協同視角下國家審計與預算績效管理的實現路徑研究

何 慧，曹凌燕

（蘭州財經大學 會計學院，蘭州 730000）

0 引言

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措［2］。為了更好地保障與開展這項工作，國家審計扮演了“體檢師”的角色，逐步展開了對預算編制績效、預算執行績效以及預算考核績效的監督。當前，隨著我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變，這也導致推動經濟高質量發展成為我國現代化治理的戰略與終極目標，毫無疑問，該目標的實現需要國家審計的保障。

1 問題的提出

當前，推進國家治理體系和治理能力現代化需要全面實施預算績效管理，發揮好財政職能作用，必須以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力［3］。雖然近年來學者們對于全面預算績效管理有效實施做了很多研究，但始終沒有強調國家審計在預算績效管理中的作用，國家審計是國家治理的一部分，間接地以所有權人委托監督的方式參與預算績效管理工作，這種方式提升了國家審計的獨立性，充分發揮了監督職能并提升了監督效力。因此，在新時代背景之下，全面預算績效管理如何有效實施、積極開展，國家審計如何更好地發揮監督作用，以及發揮協同效應，從而完善國家治理現代化體系，推進國家治理能力，是目前亟須解決與思考的問題。

2 國家審計與預算績效管理協同的必要性與意義

2.1 協同理論

依據管理協同原理，國家審計與預算績效管理協同即通過評估考核結果的真實性、可靠性，來發現考核指標不清晰、不科學等評價制度問題，也可通過考查員工績效工資的合理性，或預算單位下年制定的績效目標，來評價績效考核結果是否得到有效利用。從而進行對預算績效管理進行一個充分的結果監督。

2.2 國家審計與預算績效管理協同的必要性

國家審計對預算績效管理的協同效應獲得，要求國家審計與其他政府監管部門分工協作、彼此支持，以各自應承擔的責任為基礎推動我國經濟高質量發展，國家審計可以對政府部門的預算績效考核結果進行再評估，通過考察各政府部門預算的評估結果，分析其績效評價值表構建的科學性、評價結果與實際情況的匹配度，進而提出整改建議，提升各部門的行動力。但這種協同治理過程中可能由于職能的交叉、重復、遺漏甚至不相匹配等問題，只有解決現有的一系列問題才能增強彼此之間的協同管理。由于政府各部門履職需要預算資金的支持，因此，預算績效管理可以控制這些問題的發生，國家審計能夠保障預算績效管理發揮控制作用，進而發揮協同作用。

2.3 二者協同的意義

依據目前我國的現實狀況，要更快、更好地實現國家治理現代化，將全面預算管理與國家審計協同推進是可實現的重要途徑之一。李克強總理也曾表示：“績效管理想要盡快實現全覆蓋，就必須覆蓋各個項目的財政資金，貫穿預算全過程，力爭做到花錢必問效，無效必問責。”［4］在此過程中，監督力量必不可少，國家審計可以對全過程進行監督，并且監督結果更加可靠、公正。與此同時，預算績效管理也可以發揮約束權力濫用、增強政府協同能力等作用，保障國家審計實施，因此，二者的協同有利于推動國家審計中績效審計的體系完善。

3 國家審計保障全面預算績效管理的實現路徑優化

3.1 預算績效審計全方位效率效果的實現路徑

3.1.1 充分發揮國家審計的獨立性，全方位提升預算績效設計效率以及效果

第一，財政部門與預算單位內部監督組織所進行的是管理權監督，第二，財政部門實施的對預算執行的監督不具有獨立性，但是預算績效管理與政府行政效力之間的目標實現，需要獨立的審計監督，因此，為了實現這一目標，獨立的國家審計監督出現以控制管理權監督中存在的各類風險。

3.1.2 增強政府部門協同能力，推動高質量預算執行

國家治理體系所包含的政府部門眾多，彼此分工協作、支持運行，各自以各自承擔的任務與責任作為基礎推動我國經濟的高質量發展。但是政府各部門在協同治理過程中存在著職責權責不匹配、資金與績效不匹配等問題，而只有解決這些問題才能增效協同治理能力，又由于政府各部門履職離不開預算資金的支持，國家審計的監督能夠保障政府進行績效管理以解決這些問題，使得“錢跟著效率走”。另外，預算績效管理要求財政部門在審核時遵循“花錢先問效”的原則，也就是先審核各項目的績效目標與工作執行的匹配度，再審項目立項的必要性，最終根據目標確定額度，這樣就能將政府各部門的職責協同起來，國家審計一旦發現問題，就會停止資金劃撥，保障并增強了各部門資金與績效的匹配程度，從而推動高質量預算執行。

3.1.3 預算績效審計的全覆蓋，保證高效監督

由于績效審計準則體系不完善以及目前政府審計機關資源不足，當前我國已經開展的政府績效審計落腳點單一，主要集中在具體項目以及跟蹤政策落實上，極少對政府財政整體運行狀況進行評價，績效審計的報告結果也沒有正式納入評價體系，利用率低下，國家在這方面重視程度不夠，缺乏規范性與系統性［5］。而國家審計已進行了多年全覆蓋監督探索，開展了大數據審計、政策跟蹤審計等多項專項監督，將政府的重大項目投資、實施重大政策使用的資金均進行了多維監督，具備了全覆蓋審計條件。因此，應全面推進預算績效全面覆蓋監督理念，正確樹立預算績效監督全面覆蓋的觀念，在監督過程中，落實到各個層面，進而倒逼預算績效管理效益提高，保證高效監督。

3.2 全面預算績效管理被國家審計監督的結果運行路徑

3.2.1 拓展預算審計范圍，實現全面預算績效與國家審計監督各口徑規范銜接

目前，鑒于中國各地區發展狀況不一，各地政府預算資金使用以及預算執行辦法的管理實施情況都存在很大的差異，參差不齊，因此，預算審計也應該因地制宜，結合當地的具體情況進行，審計人員與資源應當實行跨層級、跨區域調配。對于未實行或不具備實行條件以及剛實行預算績效管理的地區，預算審計首先要關注合規性；對于預算績效管理較為成熟的地區則要更注重績效的監察，這樣也有助于提高預算審計的針對性和效率［6］。此外，預算審計也需要國家紀檢委、巡視制度以及監察等多方監督力量的配合，由此也可實行有重點的審計全覆蓋，從而增強績效管理的效力。

習近平總書記在中央審計委員會首次會議對國家審計提出“全覆蓋”要求，雖然有審計以及一些監管部門協作，但是最重要的問題是審計人員的編制有限，那么，必須要進行審計職業化發展，整合審計隊伍質量，優化審計機關職責，進而向標準化、規范化、制度化發展。從審計管理體制上對審計機關內部職責進行改革，對審計人員因知識系統、經驗不足導致的差異進行防范控制，制定統一的標準，績效考核制度等，進而提升審計效果，實現全面預算績效與國家審計監督各口徑規范銜接。

3.2.2 “無效必問責”，預算績效審計與經濟責任審計結合發揮國家審計監督作用

國家審計在監督預算績效管理方面發揮了重要作用，同時，它也是保障績效管理系統有效運行的一項國家治理規則，如果國家審計對預算績效管理的監督結果公開不透明，國家審計也就不能很好地向人民群眾履責。雖然有些政府部門已經公開了預算審計的結果，并且也有效果，但還是存在例如公告的可讀性不強、結果模糊、整改結果披露力度不夠高等諸如此類問題。因此，可采取如下措施進行完善與優化：一是可以在績效審計報告中添加輔助段，例如，采取橫向可比與縱向可比方法，說明預算單位是否進行了有效整改，是否提升了預算績效，這樣也可以增加報告的可讀性和參考價值。二是應當加大審計整改披露力度。單獨出具整改結果報告，將之前發現的問題、中途采取的措施以及整改后的結果做詳細的列示。三是詳細披露預算績效類審計的處理依據，這樣會讓人民更好地了解審計結果，以及后期對審計結果的信任度。

預算管理就是為經濟的發展提供服務，實行 “無效必問責”，因此，只有將預算績效審計與經濟責任審計結合起來才能更好地發揮審計監督機制的作用。從建立經濟責任評價體系與預算績效評價相融合的指標庫、對應預算績效審計問題為政府問責提供依據和組建經濟責任審計人員與預算績效審計人員共同參與的團隊等三個方面來進行協同管理。

3.2.3 加強全面預算流程審計，保障預算全過程合規且高效

預算績效審計的目標是趨向于全覆蓋審計，那么，就要對預算的全過程進行審計，不僅要做好已經相對成熟的預算執行審計，并且要向前延伸至預算的編制審計，與此同時，向后延伸至績效審計與問責機制上。《預算法》也為預算全過程這一流程提供了充分的法律依據，不僅要考察預算編制環節中，預算編制依據的合理性和標準的科學性與真實性，從源頭進行審計，還要考慮預算執行環節和評價環節中，資金管理是否有效、預算執行的規范性和效率以及檢查績效審計環節中，評價指標是否合理、績效是否嚴格、評價結果是否真實［7］。通過流程優化，保證預算全過程合規且高效。

3.3 大數據技術在預算績效審計中的發展路徑

目前，國家審計的核心正由預算的合理合規向績效監督轉變，因此，審計的廣度和深度也會隨之加大，國家提倡科技強審，因此，推進大數據審計發展已然成了不可避免的趨勢。

3.3.1 應及時更新財政審計人員的大數據知識結構

隨著國家對審計的要求越來越多、越來越專，審計人員自身也要拓展知識體系，采取培訓與學習的方式，進而可以拓寬審計人員對預算績效管理與大數據審計知識的認識和理解；采取輪崗方式讓審計人員進入計算機審計部門實習，以增加財政審計人員應用大數據審計知識的經驗。

3.3.2 建立財政大數據審計平臺

國家建立大數據審計平臺，用大數據分析的方式檢查預算執行與預算績效管理的效能和效力，進而可以拓寬績效審計的深度與廣度，國家進行的“金審三期”建設，各級審計機關響應號召，均培養了大量的技術人員，這為推進財政大數據審計平臺建設奠定了基礎。

3.4 國家審計激勵保障預算績效管理審計的建設路徑

建立預算績效審計激勵制度的目的是利用獎懲來提升審計機關的監督績效。其中應當包含評估、獎勵與處罰制度。

3.4.1 建立績效審計激勵機制提升審計機關的監督績效

預算績效審計部門的績效評估是要先建立起預算績效審計項目的評價指標，由此建立指標評價體系。那么，國家審計機關利用這些評價指標，可以從預算資金的投入、預算執行過程、執行效果、產出，以及積極履責等方面出發，設計預算績效審計項目評價指標體系，然后對項目進行評估。

3.4.2 建立考核結果評估，激勵審計人員對預算績效審計的重視

審計部門作出評估結果之后，可以將全國審計機關進行評比，這樣可以建立一個審計機關內部考核觀，激勵審計人員對績效審計的重視與監督。對表現優秀的人員進行登記并且獎勵，這樣，才能實現審計結果的透明，從而加強民眾對審計結果的可信度。

4 結語

全面預算績效管理可以發揮約束政府權力濫用、提升各級政府的行政效力，加強資源配置效應、增強政府協同治理能力等國家治理能力。而國家審計充分保障了這些功能的實現，兩者的協同治理促進了我國經濟的高速增長與可持續發展。