地方財政支出績效評價結果應用的困境與出路

德陽市財政投資評審中心

引言

在深入貫徹實施黨的十九大關于全面實施預算績效管理的決策部署時，強化績效評價結果地位舉足輕重，其旨在提高財政資源配置的科學性和有效性，推動資金整合協調，強化預算統籌平衡。本文基于結果應用現狀展開，圍繞目前發展困境及相關出路展開探析。

一、績效評價結果應用的發展現狀

我國各地方政府從2004年開始積極探索績效評價結果的應用，該環節不僅是績效評價活動開展的歸宿和落腳點，同時也是全面實施預算績效管理的基本依據和起始點。只有有了有效的結果應用環節，整個績效管理活動才形成一個完整的閉環；只有切實做到“評價結果有反饋、反饋結果有應用”才能真正發揮績效評價的實際價值，最終才能實現預算績效管理關于優化支出結構、提升資金使用效益的目標。

盡管各地方在績效評價結果應用方面標準不一、各有特色，但目前發展形成的應用模式主要可以歸納為以下四種：績效評價結果反饋整改、為財政預算資金分配提供參考、預算績效問責以及績效評價結果信息公開。第一種模式主要是績效管理部門將評價結果反饋給主管部門，并要求限期整改和書面反饋整改情況。第二種模式依據評價結果的優劣，確定是否調整相關預算，實際運用中往往多以負面激勵為主；第三種模式是將評價結果與行政問責建立一定的聯系，通過通報批評、取消評優資格等方式對預算決策失誤、執行發生偏離、績效結果不理想等情形進行問責；第四種模式是利用政府門戶網站或者財政官網向社會公布績效信息，實現地方財政支出的透明化。

二、績效評價結果應用的困境

上述三種主要應用模式在實際工作中要進行有效應用并不容易，相關制度、績效環境、人為因素等都對結果應用構成了影響和制約。地方財政支出方向的多樣性，基本建設支出、行政運行支出、民生保障支出、產業發展支出等各自鮮明特性的存在更是加大了績效評價結果應用的難度。

（一）制度保障機制不完善，問責難落實

雖然我國針對目前結果應用建立了比較完善的保障機制，各地方也出臺了相關文件，但大部分指導文件都只做出了比較宏觀的要求，比如“績效監控結果作為以后年度預算安排和政策制定的參考”之類，那么具體如何參考？在多大程度上參考？都缺乏詳盡、明確的操作辦法。所以，在實際工作中，地方財政支出績效評價結果運用依然缺乏切實可行的制度保障機制，這就直接導致了問責難的現象普遍存在。以各地方的科技計劃或技術改造項目支出為例，立項審批把關不嚴、項目實施過程中無故中止、專項資金使用不合規等問題屢見不鮮，通?？冃гu價發現問題后，沒有綱領性文件來明確問責主體、問責措施，使得問責隨意性缺乏制度約束，問責效力無法得到保證。

（二）績效關口靠后，結果應用價值不高

當前，各地的績效評價多以事后評價為主，側重事后評價的考核結果無法完整反映前期、中期以及后期全過程的績效管理內容?？冃шP口靠后的現狀對于結果應用來說，存在較多的變數和不確定性，比如說：有的項目屬于周期性項目，幾年開展一次，如人口普查、經濟普查，評價結果無法及時得到反饋和應用；有的項目屬于中長期項目，其無法預見的項目變更、漫長的實施周期，隨著時間推移和內外環境的改變，使績效評價結果的應用價值大打折扣。再比如部門整體預算支出評價，通常很難在一個預算年度對所有單位全覆蓋評價，幾年一輪的評價和應用周期，使得耗費大量時間和精力得出的評價結論和意見往往只停留在了書面階段。

（三）評價結果與資金分配關聯性較弱

績效評價結果應用最多的模式就是調整下一預算年度的資金安排額度，而且大多都以負面激勵為主，機械式的掛鉤往往會產生很高的風險。在實際工作中，績效評價結果的好壞并不能決定下年資金安排的方向。一方面，這種評價結果與資金安排機械掛鉤的機制會產生兩個不良的極端，一是削減預算對于多數政府部門影響甚微，因為他們習慣于以預算來定工作；二是有的預算單位為了獲得更多資金安排進行財務造假或者業績粉飾，這樣就違背了績效評價的初衷。另一方面，諸如行政運行類經費和民生保障類項目政策導向性很強，政策剛性和政治力量對資金安排起了決定性作用，使得績效評價流于形式，無法發揮實質性的利用價值。再者，資金安排與評價結果不是單純的正相關關系，并不意味著結果好的就應該多安排資金，反之調減額度，比如：交警部門績效評價結果“交通情況良好，事故發生率低”因此保留或調增預算，結果顯示“事故發生率較去年增加”而減少預算資金安排，這明顯不合邏輯，該花錢的地方不給錢，不需要花錢的偏讓花。

（四）評價結果公開隨意性較大，后續監督乏力

不同地方對績效信息公開的要求存在較大區別，市縣級層面普遍存在績效信息選擇性公開現象，可謂“報喜不報憂”，且多以公開自評結果為主，內容的完整性和透明度都有待加強。社會公眾對績效信息公開參與度不高，監督意識也較淡薄。地方績效管理部門對于評價結果的整改大多停留在書面反饋階段，未對整改情況和效果進行后續跟蹤監督。基于上述，目前的績效信息公開和整改反饋無法有力地給各預算單位施加壓力，績效評價結果應用效力受限，對各單位的績效改進推動力不強。

三、績效評價結果應用的出路

（一）建立健全科學合理的績效評價結果應用制度

績效管理是一個多維度的綜合過程，結果應用環節更是具有一定的復雜程度，對于不同地方搞一刀切的結果應用模式肯定是不可行。據此，在國家綱領性頂層設計的基礎上，各地應當出臺適合地方特點的結果應用辦法，尤其是績效管理力量相對薄弱的市縣級地方：應進一步明確績效管理機構職能及權責內容；制定事前、事中、事后全過程的績效管理流程及考核辦法；建立績效評價結果與政府部門行政考核掛鉤機制[1]，明確差異化的結果應用層次及不同類別的結果應用的進度。唯有完善的制度規范，才能為評價結果的應用提高有力的保障和支撐，才能倒逼預算單位增強責任意識和績效理念。

（二）強化事前評估與中期績效監控

相較于事后績效評價，將績效關口前移，高度重視事前評估和中期評估，其應用效果更具備時效性和顯著性。對于新設立的預算支出、新增的立項，應當嚴格進行事前評估，并將評估結果作為預算單位申報資金的必要條件和參考依據，將諸多存在于決策和立項階段的問題消除在萌芽狀態，從而確保預算編制的科學合理性。對于重大的、延續性的項目，中期績效監控作為第二個績效關口同樣可以發揮重要作用，中期監控主要是一個改進和糾偏的過程，能夠及時遏制預算執行過程中出現的偏離績效目標的問題，促進績效目標順利完成。只有將績效評價結果應用進行全過程覆蓋，才能最大程度發揮結果應用的價值。

（三）建立合理的評價結果與資金分配掛鉤機制

原則上要將績效評價結果作為預算資金分配的考慮因素之一，逐步完善地方財政資金的保留、整合、調整及退出機制，績效差的嚴格控制，績效好的優先保障[2]。同時，應結合地方財力、各類項目特性建立合適的資金分配掛鉤機制，例如：保障社會和諧穩定的支出，績效評價結果越是糟糕說明這方面工作需要加強和改進，那么在排除人為不作為因素后財政應該加大投入；而改善型的項目支出，如果績效結果欠佳，資金沒有發揮出很好的效益，則應當進行預算調減和問責?？傊?，掛鉤機制需要科學合理，避免機械式掛鉤。此外，應當正面激勵與負面激勵并行，懲劣的同時也應該獎優，這樣才能營造區域內各預算單位自發進行績效改進的良好氛圍。

（四）強化結果應用信息披露，引導社會參與監督

按照政府信息公開的相關要求，堅持“誰評價，誰公開”的原則，進一步完善績效信息的擴散機制，提高信息公開披露質量，建立績效管理動態信息平臺，實現人大、審計、財政等部門對績效信息的可視化監管。特別是各個環節呈現的問題及評價結果應用情況，可通過向公眾曝光給預算單位施加壓力，并調動社會公眾特別是利益相關者參與評價和監督的積極性，加大社會影響力。同時，應當逐步建立跟蹤監督體系及結果整改應用長效機制，可以組建獨立性較強的績效管理監督專員庫，對評價結果的反饋和應用進行專門的跟蹤督查，及時強化結果應用效果。

結語

綜上所述，在我國經濟高質量發展的大背景下，只有財政支出績效評價結果得到有效的應用，才有助于實現優化財政資源配置、提高財政資金支出績效的目標。從實際工作中分析發現，績效評價結果應用目前仍處于制度保障機制不完善，問責難落實，績效關口靠后，結果應用價值不高，評價結果與資金分配關聯性較弱，評價結果公開隨意性較大，后續監督乏力的困境。針對這些短板，應當建立健全科學合理的績效評價結果應用制度，強化事前評估與中期績效監控，建立合理的評價結果與資金分配掛鉤機制，強化結果應用信息披露，引導社會參與監督。