PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險管控及防范應(yīng)對措施

王向前 德力西集團(tuán)有限公司

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險對于國家公共項(xiàng)目建設(shè)具有較大的影響，在風(fēng)險防控中要通過政策措施、工程措施、金融措施以及法律措施的運(yùn)用進(jìn)行解決，保證國家公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)能夠獲得良好社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

一、PPP項(xiàng)目融資概述

PPP項(xiàng)目融資理念是上世紀(jì)八十年代提出的，用于解決社會公共設(shè)施建設(shè)中資金支持方面的問題。PPP項(xiàng)目融資在現(xiàn)代社會公共事業(yè)發(fā)展中起到的作用更加顯著，隨著社會的快速發(fā)展，公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共事業(yè)覆蓋范圍更為廣泛，公共服務(wù)已經(jīng)成為社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，如果僅僅依賴于政府財政資金投入，將難以滿足公共建設(shè)項(xiàng)目的需求，基于PPP項(xiàng)目融資來實(shí)現(xiàn)價值與風(fēng)險的協(xié)調(diào)，避免風(fēng)險過度集中于一個層面造成的公共建設(shè)影響，同時也能夠最大程度體現(xiàn)資金的使用價值。

二、PPP項(xiàng)目融資價值

(一)項(xiàng)目風(fēng)險分配

PPP項(xiàng)目融資過程中，由于采用了政府與社會組織合作共建的方式，政府在進(jìn)行工程項(xiàng)目外包的同時，一部分公共項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險也同時發(fā)生轉(zhuǎn)移。PPP項(xiàng)目融資中，社會組織可以提供工程建設(shè)所必須的資金和人力、物資等資源，秉承收益對等原則，政府一般會通過特許經(jīng)營權(quán)等方式來彌補(bǔ)社會組織所支付的成本[1]。在PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后，一段時間之內(nèi)，社會組織可以通過經(jīng)營管理的方式自負(fù)盈虧，在這種項(xiàng)目建設(shè)的融資過程中，政府職能權(quán)限下放給了社會組織，社會組織則以資金和資源等方面的優(yōu)勢，支持政府更好地完成公共事業(yè)建設(shè)目標(biāo)。

(二)資源優(yōu)勢互補(bǔ)

PPP項(xiàng)目融資模式中，政府與社會組織實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。政府具有管理和監(jiān)督方面的優(yōu)勢，能夠給予高度的統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)，保證公共項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。社會組織則具有典型的資金等優(yōu)勢，可以提供給公共項(xiàng)目建設(shè)充足的資金支持，避免資金短缺等因素造成項(xiàng)目進(jìn)展中斷等問題。在風(fēng)險管理方面，社會組織也具有更強(qiáng)的實(shí)力[2]。社會組織中包括了各種專業(yè)化的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，可以為PPP項(xiàng)目融資提供專業(yè)的咨詢和指導(dǎo)等，使得融資風(fēng)險得以有效的控制。

(三)減輕政府負(fù)擔(dān)

政府是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要承擔(dān)者，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，政府在公共建設(shè)方面投入也不斷擴(kuò)大，給政府財政造成的壓力是巨大的。公共項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)是規(guī)模大、工期長，資源消耗大，政府在財政準(zhǔn)備中要預(yù)留大量的資金以供公共項(xiàng)目建設(shè)需要，這不僅會占用政府財政資金，降低政府財政資金流動速度，而且也會增加政府工作的難度，造成政府難以平衡各個層面和領(lǐng)域的財政資源配置[3]。PPP項(xiàng)目融資則可以很好的解決這一困境，減輕政府的負(fù)擔(dān)。我國社會層面的資金是非常充足的，這些資金很多時候沒有較好的投資窗口，導(dǎo)致資金利用率較低。

(四)提高融資靈活性

PPP項(xiàng)目融資能夠提高公共事業(yè)建設(shè)的融資靈活性，除了政府層面的融資以外，社會層面也可以進(jìn)行融資，調(diào)動了資金的高效配置和使用。在PPP項(xiàng)目融資過程中，除了資金支持外，由于社會組織在參與過程中，可以基于自己的專業(yè)能力對公共項(xiàng)目建設(shè)提出積極的意見和建議，如公共項(xiàng)目的可行性分析、方案設(shè)計、實(shí)施技術(shù)等方面，都能夠給予中肯的思路和想法，可以有效提高政府公共建設(shè)的實(shí)踐性和準(zhǔn)確性，強(qiáng)化政府公共事業(yè)的建設(shè)發(fā)展能力。

三、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險分析

(一)風(fēng)險周期長

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險的來源主要與公共項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)直接相關(guān)，由于公共項(xiàng)目普遍建設(shè)周期長，因此風(fēng)險伴隨工程項(xiàng)目會一直存在。公共項(xiàng)目建設(shè)周期長、規(guī)模大，需要的融資資金量是十分巨大的，融資中產(chǎn)生的資金使用成本也非常之高。目前，PPP項(xiàng)目融資的資金主要是通過銀行等大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，貸款就必然涉及到貸款利息[4]。在較長的貸款周期中，支付的貸款利息較多，給公共項(xiàng)目建設(shè)增加了投入成本，而且PPP項(xiàng)目工期長，也意味著工程不能很快投入到使用環(huán)節(jié)中，資金回收就會受到影響。PPP項(xiàng)目前期的若干年基本處于一種資金流出的狀態(tài)，如果PPP項(xiàng)目融資中斷就會導(dǎo)致資金鏈斷裂，工程建設(shè)項(xiàng)目就會被迫終止。

(二)風(fēng)險不確定

PPP項(xiàng)目融資中的風(fēng)險還具有不確定的特點(diǎn)，除了資金方面的風(fēng)險以外，還經(jīng)常伴隨著經(jīng)營管理風(fēng)險，項(xiàng)目合作風(fēng)險、政策變更風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)市場風(fēng)險等。PPP項(xiàng)目融資過程中，參與方較多，如政府部門、建設(shè)單位、施工單位、銀行等金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等，這些部門組織需要經(jīng)過高度協(xié)調(diào)合作才能夠較好地完成共同的目標(biāo)[5]。參與單位眾多，任何單位組織出現(xiàn)風(fēng)險，最終都會影響到PPP項(xiàng)目的建設(shè)，如施工單位在技術(shù)和管理方面沒有考慮到項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況，造成施工中斷停滯等，就會影響到項(xiàng)目工期以及貸款期限，銀行貸款利率調(diào)整，會直接影響到工程項(xiàng)目的融資成本等，這些都是PPP項(xiàng)目融資中隱藏的潛在風(fēng)險。由于這些風(fēng)險具有不確定性，在公共項(xiàng)目建設(shè)時很難做出準(zhǔn)確的預(yù)測，增加了項(xiàng)目風(fēng)險控制的難度。

(三)風(fēng)險階段性

PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險往往表現(xiàn)出階段性，也就是在公共項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，風(fēng)險類型和特點(diǎn)也有所不同。公共項(xiàng)目建設(shè)過程分為不同階段，如設(shè)計階段、施工階段等，由于每個階段的具體工作內(nèi)容不同，對應(yīng)的風(fēng)險也呈現(xiàn)差異化[6]。PPP項(xiàng)目融資需要貫穿于公共項(xiàng)目建設(shè)的各個階段，并且基于融資將各個階段進(jìn)行有機(jī)關(guān)聯(lián)，必須保證每個階段都能夠有效銜接和相互配合，才能夠確保建設(shè)項(xiàng)目的完成。在PPP項(xiàng)目融資管理實(shí)踐中，不能對各階段的風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確分析和把握，風(fēng)險問題就會影響到項(xiàng)目進(jìn)展。

(四)風(fēng)險偶然性

PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險偶然性較強(qiáng)，在風(fēng)險發(fā)生前很難通過既往經(jīng)驗(yàn)或者預(yù)測來把握風(fēng)險，從而造成項(xiàng)目融資時風(fēng)險較難掌控。PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險，經(jīng)常是由于一些不可控因素導(dǎo)致的，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、匯率波動等，使得PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險與金融領(lǐng)域相掛鉤，從而大大提高了風(fēng)險偶發(fā)性。

四、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險防控路徑

(一)政策措施運(yùn)用

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險管理中，各級政府部門要對項(xiàng)目工期和資金等客觀因素進(jìn)行準(zhǔn)確地分析和總結(jié)，在提出政策支持時要考慮到周期較長等因素，從而應(yīng)當(dāng)確保政策方面的穩(wěn)定性[7]。在風(fēng)險控制中，政府應(yīng)當(dāng)在政策中明確歸屬于各個參與方的風(fēng)險和責(zé)任，從而能夠積極調(diào)動所有環(huán)節(jié)都有效地進(jìn)行風(fēng)險管控。政策中要強(qiáng)調(diào)政府的風(fēng)險監(jiān)督職能，同時要增加風(fēng)險補(bǔ)償條款等，必要時要積極發(fā)揮擔(dān)保等第三方機(jī)構(gòu)的作用，使PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險能夠更大范圍的分擔(dān)。

(二)工程措施運(yùn)用

在公共建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，要將風(fēng)險控制作為一項(xiàng)重要工作來抓。在工程建設(shè)期中，依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況確定工期，將大規(guī)模的公共項(xiàng)目合理劃分為若干個小項(xiàng)目，尋求與多個工程單位的合作，這樣能夠避免工程建設(shè)壓力都由某個單位完全承擔(dān)所導(dǎo)致的風(fēng)險集中問題[8]。在工程建設(shè)前，要強(qiáng)調(diào)實(shí)地調(diào)研和可行性分析，對于工程建設(shè)可能遇到的環(huán)境條件影響、自然災(zāi)害影響等都做好預(yù)測，并做好應(yīng)急方案的制定，確保工程能夠順利實(shí)施。

(三)金融措施運(yùn)用

在PPP項(xiàng)目融資中，金融措施的合理運(yùn)用能夠較好地降低風(fēng)險情況。由于貸款利率變化對于項(xiàng)目的影響巨大，在融資前要對利率變化趨勢等進(jìn)行深入研究，同時根據(jù)PPP項(xiàng)目周期時間長短來預(yù)測通貨膨脹等，基于通貨膨脹對資源價格的影響來做好準(zhǔn)備。如項(xiàng)目建設(shè)中對于材料采購可以通過批量采購方式來固定價格，在與銀行進(jìn)行貸款合作時，應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中明確固定利率，從而最大程度保證金融層面的穩(wěn)定性。

(四)法律措施運(yùn)用

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險控制中，要積極發(fā)揮法律的強(qiáng)制性作用。在政府與各個參與單位簽訂合作協(xié)議時，要基于法律條例來控制可能存在的風(fēng)險，如與施工單位簽訂的合同當(dāng)中，要明確工期、投資支付方式以及違約的賠償處理方法等。在合同中還要詳細(xì)闡述終止合同的各種情況，以及相關(guān)的權(quán)責(zé)劃分。合同是重要的法律依據(jù)和基礎(chǔ)，能夠在風(fēng)險約束中起到重要效果，解決項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的糾紛，避免對PPP項(xiàng)目產(chǎn)生難以消除的影響。

(五)市場措施運(yùn)用

PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險控制中，需要以市場為基礎(chǔ)進(jìn)行措施研究，由于政府項(xiàng)目普遍為公共事業(yè)方面的服務(wù)設(shè)施，在市場措施方面要注重利用市場條件，對項(xiàng)目價格進(jìn)行保護(hù)。通過政府進(jìn)行市場價格調(diào)整，可以引入PPP項(xiàng)目融資的競爭機(jī)制，從而強(qiáng)化項(xiàng)目執(zhí)行能力，降低PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險發(fā)生率。

五、結(jié)語

目前，PPP項(xiàng)目融資已經(jīng)成為政府開展市政工作的重要途徑，通過有效運(yùn)用PPP項(xiàng)目融資形式，可以解決政府公共事業(yè)中資金的補(bǔ)充，并且能夠加強(qiáng)政府與社會層面的合作，合理調(diào)配和利用社會資源參與到國家建設(shè)當(dāng)中。■