國家審計(jì)現(xiàn)代化內(nèi)涵與發(fā)展路徑

蔡思培 程博（教授/博士）

（浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 浙江杭州 310013 南京審計(jì)大學(xué)會計(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815）

一、引言

十八屆三中全會首次提出推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確國家治理現(xiàn)代化的重要性。國家治理現(xiàn)代化并不是僅僅依靠一方力量實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)現(xiàn)有賴于各個國家職能機(jī)關(guān)的相互協(xié)作、共同努力。作為黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)中的重要組成部分，國家審計(jì)對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義（梁畢明和陳躍沂，2020；高文強(qiáng)，2020）。在國家治理現(xiàn)代化的趨勢下，國家治理機(jī)構(gòu)都將直接或間接受到影響。新時期國家治理縱深發(fā)展態(tài)勢下，一方面，國家審計(jì)的地位隨之不斷提高（徐帥和李明輝，2017）；另一方面，作為國家治理體系的組成部分，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，審計(jì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也被進(jìn)一步提高。國家審計(jì)本身的性質(zhì)決定其未來發(fā)展方向必然與國家治理動向的轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)，自國家治理現(xiàn)代化提出以來，其內(nèi)涵不斷豐富拓展，目前正朝著全面化治理、高壓反腐、攻堅(jiān)脫貧等方面發(fā)展（宋常和黃文炳，2015）。由于每個國家發(fā)展?fàn)顩r及社會環(huán)境不同，因此只有立足于國家發(fā)展現(xiàn)狀，明確審計(jì)發(fā)展路徑，才能使國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用（戚振東等，2015）。如何保證國家審計(jì)發(fā)展現(xiàn)代化，明確其內(nèi)涵和發(fā)展路徑至關(guān)重要。本文通過分析國家治理新方向與國家審計(jì)發(fā)展方向的關(guān)聯(lián)，解析審計(jì)現(xiàn)代化的內(nèi)涵，并針對審計(jì)現(xiàn)代化發(fā)展路徑進(jìn)行了探索，以期豐富審計(jì)現(xiàn)代化提升國家治理能力方面的研究。

二、國家審計(jì)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

國家審計(jì)因國家治理的需要應(yīng)運(yùn)而生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向。新時代賦予了國家審計(jì)新的歷史使命，隨著國家治理內(nèi)涵不斷拓展延伸，對國家審計(jì)的要求不僅僅停留在財(cái)政收支監(jiān)督層面，而提出了審計(jì)范圍全覆蓋的最新要求（劉國常，2020）。作為社會經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的產(chǎn)物，國家審計(jì)隨著國家治理方向的轉(zhuǎn)變，要求定位也有所不同，因此國家審計(jì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略下的必然結(jié)果，國家審計(jì)治理現(xiàn)代化要求國家審計(jì)與新時代與國家治理發(fā)展新動向相適應(yīng)。目前我國國家治理朝著全面化治理、以新發(fā)展理念引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨等方面推進(jìn)，因而國家審計(jì)治理現(xiàn)代化涵蓋經(jīng)濟(jì)政治等各個領(lǐng)域。

（一）審計(jì)推進(jìn)全面治理

黨的十八大報(bào)告指出，要全面構(gòu)建推進(jìn)“五位一體”總體布局，“五位一體”總體布局涵蓋社會民生的各個領(lǐng)域，它不僅是構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要布局，更是國家全面治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。作為國家治理客體的有機(jī)整合，這必然意味著國家治理內(nèi)涵的擴(kuò)展，即全面治理的內(nèi)涵更為豐富：第一，國家治理的范圍由原先的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域向各個領(lǐng)域、各個層面延伸，例如十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，強(qiáng)化對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)知；第二，一項(xiàng)政策的出臺不僅涉及一個領(lǐng)域的單一層面，還可能涉及多個層面，甚至涉及其他領(lǐng)域；第三，各項(xiàng)政策之間也可能存在相互影響，某一政策的施行可能需要多項(xiàng)措施配合。因此，國家治理的全面化趨勢對國家審計(jì)職能范圍提出新的要求，應(yīng)由原先單一的財(cái)政收入審計(jì)向?qū)徲?jì)范圍全覆蓋轉(zhuǎn)變。審計(jì)范圍全覆蓋不僅對審計(jì)的廣度提出了要求，也對審計(jì)的深度提出了要求。全面治理趨勢下，任何與財(cái)政收入相關(guān)的活動（如社會保障支出、教育支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）均需要進(jìn)行審計(jì)，并且還需要對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目加大審計(jì)力度。

（二）審計(jì)強(qiáng)化反腐倡廉

十八大以來，國家出臺了一系列相關(guān)政策，強(qiáng)化反腐力度，嚴(yán)厲打擊各種形式的腐敗問題。國家審計(jì)在反腐行動中切實(shí)履行預(yù)防、揭示、抵御等功能，助力高壓反腐，促使政務(wù)公開透明。十九大報(bào)告指出，我國反腐敗形勢依舊嚴(yán)峻，反腐成果仍需進(jìn)一步鞏固。值得注意的是，近年來腐敗形式不斷演變，逐漸向多樣化、信息化演變，致使審計(jì)人員難以甄別。在高壓反腐行動中，由于各種信息壁壘以及其他障礙的阻撓，以致于審計(jì)人員在審計(jì)過程中阻力加大。隨著審計(jì)對象的復(fù)雜化，審計(jì)人員逐漸考慮將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于反腐敗斗爭中，各級審計(jì)機(jī)關(guān)正在推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以匯總分析海量信息，從一定程度上而言可以簡化信息的搜集處理過程。同時，相比于傳統(tǒng)的審計(jì)，信息輔助審計(jì)可以利用“云計(jì)算”技術(shù)打破時間與空間的限制，一定程度上可以規(guī)避傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲技術(shù)在實(shí)際審計(jì)活動中的弊端。

（三）審計(jì)助力脫貧攻堅(jiān)

改善民生、促進(jìn)全體人民共同富裕一直是國家治理的重要使命。而確保貧困人口脫貧正是走向共同富裕道路的必經(jīng)之路。全面建成小康社會是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，我國始終把實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧作為民生問題的關(guān)鍵性內(nèi)容。國家制定了一系列脫貧政策，國家財(cái)政下?lián)艽罅糠鲐殞ｍ?xiàng)資金以助力奪取扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的勝利。由于專項(xiàng)資金數(shù)額巨大，容易滋生不法分子企圖挪用專項(xiàng)資金，造成脫貧攻堅(jiān)工作難以順利或有效進(jìn)行。為保障專項(xiàng)資金的規(guī)范合理使用，這就要求審計(jì)緊跟專項(xiàng)資金的走向，確保專項(xiàng)資金落實(shí)到位。審計(jì)工作通過對相關(guān)工作人員工作進(jìn)展的依法審計(jì)，可以追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而使扶貧工作更加透明。2021年，我國脫貧攻堅(jiān)取得了全面勝利。這意味著審計(jì)工作重點(diǎn)將集中在檢驗(yàn)脫貧攻堅(jiān)成果，鞏固脫貧成果。2021年中央一號文件發(fā)布鄉(xiāng)村建設(shè)的主題轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這意味著今后審計(jì)工作目標(biāo)方向以及側(cè)重點(diǎn)將逐漸轉(zhuǎn)移到推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

三、國家審計(jì)現(xiàn)代化發(fā)展路徑

國家審計(jì)現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要抓手，國家審計(jì)現(xiàn)代化的根本目的是與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)相協(xié)調(diào)，并以審計(jì)現(xiàn)代化來推動國家治理現(xiàn)代化相關(guān)政策的有效落實(shí)。現(xiàn)階段，國家審計(jì)的地位達(dá)到前所未有的高度，這意味著國家審計(jì)現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存（劉勝強(qiáng)等，2020）。為確保國家審計(jì)現(xiàn)代化順利實(shí)施，應(yīng)為審計(jì)現(xiàn)代化選擇合適的發(fā)展路徑。

（一）審計(jì)制度與現(xiàn)階段國家治理體系相適應(yīng)

目前世界上有幾種主流的審計(jì)模式：英國立法型國家審計(jì)、法國司法型國家審計(jì)、德國獨(dú)立型國際審計(jì)。盡管各個國家的審計(jì)模式存在一定的差異，但是作為社會發(fā)展階段的產(chǎn)物，審計(jì)模式必定與各個國家的政治經(jīng)濟(jì)模式以及社會發(fā)展水平相適應(yīng)。只有與社會環(huán)境相適應(yīng)的審計(jì)模式才能發(fā)揮其促進(jìn)作用，推進(jìn)國家良治。同時，國家審計(jì)制度并非一成不變，國家審計(jì)的發(fā)展應(yīng)該是一個動態(tài)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變的過程。事實(shí)證明，隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，國家審計(jì)被賦予了新的歷史職責(zé)與任務(wù)。結(jié)合我國國情，我國國家審計(jì)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，從制度安排、組織結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)等各個維度推進(jìn)國家審計(jì)治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)制度與國家治理現(xiàn)代化體系相協(xié)調(diào)。

（二）加強(qiáng)國家審計(jì)獨(dú)立性

獨(dú)立性作為反映審計(jì)工作本質(zhì)的屬性，是審計(jì)工作開展的前提。只有保持審計(jì)工作的獨(dú)立性，才能保證審計(jì)工作正確施行其法定權(quán)力，確保審計(jì)活動的公平公正性。審計(jì)獨(dú)立內(nèi)涵豐富，包括審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立以及審計(jì)人員獨(dú)立。影響審計(jì)獨(dú)立性的因素眾多，其中最普遍也最具關(guān)鍵性作用的影響因素主要有：第一，行政干預(yù)。由于審計(jì)模式是人為制定的，那就意味著其存在固有的缺陷。我國國家審計(jì)屬于行政模式，這意味著當(dāng)審計(jì)行為觸及到某些行政機(jī)關(guān)的自身利益時，就有可能受到行政部門的干預(yù)，使得審計(jì)人員無法披露違紀(jì)行為。第二，利益誘惑。當(dāng)審計(jì)活動觸及有關(guān)部門利益，審計(jì)人員可能會受到利益誘惑，使其出具與事實(shí)不符的審計(jì)意見與審計(jì)報(bào)告。因此，為保障審計(jì)獨(dú)立性，審計(jì)工作應(yīng)該采取以下措施：首先，在行政層面擺脫干預(yù)是確保審計(jì)獨(dú)立性的根本舉措；其次，在財(cái)政預(yù)算支持方面，審計(jì)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支；最后，為保障審計(jì)獨(dú)立性，最關(guān)鍵性的一點(diǎn)是確保審計(jì)人員保持實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，通過加強(qiáng)對審計(jì)人員的職業(yè)道德教育使其避免道德威脅。

（三）加強(qiáng)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作

審計(jì)現(xiàn)代化需要多方力量的協(xié)作助力，因此與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作是審計(jì)現(xiàn)代化的必由之路。其必要性在于兩方面：一方面，審計(jì)監(jiān)督作為國家監(jiān)督系統(tǒng)的組成部分，其作用的發(fā)揮有賴于整個監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)調(diào)合作。國家監(jiān)督系統(tǒng)由多個職能機(jī)構(gòu)組成，例如權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等。國家監(jiān)督系統(tǒng)中的各個職能部門各司其職，統(tǒng)一于整個監(jiān)督系統(tǒng)，共同發(fā)揮監(jiān)督治理功能。從機(jī)構(gòu)職能來看，國家審計(jì)主要在于獲取政府履行職責(zé)的信息，審計(jì)機(jī)關(guān)對政府機(jī)關(guān)履責(zé)情況進(jìn)行檢查，并出具審計(jì)報(bào)告將審計(jì)結(jié)果傳遞給其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，再由其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)對被審計(jì)對象進(jìn)行獎勵或懲處。從監(jiān)督實(shí)施階段來看，審計(jì)機(jī)關(guān)施行其作用主要在檢查階段，而其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是在落實(shí)和運(yùn)用階段對審計(jì)結(jié)果做出反饋。另一方面，由于審計(jì)資源的短缺，通過各個機(jī)構(gòu)通力合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，可以使審計(jì)資源在優(yōu)先條件下發(fā)揮最大的效用。新時期，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督主體的合作，可以合理分工、有效協(xié)調(diào)，以促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為共同目標(biāo)，共同推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）完善國家審計(jì)公告制度

新時代國家治理的最大特點(diǎn)就是全民參與監(jiān)督，而保障全民參與的最重要一點(diǎn)就是保證政府信息公開透明。國家審計(jì)公告制度作為一種信息公開的執(zhí)行手段，可以切實(shí)維護(hù)公民知情權(quán)、參與權(quán)，同時作為一種監(jiān)督方式又可以保障政府工作透明度、進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督作用。在信息網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的時代，全民監(jiān)督的途徑更多樣化，相比以往傳統(tǒng)的信箱、電話等途徑，如今民眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)工具隨時隨地獲取更多政府相關(guān)信息并給予反饋。為進(jìn)一步完善創(chuàng)新國家審計(jì)公告制度，以下幾個方面應(yīng)當(dāng)給予著重關(guān)注：首先，我國審計(jì)公告制度相比于發(fā)達(dá)國家仍具有一定的局限性，其中最大的局限性就是相關(guān)審計(jì)公告法律缺失。因此，國家應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建有利于審計(jì)公告的良性透明環(huán)境，為審計(jì)公告創(chuàng)造良好的披露環(huán)境；其次，完善審計(jì)公告制度內(nèi)部運(yùn)行程序，確保審計(jì)公告的準(zhǔn)確、高質(zhì)量、高效率；最后，通過構(gòu)建有效的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，以社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等渠道搜集獲取信息，并據(jù)此作出反饋進(jìn)而提升審計(jì)質(zhì)量。

（五）創(chuàng)新審計(jì)工作形式

大數(shù)據(jù)技術(shù)滲透于經(jīng)濟(jì)社會的各個層面，其影響力對于國家治理而言不可忽視。大數(shù)據(jù)審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)現(xiàn)代化的必由之路，而審計(jì)現(xiàn)代化作為推進(jìn)國家治理的保障手段，要有效推進(jìn)國家治理，對大數(shù)據(jù)審計(jì)的利用不容忽視。2015年，國務(wù)院下發(fā)關(guān)于實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，隨后國務(wù)院頒布審計(jì)相關(guān)文件并在其中明確指出在審計(jì)中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)；2015年中央印發(fā)相關(guān)文件，對構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)模式作出明確指示（劉星等，2016）。這些舉措意味著國家對大數(shù)據(jù)審計(jì)的重視并大力探究挖掘大數(shù)據(jù)與審計(jì)之間的關(guān)聯(lián)性。新時期國家治理向治理的全面化擴(kuò)展，這促使審計(jì)向全覆蓋趨勢發(fā)展，拓展了審計(jì)的深度與廣度。在審計(jì)事務(wù)劇增的情況下，大數(shù)據(jù)審計(jì)給審計(jì)范圍全覆蓋的實(shí)現(xiàn)提供了一種可能的途徑。審計(jì)人員借助各種形式的審計(jì)大數(shù)據(jù)，匯總分析海量信息，對被審計(jì)單位能力及效率進(jìn)行揭露，以最終達(dá)到維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)。

四、結(jié)語

國家審計(jì)源于國家治理的需要，同時作為子系統(tǒng)的國家審計(jì)對整個國家治理系統(tǒng)的運(yùn)行也起著至關(guān)重要的作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，這意味著國家治理內(nèi)涵進(jìn)一步拓展，國家治理新動向必將賦予國家審計(jì)新的時代使命。一方面，新時期國家治理現(xiàn)代化意味著國家審計(jì)必將緊跟國家治理動向的步伐，朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。新時期國家治理向全面化治理發(fā)展，同時著重關(guān)注全面深化改革中脫貧攻堅(jiān)、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展、高壓反腐等方面，這表明國家審計(jì)的工作將著眼于這些方面，監(jiān)督相關(guān)政策的落實(shí)執(zhí)行效果。另一方面，國家審計(jì)通過發(fā)揮其職能功能，助力國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。新態(tài)勢下，國家審計(jì)將面臨新情況、新問題。通過增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性、加強(qiáng)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作、創(chuàng)新審計(jì)工作形式等方法可以確保審計(jì)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。