地質調查項目預算執行問題及對策探討

周 蕾

（中國地質科學院探礦工藝研究所，成都 611734）

0 緒 論

本文所指地質調查項目（以下簡稱“地調項目”），是指納入國家自然資源部（原國家國土資源部）部門預算管理，由自然資源部中國地質調查局（簡稱“地調局”）組織實施的中央財政地質調查項目。地調項目一般存在周期長、非普遍性與高投入，且一般在野外作業不確定性因素多等特點，存在較大真實性風險與票據風險，這造成了在實踐項目管理中存在一定的薄弱環節和風險。因此，在這一特定的背景下，往常一般的項目管理辦法在地調項目管理中無法正常發揮應有的功能和作用，需要創新思路和舉措，探索并構建出符合地調項目特殊性的項目管理體系，以更好地發展。這對項目的支撐性管理策略也提出了特殊要求，特別是項目的財務管理工作，貫穿項目管理全過程，涉及管控項目全局的資源調配，在很大程度上講是確保地調項目有序實施、完成預期目的的基本條件和前提基礎。

長期以來，我國相關政府部門在地調項目上投入了大量的人力、資金、技術、設備等各種資源予以支持，且多以財政撥款為主，社會投資相對較少，在目前財政收入嚴峻、收支失衡的大背景下，做好地調項目預算管理工作尤其重要。

1 加強地調項目預算執行管理的重要意義

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。”黨的十八大以來，我國財政逐漸加強了對地調事業的支持力度，結合對財政績效考核的日益重視，合理使用財政資金，確保財政資金使用取得預期社會效益和經濟效益，已經成為地調項目發展的基本準則和價值取向，而預算執行管理是預算實施的重要環節，因此在新形勢下加強地調項目預算執行管理具有重要的現實意義和功能作用。

1.1 有助于重大決策部署的貫徹落實，確保地調項目實現預期目標

做好地調單位財務預算執行管理，必須進行科學合理地規劃，這樣才能促進財務管理目標的順利實現。通過嚴謹地科學規劃，對各項資源進行合理有效配置，能夠不斷優化事業單位資產保值增值，進而有助于實現經濟效益的提高和社會效益的最大化。按照目標管理法，經過層層目標的制定與分解，科學合理的財務預算，有助于將地調單位的長期發展戰略和近期發展方向實現緊密地有機銜接；地調單位內部各部門圍繞本單位的整體發展戰略制定符合本部門實際情況的近期目標，而近期目標的制定有利于地調單位員工正確發揮主觀能動性，更好地實現本單位的長期發展目標，從而落實好黨和國家及自然資源部等行業主管單位的重大決策部署。

1.2 有助于實現預算管理的規范化、精細化、科學化，更好地服務地調事業的改革發展穩定大局

達到合規化、科學化、精細化的管理標準與管理結果，是事業單位預算管理的重要目標，對于地調單位而言同樣是工作的標準和目標導向。新形勢下，加強對財政資金使用的監管力度，對地調單位預算工作提出了新的要求和挑戰。唯有通過加強對預算工作的管理和謀劃，立足長遠、面向未來，方可實現地調單位預算管理和執行工作的合規化、科學化和精細化，有助于地調單位在新時代更好地實現改革、發展、穩定三者有機結合，行穩致遠。

1.3 有利于提高預算執行效率，提高財政資金使用效益

同時，當前在一些地調項目的管理過程中，存在著一定的癥結，例如一些項目在運行中出現重分配、輕執行的問題，一些項目存在重技術、輕管理的問題，一些項目存在重實踐、輕監管等問題，這些問題都在一定程度上導致預算執行效率低下，這嚴重阻礙了地調項目和地調事業的可持續發展。面對這些癥結，地調單位必須加強對預算管理、執行工作的監督，強化“計劃－執行－督導”管理鏈，實現各個管理環節的督促落實，全面提高預算執行效率，確保預算經費按照編制的預算方案所確定的時間節點合理、合規、有效執行，提高財政資金使用的效率和效益。

1.4 有利于實現風險控制，推進地調項目事業平穩有序發展

全面預算是財務管理工作事前、事中、事后控制的有效工具，通過加強制度和規范建設，強化預算執行管理，有助于各層級的管理者對流程進行實時控制和監督，確保能夠盡快掌控預算執行中存在的問題和偏差，錨定問題并確定偏差大小，發現潛在風險，及時有效地采取措施提前進行糾偏，確保預算執行按照預期進行，從而達到規避和控制風險的目的，確保地調項目平穩有序進行，推進地調事業又好又快發展，實現預期發展目的，促進國民經濟社會和諧發展。

2 地調項目預算執行中存在的問題

從預算執行結果來看，在實踐中主要存在三類問題：項目執行混亂、項目科目設置不合理，成本費用劃分與歸集不均衡，項目實際支出與預算支出計劃相差較大等方面。

2.1 項目預算執行過程不規范

從當前地調項目內部管理運行情況來看，一些項目組在財務管理方面比較輕視，沒有給予應有的重視，這在一定程度上導致預算執行過程存在一定的無序、混亂情況。在項目預算編制過程中不重視技術方案聯系實際需要，存在多爭取預算的心態，頂格編制預算。在執行過程中由于政策規定，且地調項目野外施工環境惡劣、受外部環境影響較大、交通不便等客觀因素，導致野外票據取得存在一定難度，使得在年中預算執行考核時不達標，有的機構為了考核指標“好看”允許項目之間調配資金，將超額完成指標的項目資金調配部分間接費用到指標未合格的地調項目上，這直接導致預算執行數據的虛構和不準確；有的項目為了達到預算執行考核指標，在年末集中突擊支出，存在合同資金能預付則先高比例預付給對方單位、一次性購買大量材料堆放等操作方式，導致來年的結轉資金無法支出；有的機構為避免形成結余資金上交財政，允許機構內部統籌安排結轉資金，在項目結轉中列支大量公用經費或者將其他項目有相同工作內容的支出從該結轉中列支，導致項目預算執行不真實。

2.2 項目預算執行科目不均衡

地調項目在三年滾動預算周期中，科目預算執行不均衡。部分科目執行過程中管理比較嚴格，報銷過程需要的佐證資料比較全面，是每年審計與巡視的重點檢查科目，故“難以支出”，如會議費、委托業務費；部分科目為了“湊”預算，往往根據人員數，頂格按照地調局的預算標準編制人員費用，如印刷費、辦公費，造成此類費用執行率較低。有的單位在項目中列支基本支出以維持單位運轉，經常將日常工作中發生的水費、電費、差旅費、辦公費、勞務費等從項目中列支，因此造成項目執行中此類費用的執行率超支嚴重。

2.3 項目實際支出與預算實施方案相差較大

為推動預算執行進度，按照中國地質調查局要求建立以預算為核心的管理體系，有預算才能開支，無預算不得開支，單位往往在“二下”預算下達后編制本單位內部的預算實施方案，按科目、職責劃分各項費用的支出責任主體，規范經費支出管理，但在預算執行過程中完成情況并不樂觀。有的項目在執行過程中由于各種各樣的原因，在預算執行中不能按預算實施方案達到指標要求，管理部門常在考核月份，為使項目達標，人為調整間接費用比例，執行較好的項目間接費少分攤，執行較差的項目間接費多分攤，有的項目甚至在9 月就已經將人員費、郵電費等間接費用分攤至百分之百，費用的序時性存在較大問題。

3 地調項目預算執行存在癥結的成因初探

3.1 預算編制質量有待提升

預算編制是一項專業性特強的工作，不僅需要對業務熟悉，還需要通過中國地質調查局舉辦的預算員培訓，并取得合格證書，方能編制項目預算。但項目預算往往是由項目組成員自己編制，有的根本沒有通過預算員培訓，或者取得合格證書，但是他們對業務工作比較清楚，對預算編制的流程、相關制度規定的把握不準確、片面化、曲解化，因此容易出現預算編制與技術方案相背離、預算標準適用不當、預算編制表格不完整等基礎的錯誤。

3.2 項目預算執行缺少規劃，與業務推進不同步

由于項目組人員有限，經費缺少專人管理，一個項目存在各報各賬的問題，經費的使用缺乏預測性，加上野外調查工作量大、任務重，不確定因素多等多方面原因，在野外調查期間不能及時取得有效憑證，或者不能及時回單位履行報銷手續，導致報賬不及時，造成預算執行與業務工作量完成進度不一致，體現在預算執行率偏低，進而造成全年的預算執行進度不均衡。

3.3 預算與核算、決算存在差異

一直以來地調項目的預算、核算、決算差異較大，存在“三條腿”走路現象。財務人員不了解項目預算，只對項目經費收支進行核算，不注意與預算編制情況相聯系，缺乏對經費支出的有效控制。如項目編制人員在“其他商品和服務支出”科目中編制相關專利申請等費用，財務會計人員按照自己的理解核算計入“辦公費”科目；預算編制人員將論文發表費編制進“印刷費”科目，項目報銷人員將費用列支為其他費用，財務會計人員將此費用核算入“辦公費”等情況。預算編制人員、項目報銷人員、財務會計人員三者之間沒有搭上一座有效溝通的橋梁，項目的預算與核算就沒能有效銜接起來，造成科目之間的理解存在差異，進而影響項目的預算執行。

3.4 預算執行監控與考核環節缺位

預算執行沒有實時監控，信息化開發利用處于起步階段，現行財務系統模塊還需優化與完善，其控制和統計功能有待進一步開發。地調單位、研究項目組、財務管理人員無法清晰掌握項目開支的總體情況和相關進度以及比率，這在一定程度上對地調單位預算執行的進一步統籌與安排產生不良的影響和制約。預算支出沒有相關的考核辦法與獎懲規定，為推進項目預算執行，督促項目按節點完成考核指標，有單位在年初編制項目實施方案中，就將項目經費分為由項目人員完成的直接費和管理部門完成的間接費。

4 優化地調項目預算執行的建議

4.1 從源頭上加強預算編制的精準性

做實項目技術方案，充分發揮技術專家與財務專家的評審作用。按照以事定價的原則，合理確定項目實物工作量，明確項目工作部署和進度安排，開展跟蹤管理、進程管理，提高相關人員對預算執行的重視程度，充分考慮野外工作時間、項目參加人員分配情況等，進一步將項目技術方案落地，強化預算與技術方案的關聯性，做到預算支出與工作量相匹配。

加強相關人員的培訓學習。建議在每年年初或者年末收隊后，單位聘請預算方面專家，利用單位會場對業務人員與財務人員進行預算編制培訓，使項目預算使用人員對預算編制過程有更深刻的認識和了解；建議建立相關業務交流平臺，每年可安排財務人員到野外工作區進行一段時間的實地學習交流，加深財務人員對野外地質工作各種工作手段的了解，也加強財務人員與項目人員的相互溝通理解，使預算執行過程更加暢通。

4.2 從過程上加強預算執行的序時性

項目人員應當開展好預算執行前期準備工作。“一上”后，就應當提前編制項目實施方案；“二上”后，就應開始落實各項工作安排，結合政府采購、委托業務編制用款計劃，而不是按照考核指標上報用款計劃。當預算批復正式下達后，應依據《預算法》與單位預算管理流程，制訂科學的技術實施方案，對項目經費進行科學管理。

4.3 從形式上保障預算執行的實質性

硬化預算約束，建立以預算為核心的財務管理體系，嚴禁無預算、超預算支出或者擅自改變資金用款等行為。財務部門應加強審核手續，加強預算支出的審核工作，沒有預算不得報銷。將財務部門引入到項目工作開展合同簽訂的第一過程，將有預算作為審核簽訂合同的第一步。加強地調項目現場與財務部門的聯系，建立統一的信息傳導、溝通機制。

4.4 從結果上加強預算執行考核指標的執行性

對預算執行做好監管工作十分必要，具有重要的促進作用，這一環節不可或缺。在具體實踐中，必須充分利用國家自然資源部財務管理信息系統或者單位建立的預算管理平臺對項目整個實施過程中的預算執行情況進行監督和審核，并以此為有利契機建立起預算執行考核獎懲機制。將獎懲手段落到實處，序時考核結果應與“一上”“二上”掛鉤，根據考核結果按比例扣減預算執行不達標的單位和項目預算；并將考核結果與單位領導班子年度考核掛鉤，與項目人員的年終考核掛鉤，將預算執行作為評選年度先進以及作為發放與扣減績效的相關依據。堅持“花錢必問效、無效必問責”的原則，督促項目推進預算執行，并按時按質完成設定的績效目標，定期對各項目績效目標完成情況進行檢查。

5 結語

綜上所述，地調項目表現出的長期性與復雜性特征，對項目經費支出過程管理和預算管理提出了新的更高的要求。作為預算管理人員，不但要掌握項目預算資金管理和相關的財務會計專業知識，還應靈活使用各種技術方法，熟悉項目實施過程中的工作手段，貫徹落實八項規定，切實執行中央“過緊日子”要求，遵守相關政策法規，提升項目預算管理水平，保證項目資金的高質高效管理，確保地調項目的有序推進，提升地調工作的實效性。