基于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政府規(guī)制問題思考與探究

鄭新宇，吳 彤

（1.武漢工程大學(xué)，武漢 430205，2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

0 引言

2020 年6 月，李克強(qiáng)總理指出：“地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機(jī)?！边@一論述擲地有聲，使一直久經(jīng)詬病的地?cái)偨?jīng)濟(jì)煥發(fā)生機(jī)。加之中央文明辦發(fā)表拒絕地?cái)偨?jīng)濟(jì)“一刀切”、地?cái)偨?jīng)濟(jì)“合法化”等相關(guān)意見，明確不將攤販經(jīng)濟(jì)列入文明城市的評(píng)估指標(biāo)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)開始在各地興起。在廣大媒體輿論的推動(dòng)下，全國地?cái)偀岢眲莶豢蓳酢５S后央視新聞、央視財(cái)經(jīng)評(píng)論等媒體又發(fā)表《一線城市不宜推行地?cái)偨?jīng)濟(jì)》等一系列文章，使原本異軍突起的地?cái)偢拍罟砂l(fā)生暴跌。地?cái)偨?jīng)濟(jì)是城市的一種邊緣經(jīng)濟(jì)，能一定程度上緩解就業(yè)壓力，也是確保“六穩(wěn)”“六?！敝匾蝿?wù)的具體表現(xiàn)。然而，在地?cái)偨?jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，許多隱患隨之而來，給地?cái)偨?jīng)濟(jì)健康發(fā)展帶來一定程度的影響。

1 關(guān)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的文獻(xiàn)綜述

地?cái)偨?jīng)濟(jì)，是指通過擺地?cái)偒@得收入來源形成的一種經(jīng)濟(jì)形式。其因非法性而被視為城市里的邊緣經(jīng)濟(jì)形式。地?cái)偨?jīng)濟(jì)在大部分地區(qū)城市城鎮(zhèn)化過程中都起著重要的作用，并對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳町a(chǎn)生直接或間接的影響。

關(guān)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)，大部分學(xué)者持支持態(tài)度，李坤梁、李娟（2018）在完全競爭視角下，通過采取彈性分析方法分析地?cái)偨?jīng)濟(jì)收益與外部溢出效應(yīng)，探究地?cái)倲傊鞯臉?gòu)成與來源，給出了地?cái)偨?jīng)濟(jì)促進(jìn)城市管理的可行性建議［1］。譚志敏（2016）以湖北省武漢市為研究對(duì)象，對(duì)地?cái)側(cè)后w的治理政策與成效進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地?cái)側(cè)后w和城市有關(guān)管理部門的互動(dòng)正向博弈關(guān)系［2］。李霞（2010）認(rèn)為地?cái)偨?jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，它不僅僅會(huì)帶來社會(huì)問題，同時(shí)也在一定程度上激發(fā)了市場活力，進(jìn)而滿足城市居民的不同層次需求，推進(jìn)了社會(huì)福利水平整體提升。政府不應(yīng)取締地?cái)偨?jīng)濟(jì)，而應(yīng)通過規(guī)范管理減少其負(fù)面影響［3］。而也有學(xué)者認(rèn)為時(shí)機(jī)仍不成熟，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)教授夏學(xué)鑾在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)提到，對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)進(jìn)行全面解禁還需要進(jìn)行多方面的論證。

綜上所述，地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理仍然存在諸多問題。中國作為人口大國，地?cái)偨?jīng)濟(jì)開禁必然造成大量商販涌入，這會(huì)加大城區(qū)管理的難度并導(dǎo)致公共空間惡性侵占現(xiàn)象，對(duì)公共空間造成破壞，而且地?cái)偨?jīng)濟(jì)的權(quán)責(zé)難以確定，由于利益驅(qū)動(dòng)，攤販可能會(huì)出現(xiàn)“越界”行為，若缺乏明確的法律規(guī)范，解禁之后會(huì)再次造成市場混亂，最后重蹈覆轍。如何協(xié)調(diào)好“禁”與“放”之間的度，是政府提升城市治理水平需要思考的問題。

2 地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2020 年3 月，四川省成都市允許地?cái)偨?jīng)營者在不影響交通、不占用盲道、不擾亂市容環(huán)境秩序的情況下，進(jìn)行合理適度的擺攤設(shè)點(diǎn)。2020 年5 月，南京對(duì)臨時(shí)外擺的區(qū)域作出要求，明確規(guī)定需要設(shè)置明顯擺攤標(biāo)志、擺攤的攤位須編號(hào)，并公示經(jīng)營項(xiàng)目、經(jīng)營時(shí)間等，同時(shí)現(xiàn)場要做好垃圾的分類收集。2020年6 月，濟(jì)南實(shí)行“夜泉城”2.0 版計(jì)劃，大力鼓勵(lì)夜間經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海市政府則發(fā)放臨時(shí)許可證，并將專門出臺(tái)法規(guī)《城市設(shè)攤導(dǎo)則》引導(dǎo)攤販合理擺攤。重慶市為地?cái)偨?jīng)濟(jì)專設(shè)規(guī)劃了400 多個(gè)馬路攤區(qū)，設(shè)置攤位1 萬多個(gè)，用于出售居民日常消費(fèi)用品，緩解弱勢群體的就業(yè)問題。截至目前，已有上海、南京、南寧、成都等27 個(gè)地市區(qū)出臺(tái)了具體政策，明確鼓勵(lì)發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)。

2.2 地?cái)偨?jīng)濟(jì)存在的問題

地?cái)偨?jīng)濟(jì)屬于非正式組織經(jīng)濟(jì)形式，且經(jīng)營區(qū)域分散，沒有固定行業(yè)約束標(biāo)準(zhǔn)，自由化程度極高，經(jīng)營散亂，給城市管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來了極大的干擾，其存在的問題具體如下。

第一，影響市場運(yùn)行的正常秩序，擠壓實(shí)體商鋪生存空間。地?cái)偨?jīng)濟(jì)在消費(fèi)恢復(fù)過程中起到了積極促進(jìn)作用，但其代價(jià)是極大地消解與分流了大部分實(shí)體商鋪的客源。在經(jīng)歷長期的關(guān)門停業(yè)之后，在實(shí)體商鋪背負(fù)高額租金壓力的情況下，地?cái)偨?jīng)濟(jì)加入競爭將加大實(shí)體商鋪的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。從長期來看，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與消費(fèi)升級(jí)極為不利。另外，由于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的迅速爆發(fā)式增長，低門檻造成營業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊，低價(jià)促銷、惡性競價(jià)行為頻發(fā)，嚴(yán)重?cái)_亂了原本的價(jià)格市場，加之部分商戶倒買倒賣，進(jìn)一步激化了社會(huì)矛盾。

第二，地?cái)偭鲃?dòng)性大，監(jiān)管難度大；責(zé)任主體模糊，維權(quán)難度大。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的爆發(fā)式增長加大了城市管理部門的治理與監(jiān)管難度，大量臨時(shí)性攤位處于“監(jiān)管真空”，經(jīng)營過程中各種不法行為不僅對(duì)正規(guī)商店造成嚴(yán)重影響，也擾亂了市場的平衡運(yùn)作與正常秩序。另外，由于攤位流動(dòng)性大，部分商品出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重公共衛(wèi)生問題后，消費(fèi)者無法維權(quán)，監(jiān)管部門難以追溯追責(zé)進(jìn)行有效處罰，這可能會(huì)助長不法經(jīng)營分子進(jìn)行違法操作［4］。

第三，行業(yè)前景不明，媒體盲目鼓吹造成跟風(fēng)，商戶自我定位難以固定。大量待業(yè)失業(yè)中青年涌入地?cái)偨?jīng)營市場，扭曲了社會(huì)勞動(dòng)力資源的有效配置，加劇了其他工業(yè)聚集區(qū)“用工荒”現(xiàn)象。

第四，造成交通混亂，增大治安難度，影響市容。許多地?cái)傃亟衷O(shè)攤位，因缺少停車位，車輛亂停亂放，造成交通擁堵。一些地?cái)偟挠臀?、噪聲、油煙排放?yán)重，有些餐廚廢棄物亂扔亂倒，給城市環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)帶來巨大困擾。加之地?cái)倧臉I(yè)人員往往缺乏資質(zhì)且素質(zhì)不高，易因?yàn)檎袛埳庖l(fā)暴力沖突，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重刑事案件。許多地?cái)偞嬖谒嚼瓉y接電線的現(xiàn)象，有的導(dǎo)線破舊不堪，絕緣損壞嚴(yán)重，用電隱患明顯。

第五，造成國家稅源流失。地?cái)偨?jīng)濟(jì)流動(dòng)性大，無固定攤位也沒有生產(chǎn)經(jīng)營許可，且常地處公共地帶，產(chǎn)權(quán)難以界定，稅務(wù)部門難以對(duì)其進(jìn)行征稅，且逃稅漏稅對(duì)攤主來講違法成本不高。稅收是我國財(cái)政的重要來源，若廣大的地?cái)偨?jīng)濟(jì)成為逃稅主體，大量稅款流入攤主口袋，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)管理混亂，也可能在一定程度上導(dǎo)致國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，影響社會(huì)科學(xué)研究活動(dòng)正常開展。

第六，部分地區(qū)對(duì)中央導(dǎo)向理解存在偏差，不合理的行政規(guī)制、輿論媒體鼓吹“歪風(fēng)”影響個(gè)體經(jīng)營者思維。目前，個(gè)別地區(qū)已出現(xiàn)“指標(biāo)式擺攤”現(xiàn)象，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，攤販?zhǔn)欠駭[攤，在哪兒擺攤，完全取決于市場規(guī)律，城管“指標(biāo)式喊人”，本質(zhì)上是行政規(guī)制力量對(duì)市場的不合理干預(yù)，政府規(guī)制方式方法不合理。許多地方出臺(tái)的規(guī)制政策缺乏明確而具體的執(zhí)行說明，許多文件都是在宏觀層面限制隨意擺攤，但對(duì)于擺攤?cè)绾稳〉孟嚓P(guān)部門認(rèn)可，無具體的引導(dǎo)性方案，難以讓市場有序推進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)規(guī)制“失位與越位”，經(jīng)濟(jì)規(guī)制制度缺失，信息引導(dǎo)失范，都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。只有讓市場歸于市場，地?cái)偨?jīng)濟(jì)才能可持續(xù)地發(fā)展下去。政府要研究科學(xué)有效的規(guī)制辦法，合理引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)。

3 地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)制建議

和諧，乃政府治理之道。為使地?cái)偨?jīng)濟(jì)與城市管理達(dá)到長期穩(wěn)定的狀態(tài)，一是需要進(jìn)一步加強(qiáng)散戶經(jīng)濟(jì)的立法保護(hù)與合法化，緩解“弱者維權(quán)”現(xiàn)象。要盡快出臺(tái)相關(guān)法律，在法律層面給予小攤販以合法性地位，通過提升法律地位，倒逼擺攤?cè)藛T強(qiáng)化其底線意識(shí)，發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)。二是充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)為地?cái)偨?jīng)濟(jì)保駕護(hù)航，通過大數(shù)據(jù)為地?cái)倓澏鞔_的產(chǎn)權(quán)責(zé)任。要規(guī)范地?cái)偨?jīng)濟(jì)商品分類，利用大數(shù)據(jù)地圖進(jìn)行交通與消費(fèi)熱力分析，科學(xué)合理安排攤位，在盡量不影響交通的情況下，為攤主精準(zhǔn)匹配合理合法的擺攤區(qū)域，在提高效益的同時(shí)，節(jié)約社會(huì)規(guī)制成本。開發(fā)數(shù)字證照的申領(lǐng)與應(yīng)用，適當(dāng)提升地?cái)偨?jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入門檻，對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)從業(yè)人員進(jìn)行適當(dāng)公益培訓(xùn)，聯(lián)合支付寶等互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第6 版（Internet Protocol Version 6，IPV6）第三方平臺(tái)發(fā)放限量的攤位許可證與食品安全合格證，賦予政府執(zhí)法的合理性與地?cái)偨?jīng)濟(jì)的合法性，規(guī)范地?cái)偵唐啡a(chǎn)業(yè)鏈入市程序。三是要加強(qiáng)信息公開與輿論疏導(dǎo)。要通過加強(qiáng)民眾參與，促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)科學(xué)合理推進(jìn)，也對(duì)擺攤?cè)巳哼M(jìn)行一定程度的社會(huì)篩選，降低程序成本。四是在社會(huì)規(guī)制與經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面，對(duì)流動(dòng)商販與工廠的合作要充分協(xié)調(diào)好，將一部分流動(dòng)商販轉(zhuǎn)化為工廠生產(chǎn)力，引導(dǎo)中青年攤販再就業(yè)；對(duì)擺攤區(qū)域進(jìn)行科學(xué)選址，要將地?cái)偨?jīng)濟(jì)與城市文化相融合，借鑒境外成功經(jīng)驗(yàn)，將攤位經(jīng)濟(jì)融入日常生活與城市文化，打造特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)名片。五是通過引入第三方參與治理與行業(yè)自治，加強(qiáng)公共參與，促進(jìn)沖突化解。政府可邀請社會(huì)各界商戶與地?cái)偞磉M(jìn)行共同商議，充分協(xié)調(diào)各方利益需求；鼓勵(lì)行業(yè)自行進(jìn)行管理協(xié)調(diào)，成立地?cái)偣芾砦瘑T會(huì)等組織進(jìn)行社會(huì)自我管理。要培育能對(duì)市場欺騙進(jìn)行曝光監(jiān)督的媒體組織。六是建設(shè)專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍，加強(qiáng)政府規(guī)制的績效評(píng)估。政府要轉(zhuǎn)變管理理念，治理現(xiàn)代化的能力并不只是擁有先進(jìn)的政府工具，更是使用工具的人——公務(wù)員。如薩拉蒙所言：“在新政府治理中，我們需要的是掌握促進(jìn)不同組織互動(dòng)工具的專家，而不是目前培養(yǎng)的僅僅了解政府官僚機(jī)構(gòu)的專家［5］?！币瀼攸h的十九大創(chuàng)新社會(huì)治理理念，轉(zhuǎn)變對(duì)地?cái)偟闹卫硭悸?，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，在治理過程中緊緊依靠人民，推動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)點(diǎn)亮城市夜色，給現(xiàn)代化的城市增添一絲暖意。

地?cái)偨?jīng)濟(jì)，存在市場自發(fā)的需求，也是轉(zhuǎn)型期政府規(guī)制過程中必然要跨越的歷史難題。它是市場經(jīng)濟(jì)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并行的產(chǎn)物，是城市管理矛盾的兩個(gè)方面，更是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要組成部分。對(duì)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)，需要在規(guī)則與秩序的邊界上展開。現(xiàn)代化城市在對(duì)其保有寬容之心的同時(shí)，地方政府更應(yīng)通過人性化的管控，發(fā)揮其最大作用，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益多贏［6］。新時(shí)代，發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，要因地制宜，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，只有這樣，才能更好更快地發(fā)展。

4 結(jié)語

地?cái)偨?jīng)濟(jì)是一種長期存在的基本經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的“毛細(xì)血管”，是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中不可替代的組成部分。但它又是一把“雙刃劍”，只有趨利避害、科學(xué)運(yùn)用，才能發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效用，拉動(dòng)消費(fèi)升級(jí)。不能片面地鼓吹地?cái)偨?jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，過分放大中央在特殊時(shí)期對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的寬容度；中央放寬地?cái)偨?jīng)濟(jì)政策，并不只是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也在維穩(wěn)。

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，既要看到地?cái)偨?jīng)濟(jì)通過市井煙火、商販與消費(fèi)者的反復(fù)砍價(jià)緩解積壓在市民身上的戾氣與緊張情緒的積極作用，通過恢復(fù)一些退化的民風(fēng)民俗增加現(xiàn)代化都市的“煙火氣”，消弭部分潛在的社會(huì)矛盾；同時(shí)要注意到它在整個(gè)恢復(fù)過程中也只不過是國家提振經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分，是一場“大考”，社會(huì)需要新的方向，媒體的大肆鼓吹不過是在推動(dòng)一場全國性的“運(yùn)動(dòng)性”創(chuàng)業(yè)消費(fèi)熱潮，生活更需要長久的謀劃。