國家審計現代化內涵與發展路徑

蔡思培 程博（教授/博士）

（浙江農林大學經濟管理學院 浙江杭州 310013 南京審計大學會計學院 江蘇南京 211815）

一、引言

十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和國家治理能力現代化，十九大報告中進一步明確國家治理現代化的重要性。國家治理現代化并不是僅僅依靠一方力量實現的，其實現有賴于各個國家職能機關的相互協作、共同努力。作為黨和國家監督系統中的重要組成部分，國家審計對推進國家治理現代化具有重要的意義（梁畢明和陳躍沂，2020；高文強，2020）。在國家治理現代化的趨勢下，國家治理機構都將直接或間接受到影響。新時期國家治理縱深發展態勢下，一方面，國家審計的地位隨之不斷提高（徐帥和李明輝，2017）；另一方面，作為國家治理體系的組成部分，在推進國家治理現代化的進程中，審計相關標準和規范也被進一步提高。國家審計本身的性質決定其未來發展方向必然與國家治理動向的轉變相協調，自國家治理現代化提出以來，其內涵不斷豐富拓展，目前正朝著全面化治理、高壓反腐、攻堅脫貧等方面發展（宋常和黃文炳，2015）。由于每個國家發展狀況及社會環境不同，因此只有立足于國家發展現狀，明確審計發展路徑，才能使國家審計在國家治理中發揮其應有的作用（戚振東等，2015）。如何保證國家審計發展現代化，明確其內涵和發展路徑至關重要。本文通過分析國家治理新方向與國家審計發展方向的關聯，解析審計現代化的內涵，并針對審計現代化發展路徑進行了探索，以期豐富審計現代化提升國家治理能力方面的研究。

二、國家審計治理現代化內涵

國家審計因國家治理的需要應運而生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。新時代賦予了國家審計新的歷史使命，隨著國家治理內涵不斷拓展延伸，對國家審計的要求不僅僅停留在財政收支監督層面，而提出了審計范圍全覆蓋的最新要求（劉國常，2020）。作為社會經濟政治發展的產物，國家審計隨著國家治理方向的轉變，要求定位也有所不同，因此國家審計治理現代化是國家治理現代化戰略下的必然結果，國家審計治理現代化要求國家審計與新時代與國家治理發展新動向相適應。目前我國國家治理朝著全面化治理、以新發展理念引導經濟發展、全面依法治國、全面從嚴治黨等方面推進，因而國家審計治理現代化涵蓋經濟政治等各個領域。

（一）審計推進全面治理

黨的十八大報告指出，要全面構建推進“五位一體”總體布局，“五位一體”總體布局涵蓋社會民生的各個領域，它不僅是構建社會主義現代化強國的重要布局，更是國家全面治理領域的具體體現。作為國家治理客體的有機整合，這必然意味著國家治理內涵的擴展，即全面治理的內涵更為豐富：第一，國家治理的范圍由原先的重點關注領域向各個領域、各個層面延伸，例如十八大將生態文明建設納入社會主義現代化建設的進程中，強化對生態文明建設的認知；第二，一項政策的出臺不僅涉及一個領域的單一層面，還可能涉及多個層面，甚至涉及其他領域；第三，各項政策之間也可能存在相互影響，某一政策的施行可能需要多項措施配合。因此，國家治理的全面化趨勢對國家審計職能范圍提出新的要求，應由原先單一的財政收入審計向審計范圍全覆蓋轉變。審計范圍全覆蓋不僅對審計的廣度提出了要求，也對審計的深度提出了要求。全面治理趨勢下，任何與財政收入相關的活動（如社會保障支出、教育支出、基礎設施建設等）均需要進行審計，并且還需要對重點地區、重點項目加大審計力度。

（二）審計強化反腐倡廉

十八大以來，國家出臺了一系列相關政策，強化反腐力度，嚴厲打擊各種形式的腐敗問題。國家審計在反腐行動中切實履行預防、揭示、抵御等功能，助力高壓反腐，促使政務公開透明。十九大報告指出，我國反腐敗形勢依舊嚴峻，反腐成果仍需進一步鞏固。值得注意的是，近年來腐敗形式不斷演變，逐漸向多樣化、信息化演變，致使審計人員難以甄別。在高壓反腐行動中，由于各種信息壁壘以及其他障礙的阻撓，以致于審計人員在審計過程中阻力加大。隨著審計對象的復雜化，審計人員逐漸考慮將大數據技術應用于反腐敗斗爭中，各級審計機關正在推進審計信息化建設。大數據技術可以匯總分析海量信息，從一定程度上而言可以簡化信息的搜集處理過程。同時，相比于傳統的審計，信息輔助審計可以利用“云計算”技術打破時間與空間的限制，一定程度上可以規避傳統的數據存儲技術在實際審計活動中的弊端。

（三）審計助力脫貧攻堅

改善民生、促進全體人民共同富裕一直是國家治理的重要使命。而確保貧困人口脫貧正是走向共同富裕道路的必經之路。全面建成小康社會是一項艱巨任務，我國始終把實現農村貧困人口脫貧作為民生問題的關鍵性內容。國家制定了一系列脫貧政策，國家財政下撥大量扶貧專項資金以助力奪取扶貧攻堅戰役的勝利。由于專項資金數額巨大，容易滋生不法分子企圖挪用專項資金，造成脫貧攻堅工作難以順利或有效進行。為保障專項資金的規范合理使用，這就要求審計緊跟專項資金的走向，確保專項資金落實到位。審計工作通過對相關工作人員工作進展的依法審計，可以追究其經濟責任，從而使扶貧工作更加透明。2021年，我國脫貧攻堅取得了全面勝利。這意味著審計工作重點將集中在檢驗脫貧攻堅成果，鞏固脫貧成果。2021年中央一號文件發布鄉村建設的主題轉向全面推進鄉村振興，這意味著今后審計工作目標方向以及側重點將逐漸轉移到推進農業農村現代化建設。

三、國家審計現代化發展路徑

國家審計現代化是國家治理現代化的重要抓手，國家審計現代化的根本目的是與國家治理現代化目標相協調，并以審計現代化來推動國家治理現代化相關政策的有效落實?，F階段，國家審計的地位達到前所未有的高度，這意味著國家審計現代化的挑戰和機遇并存（劉勝強等，2020）。為確保國家審計現代化順利實施，應為審計現代化選擇合適的發展路徑。

（一）審計制度與現階段國家治理體系相適應

目前世界上有幾種主流的審計模式：英國立法型國家審計、法國司法型國家審計、德國獨立型國際審計。盡管各個國家的審計模式存在一定的差異，但是作為社會發展階段的產物，審計模式必定與各個國家的政治經濟模式以及社會發展水平相適應。只有與社會環境相適應的審計模式才能發揮其促進作用，推進國家良治。同時，國家審計制度并非一成不變，國家審計的發展應該是一個動態協調轉變的過程。事實證明，隨著國家治理現代化進程的推進，國家審計被賦予了新的歷史職責與任務。結合我國國情，我國國家審計體系應當堅持黨對一切工作的領導，從制度安排、組織結構、隊伍建設等各個維度推進國家審計治理現代化，實現國家審計制度與國家治理現代化體系相協調。

（二）加強國家審計獨立性

獨立性作為反映審計工作本質的屬性，是審計工作開展的前提。只有保持審計工作的獨立性，才能保證審計工作正確施行其法定權力，確保審計活動的公平公正性。審計獨立內涵豐富，包括審計機構的獨立、經費獨立以及審計人員獨立。影響審計獨立性的因素眾多，其中最普遍也最具關鍵性作用的影響因素主要有：第一，行政干預。由于審計模式是人為制定的，那就意味著其存在固有的缺陷。我國國家審計屬于行政模式，這意味著當審計行為觸及到某些行政機關的自身利益時，就有可能受到行政部門的干預，使得審計人員無法披露違紀行為。第二，利益誘惑。當審計活動觸及有關部門利益，審計人員可能會受到利益誘惑，使其出具與事實不符的審計意見與審計報告。因此，為保障審計獨立性，審計工作應該采取以下措施：首先，在行政層面擺脫干預是確保審計獨立性的根本舉措；其次，在財政預算支持方面，審計經費應當在財政預算中單獨列支；最后，為保障審計獨立性，最關鍵性的一點是確保審計人員保持實質上的獨立，通過加強對審計人員的職業道德教育使其避免道德威脅。

（三）加強與其他監督機構合作

審計現代化需要多方力量的協作助力，因此與其他監督機構加強合作是審計現代化的必由之路。其必要性在于兩方面：一方面，審計監督作為國家監督系統的組成部分，其作用的發揮有賴于整個監督系統的協調合作。國家監督系統由多個職能機構組成，例如權力機關監督、司法監督、檢察機關監督等。國家監督系統中的各個職能部門各司其職，統一于整個監督系統，共同發揮監督治理功能。從機構職能來看，國家審計主要在于獲取政府履行職責的信息，審計機關對政府機關履責情況進行檢查，并出具審計報告將審計結果傳遞給其他監督機構，再由其他監督機構對被審計對象進行獎勵或懲處。從監督實施階段來看，審計機關施行其作用主要在檢查階段，而其他監督機構主要是在落實和運用階段對審計結果做出反饋。另一方面，由于審計資源的短缺，通過各個機構通力合作、優勢互補，可以使審計資源在優先條件下發揮最大的效用。新時期，加強審計機關與其他監督主體的合作，可以合理分工、有效協調，以促進國家治理現代化為共同目標，共同推進社會主義現代化進程。

（四）完善國家審計公告制度

新時代國家治理的最大特點就是全民參與監督，而保障全民參與的最重要一點就是保證政府信息公開透明。國家審計公告制度作為一種信息公開的執行手段，可以切實維護公民知情權、參與權，同時作為一種監督方式又可以保障政府工作透明度、進一步加強審計監督作用。在信息網絡如此發達的時代，全民監督的途徑更多樣化，相比以往傳統的信箱、電話等途徑，如今民眾可以通過互聯網工具隨時隨地獲取更多政府相關信息并給予反饋。為進一步完善創新國家審計公告制度，以下幾個方面應當給予著重關注：首先，我國審計公告制度相比于發達國家仍具有一定的局限性，其中最大的局限性就是相關審計公告法律缺失。因此，國家應當建立健全相關法律法規，構建有利于審計公告的良性透明環境，為審計公告創造良好的披露環境；其次，完善審計公告制度內部運行程序，確保審計公告的準確、高質量、高效率；最后，通過構建有效的運行監督機制，以社會監督、輿論監督等渠道搜集獲取信息，并據此作出反饋進而提升審計質量。

（五）創新審計工作形式

大數據技術滲透于經濟社會的各個層面，其影響力對于國家治理而言不可忽視。大數據審計是實現審計現代化的必由之路，而審計現代化作為推進國家治理的保障手段，要有效推進國家治理，對大數據審計的利用不容忽視。2015年，國務院下發關于實施國家大數據戰略，隨后國務院頒布審計相關文件并在其中明確指出在審計中運用大數據技術；2015年中央印發相關文件，對構建大數據審計模式作出明確指示（劉星等，2016）。這些舉措意味著國家對大數據審計的重視并大力探究挖掘大數據與審計之間的關聯性。新時期國家治理向治理的全面化擴展，這促使審計向全覆蓋趨勢發展，拓展了審計的深度與廣度。在審計事務劇增的情況下，大數據審計給審計范圍全覆蓋的實現提供了一種可能的途徑。審計人員借助各種形式的審計大數據，匯總分析海量信息，對被審計單位能力及效率進行揭露，以最終達到維護國家經濟安全的目標。

四、結語

國家審計源于國家治理的需要，同時作為子系統的國家審計對整個國家治理系統的運行也起著至關重要的作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，這意味著國家治理內涵進一步拓展，國家治理新動向必將賦予國家審計新的時代使命。一方面，新時期國家治理現代化意味著國家審計必將緊跟國家治理動向的步伐，朝著現代化方向發展。新時期國家治理向全面化治理發展，同時著重關注全面深化改革中脫貧攻堅、推動農業農村現代化發展、高壓反腐等方面，這表明國家審計的工作將著眼于這些方面，監督相關政策的落實執行效果。另一方面，國家審計通過發揮其職能功能，助力國家治理現代化進程的推進。新態勢下，國家審計將面臨新情況、新問題。通過增強審計獨立性、加強與其他監督機構合作、創新審計工作形式等方法可以確保審計現代化的順利推進。