繼往開來：橫琴、前海的開發開放歷程

文/張燕 編輯/王亞亞

橫琴、前海開發開放是黨中央、國務院的重大戰略決策。2021年9月，中共中央、國務院發布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（下稱《橫琴方案》）和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（下稱《前海方案》），明確了新形勢下橫琴、前海改革開放的新使命、新當擔、新舉措，為新形勢下橫琴、前海開發開放指明了新方向、提供了更大力度的政策保障。

深刻把握時代背景與使命要求

橫琴和前海都是粵港澳合作發展的重大平臺，肩負示范引領推動“一國兩制”實踐的共同使命，都是保持港澳長期繁榮穩定的重要載體和推動改革開放的前哨陣地，將在全國新發展格局中發揮重要功能作用。

一是加快構建新發展格局，需要橫琴、前海更好地發揮溝通國內國際兩個市場的門戶樞紐作用。橫琴、前海作為我國對外開放的重要門戶樞紐，一頭背靠強大廣闊的國內市場，另一頭溝通港澳緊密連著世界市場，是服務支撐大灣區率先融入新發展格局和加快構建全國新發展格局的戰略板塊，需要強化提升統籌國內國際兩個大局、兩個市場的功能及能力。

二是全面深化改革和擴大對外開放，需要通過橫琴、前海改革開放再樹新標桿，以形成示范引領效應。我國經過四十多年的改革開放積累，在取得了豐碩發展成果的同時，也推動改革進入了深水區，對外開放已跨入新的突圍階段。這對改革開放提出了更高的要求。橫琴、前海作為改革開放的最前哨，又具備改革開放先行先試的經驗積累，應在新時代改革開放中有更大的作為和貢獻。

三是推進“一國兩制”事業行穩致遠，需要橫琴、前海積極為港澳融入國家發展大局拓展新空間。支持港澳鞏固并提升各自競爭優勢、更好地融入國家發展大局、保持長期繁榮穩定，是堅持貫徹“一國兩制”的應有之義。目前，香港、澳門在發展中都面臨經濟動力不足、發展空間受限等問題，新形勢下亟需通過更大力度政策舉措深入對接香港、澳門的發展。積極探索粵澳、粵港融合發展的新實踐，將為“一國兩制”行穩致遠注入新動能。

四是高質量推進粵港澳大灣區建設，需要橫琴、前海率先發展打造更為強大的動力引擎。大灣區是我國深度參與國際競爭合作的戰略要地，橫琴、前海分別是澳門-珠海、香港-深圳兩個粵港澳大灣區重要極點的戰略支撐板塊。新形勢下推進橫琴、前海更高水平的開發建設，積極培育高質量發展動能，有助于增強澳門-珠海、香港-深圳極點勢能及輻射帶動珠江西岸、東岸發展，從而大大提升粵港澳大灣區的全球影響力及競爭力。

橫琴開發歷程、成就及粵澳深度合作的關鍵點

橫琴地處珠海南端，與澳門一水之隔，具有粵澳合作的先天優勢，是促進澳門經濟適度多元發展的重要平臺。自2009年黨中央、國務院決定開發橫琴以來，橫琴開發建設先后經歷了四個重要政策階段：

第一階段：2009年8月，國務院批準實施《橫琴總體發展規劃》。該規劃將橫琴島納入珠海經濟特區范圍，明確把橫琴作為粵港澳緊密合作的新載體，為促進澳門經濟適度多元化發展和港澳地區長期繁榮穩定提供有力支撐，以此拉開了橫琴開發建設的序幕。

第二階段：2015年4月，國務院發布《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》。其中涉及橫琴片區28平方公里，將自由貿易試驗區政策賦予橫琴，深化推動其對澳經濟合作。

第三階段：2019年4月，國家發展改革委印發《橫琴國際休閑旅游島建設方案》。該方案提出，要探索國際休閑旅游島開發新模式，配合澳門建設好世界旅游休閑中心。

第四階段：粵澳深度合作開啟橫琴建設新篇章。2019年2月，中共中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出橫琴作為粵港澳合作發展重大平臺，要推進建設粵港澳深度合作示范區。2021年9月《橫琴方案》出臺，明確了橫琴對澳合作深化改革和擴大對外開放的總體要求、重點任務和保障措施，以更大力度推動橫琴開發建設進入新的時期。

經過十多年的開發建設，橫琴發展突飛猛進，綜合實力顯著增強，為粵澳深度合作奠定了堅實的基礎。一是經濟實力迅速大幅提高。主要經濟指標實現了幾何級數的增長。據地方政府數據（下同），2020年，橫琴地區生產總值完成406.99億元，是2009年的143倍；固定資產投資完成367.66億元，是2009年的19倍；實際利用外資17.74億美元，是2009年的2571倍；全口徑一般公共預算收入完成372.13億元，是2009年的401倍；進出口貿易總額實現27.54億元，是2009年的33倍；注冊企業累計5.5萬家，是2009年的127倍。近年來，在一批創新載體平臺建設、重點產業項目入駐的帶動下，科技創新要素高效聚集，高新技術產業、金融、醫療健康、旅游和跨境商貿服務等新興產業呈現出蓬勃發展之勢。

二是綜合承載力顯著增強。基礎設施建設不斷完善，島內主干路網基本建成，橫琴大橋、橫琴隧道、港珠澳大橋延長線等對外連接的“大動脈”相繼建成通車；市政設施加快建設，教育、醫療、文體等生活配套持續完善豐富，濕地公園、景觀綠廊等生態格局日趨成形，城市功能不斷提升，橫琴已從邊陲海島建設成為一座現代化的新城。

三是改革創新成果豐富。在與澳規則對接、促進要素跨境流動、投資自由化、貿易便利化、金融開放和法治建設等領域，逐步積累了豐富的改革經驗。截至2021年9月，橫琴累計推出620余項改革創新成果，其中4項入選全國自貿區“最佳實踐案例”，11項在全國復制推廣，537項政務服務實現了大灣區線上通辦，使營商環境得到持續優化提升。

四是對澳合作成效明顯。一大批澳資企業在橫琴加速成長發展。截至2020年9月9日，累計注冊澳資企業4578家，另有314家澳門企業在橫琴跨境辦公。粵澳合作中醫藥科技產業園區、粵澳跨境金融合作（珠海）示范區等產業合作載體加快建設，對港澳人士職業資格實行單向認定，一批來自港澳的導游、建筑領域專業人士等已在橫琴執業。在跨境通勤、辦公、創新創業、就業生活等領域，不斷推進與澳門規則對接、政策銜接。

但整體看，目前橫琴服務澳門發展的特征還不夠明顯，力度也不夠，實體經濟發展不夠充分，對標中央對橫琴開發建設的目標仍有差距。

新近出臺的《橫琴方案》著眼破解經濟結構單一問題，旨在以更大力度舉措促進橫琴與澳門的一體化發展。一是確立了緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發展這條主線。澳門長期以來以博彩旅游及休閑服務業為主導，經濟結構相對單一，抗外部風險的能力較弱。建設橫琴粵澳深度合作區，要著眼服務澳門的發展需要，把促進澳門經濟適度多元發展作為推進橫琴開發建設的出發點和落腳點，在各項工作中時刻把握住這個初心和主線不偏不離。二是做出協同推進“四新”任務部署。《橫琴方案》明確提出發展新產業、建設新家園、構建新體系、健全新體制四項任務。“四新”任務，各有側重、又相互支撐，是一個統一體。發展新產業是首要任務，也是橫琴未來承載的重要內容，有利于增強橫琴實體經濟實力，也是新家園建設、新體系構建的前提基礎。建設新家園是要營造趨同澳門的宜居宜業生活環境，直接回應澳門居民的切身關切，為新產業發展、新體系構建提供人氣，特別是可吸引更多澳門年輕一代參與橫琴的開發建設。構建新體系是發展新產業、建設新家園的關鍵路徑，這需要深化與澳門規則對接、機制銜接，暢通與澳門之間的人員、物資、資金、信息聯系，為新產業發展匯聚要素，為新家園提供就業生活便利保障。新體制是發展新產業、建設新家園、構建新體系的制度保障，就是要發揮“一國兩制”的制度優勢，形成粵澳合作推進橫琴合作建設的強大合力。

前海開發歷程、成就及全面深化改革開放的要點

前海位于深圳西部、珠江口東岸，毗鄰香港，具備深圳經濟特區特殊政策和香港國際經濟中心輻射帶動的疊加優勢，在緊密香港與內地合作、促進現代服務業創新發展、深化改革開放方面，具有巨大的發展空間。國家推動前海開發開放也先后經歷了四個重要政策階段。

第一階段：實行比經濟特區更加特殊的政策，開啟深港現代服務業合作區建設。2010年8月26日，國務院原則同意《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，提出將前海建設成為粵港現代服務業創新合作示范區，推動前海在全面推進香港與內地服務業合作中發揮先導作用，引領帶動全國現代服務業發展升級。規劃期至2020年。2012年6月27日，國務院發布《關于支持深圳前海深港現代服務業合作區開發開放有關政策的批復》，從金融、財稅、法律等六個方面提出22條具體措施，支持前海實行比經濟特區更加特殊的先行先試政策。

第二階段：疊加自由貿易試驗區政策，支持前海現代服務業提升國際化水平。2015年4月，國務院發布《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》，將前海合作區作為深圳前海蛇口片區的重要組成部分，重點發展金融、現代物流、信息服務、科技服務等戰略性新興服務業，將其建設成為我國金融業對外開放試驗的示范窗口、世界服務貿易重要基地和國際性樞紐港。

第三階段：粵港澳大灣區、深圳中國特色社會主義先行示范區建設進一步賦能前海，要求提升制度型開放能力及水平。2019年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺，明確前海要通過擴展發展空間建設新型國際貿易中心和國際高端航運服務中心等舉措，強化其粵港澳合作發展的引擎作用。2019年8月，中共中央、國務院發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，提出進一步深化前海合作區改革開放，以制度創新為核心，不斷提升對港澳的開放水平。2020年10月，中辦、國辦印發《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》，對廣東自貿試驗區深圳前海蛇口片區制度型開放提出了明確要求，強調要充分發揮該片區全面深化改革和擴大開放試驗田的作用，形成更多可復制、可推廣的制度創新成果。

第四階段：全面深化改革開放揭開前海發展新篇章。《前海方案》明確擴展前海合作區的地理空間，把前海打造成為粵港澳大灣區全面深化改革創新試驗平臺、高水平對外開放門戶樞紐，以更大力度推進前海建立健全更高層次的開放型經濟新體制，以及建立健全與港澳產業協同聯動、市場互聯互通、創新驅動支撐的發展模式，正式開啟了面向2025年、2035年中長期前海改革開放的新征程。

經過11年的開發建設，前海合作區現代服務業發展迅猛，經濟實力顯著增強，制度創新成果層出，深港合作不斷深化。

一是經濟綜合實力突出。2020年，前海以不足深圳市0.8%的面積，貢獻了該市約9.3%的增加值，每平方公里經濟產出高達172.8億元；實現注冊企業增加值2586.05億元，較2013年（開始有統計）增長51倍；實際使用外資43.05億美元，約占深圳的50%、占全國的3%。截至2021年5月底，前海現代物流、信息服務、科技服務、文化創意產業累計注冊企業近4.2萬戶，占前海注冊企業總量的1/3，比2014年增長近8倍。金融業對外開放試驗示范窗口功能日益凸顯，跨境人民幣貸款、跨境雙向發債、跨境雙向資金池、跨境雙向股權投資、跨境資產轉讓、跨境金融基礎設施等“六個跨境”金融品牌逐步形成。

二是法治建設不斷深化。截至2021年8月，前海已形成110多項具有獨創性、首創性、先進性的法治創新成果，構建了“條例+辦法+指引”的規則體系，設立了深圳國際仲裁院、最高人民法院第一國際商事法庭、深圳知識產權法庭、深圳金融法庭、最高人民檢察院前海知識產權檢察研究院及中國（深圳）知識產權保護中心等機構。

三是制度創新走在全國前列。截至2021年8月，前海累計在貿易便利化、投資便利化、金融開放等方面推出645項制度創新成果，其中全國復制推廣65項，廣東省復制推廣82項，深圳市復制推廣203項。

四是深港合作成效明顯。先后推出100余項惠港利港政策，CEPA框架下金融業對港澳開放措施全面落地，建成前海深港青年夢工場、深港創新中心、深港設計創意產業園等深港合作平臺。截至2021年8月，前海合作區累計注冊港資企業1.15萬家，注冊資本1.28萬億元，實際利用港資占實際利用外資的92.4%，累計面向港企出讓土地占比40.03%。

但也應看到，由于擴區前的前海發展空間相對有限，亟待在新形勢下借助發展空間的擴大深化對港合作。為此，《前海方案》就推動前海合作區全面深化改革開放進一步強化了政策支持。

一是通過擴區拓展政策覆蓋范圍，完善合作區功能、提升合作區地位。《前海方案》將蛇口及大小南山片區、會展新城及海洋新城片區、機場及周邊片區、寶安中心區及大鏟灣片區劃入合作區范圍，將合作區從14.92平方公里拓展到120.56平方公里，面積是原來的8倍。這大大擴展了既有相關支持政策（企業所得稅優惠政策除外）的覆蓋區域，有效促進了人口和經濟要素集聚，極大提升了產業發展和城市配套等方面的綜合承載力，為形成多樣化的經濟發展提供了支撐和配套，也將匯聚更多市場主體參與前海開發建設，為今后前海發展乃至大灣區的建設提供了更大的戰略部署和落地實施的空間。

二是以制度創新為核心，協同推進深化改革和擴大對外開放。在“一國兩制”框架下更大力度推進相關政策舉措先行先試，豐富深港協同協調發展模式。在改革創新試驗方面，圍繞現代服務業創新發展、科技發展體制機制改革創新、營商環境建設、治理模式創新等重點領域，賦予前海更大的改革創新試點權限，以促進香港向內地延伸拓展國際金融、航運、貿易中心等功能，推動前海服務業高能級集聚發展。在擴大對外開放方面，以深入推進粵港澳三地服務貿易規則銜接、機制對接和市場一體化建設為切入點，積極探索高水平對外開放體制機制，提高與港澳之間的服務貿易自由化水平；擴大金融業對外開放，提升國家金融業對外開放試驗示范窗口和跨境人民幣業務創新試驗區功能；攜手香港建設國際法律服務中心和國際商事爭議解決中心，增強涉外法治服務能力；聯手港澳高水平參與國際合作，更好地服務推動“一帶一路”建設高質量發展，鞏固提升國際競爭合作新優勢。

未來發展建議

可以預見，未來橫琴、前海改革創新試驗和擴大對外開放的功能將進一步凸顯，服務港澳發展的特征特色更加顯著，實體經濟發展更為充分，國際影響力將持續增強。在兩大方案實施過程中，要突出以下方面：

一是打造創新創業投資新高地。緊扣實體經濟發展，強化對鼓勵類產業目錄的引導；落實在企業所得稅優惠、境內外人才引進、港澳居民創新創業等方面的特別支持政策，吸引國內外人才、資金、技術等優質發展要素，為更多港澳企業投創業提供有利條件；拓展延伸港澳國際化功能及產業優勢，加快培育產業發展新增長點，著力打造具有國際影響力的科技創新及投資興業的新高地。

二是建設國際化高品質生活區。落實以人民為中心的發展思想，把著力打造國際化高品質的生活空間放在與經濟發展同等重要的位置；落實便利港澳居民就業生活的各項配套政策，加強港澳青年創新創業基地的建設，促進基礎設施互聯互通，提高通關進出便利化程度，積極營造國際化生活新風尚，吸引更多港澳居民到橫琴、前海就業創業和居住生活。

三是加強與港澳規則機制的銜接。各有側重地推動實現與港澳在經貿規則、體制機制等方面深度銜接，加強風險管控防范，有效促進與港澳一體化高水平對外開放，最大限度地便利人流、物流、資金流、信息流等順暢流動，推動橫琴與澳門、前海與香港一體化，共同打造國內國際雙循環相互促進的重要門戶樞紐，推動高水平制度型開放。

四是疊加用好用足各項政策。深化研究政策創新突破空間，挖掘政策潛力。橫琴要用好經濟特區、自由貿易試驗區、國際休閑旅游島、粵港澳大灣區及粵澳深度合作區建設等疊加戰略政策；前海則要用好經濟特區、自由貿易試驗區、粵港澳大灣區、深圳中國特色社會主義先行示范區和深港現代服務業合作區等疊加戰略政策。要豐富政策工具箱，最大限度地釋放政策紅利。

五是匯聚形成各方參與的強大合力。協同發揮政府引導和市場機制作用，統籌推進營商環境、人居環境和生態環境建設，打造良好的發展環境；加強輿論宣傳、政策引導激勵，積極營造橫琴、前海開發開放的熱烈氛圍，建立擴大社會參與的長效機制，激發各方面、全社會的共同參與，形成推動橫琴、前海開發開放的強大合力。