國防領域，針對所需武器裝備和技術對國防工業能力進行系統評估，以確保國防工業具備必要的科研制造能力。日本也通過審查國防供應商信息等措施加強對國防工業供應鏈的監督和管理，并通過在國防訂貨中采取政策性傾斜，鞏固中小企業在國防供應鏈中的生存力。

二、對國防工業自主可控發展的理解和認識

從國外國防工業自主可控發展的主要舉措來看，國防工業自主可控是指國防工業主要依靠國內科研生產力量，實現裝備的研發、生產、升級、維護等，滿足國防工業發展和武器裝備建設的需求。

具體來看，國防工業自主可控發展可以理解為核心關鍵技術的自主和產品供應鏈的可控。其中，核心關鍵技術自主是指立足國內科研生產力量，突破技術瓶頸，掌握核心訣竅；產品供應鏈可控是指無論平時還是戰時都具備安全可靠、穩定供貨的能力。推進國防工業自主可控還需要處理好以下3 個方面的關系：

一是處理好自主和可控的關系。國防工業作為武器裝備科研生產的承擔者，無論平時還是戰時，確保能夠在預期和控制范圍內滿足武器裝備科研生產需求是對國防工業的基本要求；而加快推進自主創新，針對制約國防科技發展和武器裝備建設的關鍵領域，下功夫突破瓶頸、彌補短板，才能擺脫受制于人的局面，國防工業才能在更大程度上實現可控。可見，可控是國防工業發展的基本要求，自主是實現可控的重要途徑。

二是處理好自主可控和安全可靠的關系。由于技術成熟度、產品可靠性等方面的原因，自主可控不等于安全可靠，要實現安全可靠，還要在自主可控的基礎上做大量測試和改進工作；但自主可控是實現安全可靠的前提，如果不能實現自主可控，就意味著失去國防和國家安全的主動權，使自身處于被動挨打的局面。可見，自主可控不一定安全可靠，但不自主可控一定不安全可靠。

三是處理好自主可控和開放合作的關系。國防工業科研生產活動涉及范疇非常廣，受到技術、設備、材料、人才、機制等諸多因素的影響，很難做到完全自主。特別是在經濟全球化發展的大背景下，創新資源在世界范圍內快速流動，各國經濟科技聯系更加緊密，任何一個國家都不可能孤立依靠自己力量解決所有創新難題。所以，自主可控不是關起門來搞創新，一些不涉及核心安全或者自身有能力生產的產品，可以合作開發或者引進國外產品，降低時間成本和生產成本。

習近平總書記強調：“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。只有把核心關鍵技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”國防科技工業作為國家戰略性產業，是國家安全和國防建設的脊梁，必須牢牢把握自主可控這條生命線。

三、對我國國防科技工業自主可控發展的建議

習近平總書記強調：“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。只有把核心關鍵技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”國防科技工業作為國家戰略性產業，是國家安全和國防建設的脊梁，必須牢牢把握自主可控這條生命線。為推動我國國防科技工業自主可控發展，筆者提出以下措施建議：

一是制定專項計劃，提升國防科技工業基礎能力。充分利用軍地雙方各類科研計劃渠道，支持相關領域重點方向開展科研攻關。推進落實國防科技工業基礎相關專項計劃，并根據實際需要，適時新增部分需求緊迫的專項計劃，實現動態調整、滾動支持。針對制約國防科技工業發展的瓶頸和短板技術，啟動實施和論證儲備一批重大科技項目，以點帶面，推進國防科技工業基礎能力的總體提升。

二是穩定科研投入，加大國防科研基礎研究力度。分類推進軍工科研院所改革，增強從事基礎性、前沿性、顛覆性技術研究的科研力量。加大國防基礎研究力度，形成對基礎研究的長期穩定投入機制，并根據實際情況保持適度增長。調整對基礎研究項目的管理模式，鼓勵科研人員自由選題，營造“允許試錯、寬容失敗”的創新氛圍。建立對科研人員和科研成果的分類評價機制，激發基礎科研人員的創新積極性。

三是出臺配套政策，鼓勵使用我國自主創新成果。針對型號研制中普遍使用的、依賴進口的、國外技術封鎖后會“卡脖子”的通用關鍵產品，加強關鍵核心技術攻關。鼓勵在型號研制過程中優先使用國產化產品，有效控制“增量”進口配套產品的數量，不斷提升型號配套產品的國產化率。優化已定型裝備配套產品設計更改的驗證、審批、評審等工作流程和工作要求，推進已定型裝備產品的國產化替代工作。

四是促進協同創新，吸引民企參與軍工科研生產。加強國家科技創新戰略、規劃、計劃、渠道、資源的統籌銜接，充分利用國家優勢資源服務于國防科技工業。針對重點領域或薄弱環節，積極推進以軍工企業為主體，科研院所、高等院校、地方企業共同參與的產學研協同創新。建立健全鼓勵支持“民參軍”的政策措施，為“民參軍”提供便利。

五是開展能力評估，建立安全可靠的產品供應鏈。加強國防工業基礎能力評估，建立穩定的評估隊伍和有效的評估機制，并將能力評估作為一項長效機制予以堅持。開展軍工科研生產供應鏈的梳理工作，及時發現可能存在的問題，提出風險規避措施，切實保障供應鏈的安全可靠。▲