社區(qū)治理困境：參與式治理不足

王名哲 黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院

一、分析視角：參與式治理

學(xué)界關(guān)于社區(qū)治理過程中參與式治理的研究頗豐。自1960年參與式民主理論被首次提出以來，至1990年治理理論研究的興起，參與式治理（Participatory governance）這一概念被學(xué)界廣泛認(rèn)可[1]。學(xué)界對參與式治理的關(guān)注主要集中在其內(nèi)涵、參與式治理的困境與政策建議等方面。

有學(xué)者對社區(qū)參與式治理的應(yīng)然與必然進(jìn)行研究[2][3]。也有學(xué)者以參與式治理的視角論述新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)困境與解決之道[4]。還有學(xué)者在對新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行研究時關(guān)注多元主體參與社區(qū)治理[5][6]。

二、居民地位解構(gòu)：主體與核心

農(nóng)村社區(qū)治理主體是社區(qū)利益相關(guān)者，即與農(nóng)村社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個人和組織的總稱。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)Y新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會（居委會）與居民。并且居民在Y社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中還應(yīng)處于核心地位。

農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變遷至“鄉(xiāng)政村治”體制的確立使得農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)得到了發(fā)展，這也標(biāo)志著我國農(nóng)村實行村民自治開始步入制度化運(yùn)作階段。從Y社區(qū)治理結(jié)構(gòu)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到Y(jié)社區(qū)治理當(dāng)中去，一方面Y社區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也直接處理一些社區(qū)事務(wù)，另一方面關(guān)于社區(qū)出現(xiàn)的某些問題，村委會（居委會）難以解決也會通過鎮(zhèn)政府尋求幫助。Y社區(qū)治理的第二個參與主體即村委會（居委會），城鎮(zhèn)社區(qū)的治理機(jī)構(gòu)往往是居委會，但在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中社區(qū)的治理機(jī)構(gòu)往往是兩個牌子一個班子。其職能是負(fù)責(zé)Y社區(qū)日常事務(wù)與調(diào)節(jié)居民關(guān)系與向上反映居民意愿，在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中居于主要位置。社區(qū)作為生活載體內(nèi)在地服務(wù)于居民，社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與和諧的社區(qū)環(huán)境不可不謂與居民有著直接的聯(lián)系，可見居民之于社區(qū)治理是其主要的參與主體且居于核心地位。Y社區(qū)居民參與社區(qū)治理有著多方面的作用：一是居民參與社區(qū)治理可協(xié)調(diào)居民之間的關(guān)系使之和諧化，通過解決各種矛盾營造良好的社區(qū)環(huán)境。二是居民參與社區(qū)治理維護(hù)自身合法權(quán)益，居民主動參與社區(qū)事務(wù)使得社區(qū)事務(wù)決策科學(xué)化與民主化，公平與合理的處理關(guān)系到居民自身利益的社區(qū)事務(wù)也讓居民的合法權(quán)益得到切實保護(hù)。

三、“三無”：主體核心地位缺失

新鄉(xiāng)市主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)民集中居住建設(shè)實踐，使得農(nóng)民的生活環(huán)境與生產(chǎn)生活方式與城鎮(zhèn)趨于一致，社會與社區(qū)治理的急劇轉(zhuǎn)型難與居民適應(yīng)性、村委會（居委會）自身調(diào)整相契合。作為Y新型農(nóng)村社區(qū)治理主體核心地位的居民卻缺位與社區(qū)治理，其現(xiàn)實呈現(xiàn)出居民對社區(qū)治理的“無意參與”“無力參與”和“無路參與”，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)居民社區(qū)治理的參與困境不單單使居民的需求得不到落實，社區(qū)治理成本也較為高昂且效率較低。

（一）居民對社區(qū)治理的無意參與

有研究者指出，我國社區(qū)參與呈現(xiàn)“參與意愿不高，參與率較低，強(qiáng)制性、動員性參與比例居高不下，決策參與比例較低”的特征，正是居民不愿參與社區(qū)治理致使社區(qū)治理呈現(xiàn)低水平參與的現(xiàn)狀[7]。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)居民社區(qū)參與主體是老年人和婦女，且參與社區(qū)活動也主要是文娛活動。其主要原因有三個方面，第一，年輕人白天大多出去打工或上班，很少有時間來參與社區(qū)活動，而老年人在家歇息或料理家務(wù)，時間較為充裕，因而較多的參與社區(qū)活動。“現(xiàn)在家庭的主要收入是孩子們的打工收入，白天他們都忙著打工呢，有時候都忙到很晚才回家，我們在家看看院子照顧孩子，時間比較多，有時候居委會組織活動我們就去參加一下。”（訪談記錄）第二，在社區(qū)參與主體上存在定向思維定式，即人們總認(rèn)為社區(qū)參與是老頭兒老太太的事情而與年輕人不相干，因此就不自覺的將年輕人排除在外。第三，一些社區(qū)活動組織者有意識地側(cè)重舉辦針對老年人的活動，無形中加重了這一趨勢。

筆者發(fā)現(xiàn)Y社區(qū)實際參與率較低，“現(xiàn)在村里面召開會議或者是舉辦活動，再或者是迎接個檢查，人都很難找。小的不在家，大的不愿意來，很多時候要靠給點(diǎn)好處才能找到一些人。”（訪談記錄）主觀上講，大多數(shù)人忙于工作和事業(yè)，奔波于家庭和單位之間，因而無暇參與社區(qū)活動。從客觀方面來說，一些活動內(nèi)容與參加者沒有利益關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致居民參與的積極性不高。“社區(qū)參與和我們不搭嘎，去不去沒有區(qū)別，要是規(guī)定必須去我們就盡量去，沒有強(qiáng)制要求，我們是不會去的。”（訪談記錄）筆者還發(fā)現(xiàn)居民社區(qū)政治性參與缺乏，其主要是參與社區(qū)的文娛活動。結(jié)合訪談筆者認(rèn)為出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因主要有兩個方面：一是居民認(rèn)識不足，他們將社區(qū)管理和發(fā)展視為政府、居委會的事情。正如訪談中村民所言，“他們（社區(qū)工作人員）做的事兒跟我們的生活不搭嘎，社區(qū)管理都是他們的事情，他們做好就可以了，我們也沒必要摻和，我們過好自己的日子就行了。”（訪談記錄）二是與社區(qū)管理體制有關(guān)。近年來新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大面積鋪開，社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)也被提上議事議程，這就要求改革和創(chuàng)新社區(qū)管理體制，建立“小政府、大社會”的新格局，但“目前的情形是社區(qū)內(nèi)大量事物仍由村委或居委會以行政方式來完成，居民難以介入。”[8]

“村民自治”曾經(jīng)是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，學(xué)者通過對農(nóng)村社區(qū)治理的研究卻發(fā)現(xiàn)村民參與社區(qū)治理的意愿較低，同時政府在推動農(nóng)村社區(qū)治理實踐過程中也發(fā)現(xiàn)這一治理困境。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)Y集中居住社區(qū)建設(shè)實踐過程當(dāng)中鎮(zhèn)政府主要關(guān)注社區(qū)住宅與配套設(shè)施的建設(shè)，卻忽略了村民參與社區(qū)建設(shè)與治理的主體地位與村委會自治地位，在損害居民與村委會集體利益的同時削弱其公信力，致使居民參與社區(qū)治理意愿較低。與此同時，在Y農(nóng)民集中居住社區(qū)之中居民表現(xiàn)出“原子化”傾向，血緣與地緣建構(gòu)的治理單位轉(zhuǎn)型至業(yè)緣關(guān)系，政府主導(dǎo)與核心主體的消極參與之間產(chǎn)生某種張力，規(guī)劃的社區(qū)治理未能真正實施起來抑或?qū)嵤┹^為艱難，并制約了社區(qū)治理的效果。

（二）居民對社區(qū)治理的無力參與

居民不僅僅是社區(qū)治理的供給方，還是社區(qū)治理的受益方，換言之，社區(qū)治理活動均是為保護(hù)社區(qū)居民的權(quán)益和提高居民的社會福利。賈燕等通過對農(nóng)民集中居住前后福利狀況的研究發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)民家庭撫養(yǎng)人口比例、文化程度是農(nóng)民福利變換的影響因素，同時還包括當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平。[9]”伽紅凱等人對江蘇省農(nóng)戶集中居住前后福利變化研究同樣發(fā)現(xiàn)，最高受教育年限對農(nóng)戶福利變化水平呈正相關(guān)影響。Y新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尤其是硬件設(shè)施諸如居民樓、道路、綠化、廣場等方面讓村民享受到實惠，但短暫興奮之后，面對復(fù)雜的社區(qū)治理環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和居民則都表現(xiàn)出更多的不滿和無助。村民雖轉(zhuǎn)為居民身份但其受教育程度不高，對現(xiàn)代化信息技術(shù)不了解且學(xué)習(xí)難度大，其往往關(guān)注社區(qū)文娛方面活動而對國家關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)方面的政策、內(nèi)容不關(guān)注且不理解，HDZ鎮(zhèn)政府與村委會盡管花費(fèi)大量人力物力宣傳與引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，但居民卻依然“讀不透與讀不懂國家關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)的大政方針，也不能親身參與實踐”。

（三）居民對社區(qū)治理的無路參與

居民參與治理程度在一定程度上取決于社區(qū)參與治理的運(yùn)作機(jī)制是否完善，尤其是參與渠道上，參與渠道通暢與否關(guān)系到各種意見和建議能否匯集到?jīng)Q策中心來。葉繼紅在對農(nóng)民集中居住區(qū)居民社區(qū)參與的研究中發(fā)現(xiàn)，“只有三分之一的接受調(diào)查的農(nóng)民認(rèn)為參與社區(qū)治理較為‘順暢’，而認(rèn)為參與社區(qū)治理難度‘一般’與‘不通暢’的分別占接近五分之二和三分之一。研究發(fā)現(xiàn)居民參與社區(qū)治理渠道存在較為嚴(yán)重的問題。”筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)參與渠道不暢通主要原因有：一是村民自下而上的表達(dá)通道不通暢。在之前的傳統(tǒng)村落村民的意見表達(dá)往往是借助與村內(nèi)精英而實現(xiàn)的，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展村內(nèi)精英生產(chǎn)生活的選擇呈現(xiàn)多樣化的形態(tài)致使其精力較少的放置于鄉(xiāng)土生活之中，村民傳統(tǒng)表達(dá)意愿的通道也隨之窄化。二是集中居住社區(qū)治理自上而下通道受阻。農(nóng)村社會治理樣態(tài)的急劇轉(zhuǎn)型卻給村委會（居委會）工作人員帶來嚴(yán)重不適，究其原因主要是其文化水平不高且身份轉(zhuǎn)換難以與當(dāng)下準(zhǔn)確對接，這些困難使得村委會（居委會）工作人員一方面對社區(qū)事務(wù)關(guān)注不足，另一方面他們采取維穩(wěn)策略，只要社區(qū)穩(wěn)定，犧牲居民參與社區(qū)的權(quán)利在他們看來也是可以接受的。至此，自上而下的社區(qū)治理通道被阻斷。