新形勢下陜西省推進體育協會實體化研究

陳德鵬 李天英 朱夢迪 王麗麗 張彩紅*

(1.西安體育學院研究生部;2.西安體育學院馬克思主義學院 陜西西安 710068)

體育協會作為社會組織的重要組成部分，在全民健身、體育公共服務等方面發揮著重要作用。陜西省積極推進體育協會實體化工作，在加強體育協會內部治理結構和組織能力建設、參與全民健身、提供體育公共服務等方面取得了一定成效。但與我國較發達地區相比，陜西省在貫徹落實國家政策精神方面需要進一步加大步伐。2020年2月，陜西省出臺《陜西省人民政府辦公廳關于加快建設體育強省的實施意見》，為協會實體化推進和改革提供了有力的政策保障；2021年即將召開的十四運會給陜西體育事業帶來重大發展機遇。目前，陜西省體育協會管理體制政事分離的職能轉換正在逐步進行中，但與自我管理、自我發展、自我監督的理想目標還存在一定差距。因此，在新形勢下，陜西省抓住歷史機遇積極推進陜西省省級單項體育協會實體化改革和發展，進而促進體育協會的規范化、社會化和法治化，為陜西體育事業做出應有貢獻。

1 陜西省推進體育協會實體化建設的政策保障

1.1 國家層面的政策保障

作為社會組織重要組成部分的社會團體，黨和國家一直重視其在社會治理方面作用的發揮。2007年5月，國務院辦公廳出臺《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，為行業協會更好地適應新形勢發展需要提供了依據。2012年，黨的十八大報告明確提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制[1]，為行業協會的組織建設指明方向。2015年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，正式啟動了行業協會商會的脫鉤工作。2017年10月，黨的十九大報告指出“加強社會治理制度建設，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[2]。2019年6月，國家十部委出臺《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，要求2020年底前基本完成行業協會商會脫鉤改革。2019年8月10日，《體育強國建設綱要》中將體育社會組織建設工程列為重大工程，“穩步推進各級運動項目協會與行政機關脫鉤等改革，推進協會依法依規獨立”[3]。這為體育協會實體化改革提供了重要的政策支持和保障。

1.2 地方層面的政策保障

陜西體育協會的改革和發展在遵循國家政策法規下也結合陜西省自身的實際情況積極推進實體化改革。經過陜西省全省人民的努力，2015年陜西省獲得2021年第十四屆全國運動會的承辦權，這是陜西省體育事業發展的大好機遇。2016年，《陜西省“十三五”體育事業發展規劃》指出：推動單項體育協會在機構、職能、資產、財務、人員等方面與行政機關、事業單位脫鉤，推動各級各類體育協會改革。2018年7月，陜西省體育系統制定了“1155”體育發展戰略，提出實施協會引領工程。2020年2月，《陜西省人民政府辦公廳關于加快建設體育強省的實施意見》中指出“深化體育類社會組織改革，推動體育領域治理體系和治理能力現代化”[4]。這為陜西推進體育協會實體化提供了有力的地方政策保障，體育相關部門要積極推進協會實體化工作，分類分批推進實體化改革，積極引導體育協會向獨立法人組織轉變。

2 陜西省體育協會發展現狀及存在問題

2.1 陜西省體育協會發展概況

根據陜西省體育事業“十三五”規劃、陜西省相關體育協會的年度報告書及陜西省體育局網站相關內容等資料，并通過對部分體育協會進行實地調研，對陜西省省級體育協會的發展現狀及存在的問題進行了分析和歸納。

2.1.1 組織機構情況

體育協會根據相關的法律法規和章程均設立了理事會或委員會，大部分協會未設立監事會或監事，極少數協會設立了監事會，如陜西省臺球協會。少數體育協會單獨或聯合建立黨組織，大多數體育協會尚未建立黨組織。理事會方面嚴格按照章程和法律法規的相關規定進行，但會員大會并未按時召開。具體到體育協會內部機構的設置和管理方面，一些體育協會設置了財務部門、競賽組織部門、事務運行管理及裁判員管理等部門，對體育協會開展體育活動進行組織和管理。大多數協會在理念、能力等方面未積極進行轉型，不能適應市場需求。

2.1.2 人力資源情況

調查發現，協會負責人是來自行政部門、事業單位、社會組織、公司企業的人員，但來自行政部門或事業單位的人員占多數。絕大多數體育協會秘書長為兼職人員，極少數體育協會的秘書長為專職，如陜西省田徑協會。大多數協會的工作人員總數在10～50人，在50人以上的協會數量較少，這些人員中專職人員較少，兼職人員較多。有的協會人員總數為52人，而42人為兼職，甚至有的協會人員總數為49人，全部為兼職人員。

2.1.3 內部制度建設情況

協會內部制度建設是體育協會健康發展的重要保障。一般來說，協會內部制度主要包括民主選舉制度、會議制度、會員代表產生制度、人員聘用制度、獎懲制度、信息披露制度、重大事項報告制度等。在調研中發現，少數體育協會內部制度完整，如陜西省農民體育協會；而絕大多數協會在內部制度建設方面缺少獎懲制度、人員聘用制度、會員代表產生制度，如陜西省殘疾人體育協會；少數體育協會沒有建立重大事項報告制度，如陜西省田徑協會；少數體育協會沒有建立接受捐贈公示制度，如陜西省射擊射箭協會。這說明大多數體育協會對內部制度建設較為重視，而少部分體育協會對內部制度建設的重要性缺乏認識。

2.1.4 財務制度情況

體育協會均有專職財會人員，均制定了財務管理制度。部分協會有稅務登記，部分協會沒有，部分協會使用了《民間非營利組織財務會計軟件》。在收支情況記錄方面，大多數體育協會都未能明確顯示收入或支出明細，有的體育協會并未標明費用支出明細，有的體育協會費用顯示全部為管理費用。關于會費收入，陜西省殘疾人體育協會、陜西省特殊奧林匹克運動委員會、陜西省農民體育協會不收取會費，其他協會均收取會費，但在收入中卻未顯示。這說明體育協會盡管設立了財務制度，但在實際工作中未完全按照相關財務制度進行財務收支記錄。另外，也說明協會的籌資能力較弱，除了與奧運會相關項目的部分協會有提供服務收入，協會承接政府購買體育服務、自身創收能力都很弱。

2.1.5 開展業務情況

與奧運會項目相關的體育協會的業務內容多樣，且形式豐富，主要包括開展各種單項比賽、人員培訓及社會公益活動。在開展比賽方面，陜西臺球協會舉辦了多次比賽，如陜西省“百姓”杯中式臺球公開賽（蒲城站）、陜西省第二屆老年人體育健身大會競賽臺球項目比賽等；陜西省農民體育協會舉辦了陜西“美麗鄉村”籃球聯賽等。在開展培訓方面，主要是開辦培訓班，如陜西省排球協會開辦了中小學排球教師教練員裁判培訓班。

2.1.6 信息化管理和建設情況

關于體育協會在信息化方面的管理與建設，部分體育協會沒有自己的官方網站，如陜西省農民體育協會。陜西省體操協會、跆拳道協會、臺球協會等有官方網站，但存在建設的水平較低、數據信息存儲量不大、實用性和易用性普通、交互性及新聞報道的及時性差、欄目設置較少等問題，這些問題削弱了社會對協會的認知，降低協會的影響，也影響了協會信息的公開。

2.2 陜西體育協會存在的問題

2.2.1 政府與協會尚未完全樹立現代治理理念

體育協會實體化改革，需要政府積極轉變觀念，樹立治理、法治理念，改變長期以來協會依賴政府的局面，政府要積極采取相應措施給協會自治創造良好的外部環境。而體育協會也要適應新的環境、新的發展，在管理方面要向著規范化、法治化、專業化的運作模式努力。

2.2.2 體育協會自身獨立發展能力弱

大多數體育協會盡管在法律上的身份是獨立的，但實際上在協會負責人任職、財務制度、業務活動等方面并未真正獨立，其自身獨立發展能力較弱，主要表現在體育協會專業化水平低，缺乏體育賽事方面的人才，盡管政府出臺了購買公共體育服務方面的政策法規，支持協會的發展，但是體育協會沒有能力承接，政府多交給了體育公司承接。這些情況表明體育協會在自我發展、自我管理、自我完善等方面能力有限，其自我生存能力弱小。

2.2.3 體育協會內部管理缺乏規范化

體育協會自我監督重視程度不夠，協會“使命感”與責任意識不強，缺乏自覺精神，協會的內部監督工作僅僅是為了應對相關部門的檢查工作，沒有形成自我約束的意識。而財務制度是體育協會獲得社會公信力和樹立其公益形象的重要方面，但是根據課題組對陜西省體育協會的調查，發現陜西省體育協會的財務管理情況仍不盡完善，協會的財務制度不明晰，缺乏透明度，財務信息是否對外公開由協會自身決定。另外，體育協會制定了財務制度，但是在財務程序處理、財務人員的聘任和職責等執行過程中隨意性較大。

3 陜西省推進體育協會實體化發展對策

3.1 深化體育行政改革，切實轉變政府職能

政社分開、權責明確是進行體育改革的重要前提。體育行政部門主要從監管、支持、合作三方面努力，形成包括體育協會的登記制度、備案制度、分類監管制度和行為管理制度[5]。貫徹落實黨和國家有關國家治理和社會治理方面的戰略，以實現體育強國、體育強省為目標，實現體育領域治理的現代化，積極推進政府對體育協會管理體制的改革，推進“管辦分離”，尤其是要加快單項協會實體化改革的進程[6]，形成既保障體育協會的自治，又能對協會適度監督的良性監管體制。體育協會實體化改革，要求政府轉變傳統的政府職能理念，樹立政府與社會組織合作共治的理念，也是政府簡政放權及切實轉變政府職能的必然要求[7]。

3.2 建立健全協會內部的管理體制和運行機制

體育協會社團法人的自治權來源于我國憲法規定的結社權。體育協會通過制訂和頒布行業行為準則，能夠對該行業進行自我引導與規范，從而實現體育協會的自我約束、自我管理、自我規范，這樣有利于體育協會的健康有序發展。長期以來，在對體育協會進行法律規范中比較重視對體育協會實施社會活動行為等外部行為規范，而對體育協會的內部治理的規定較少。例如，大部分體育協會未設立監事會或監事，協會內部獨立監督權喪失[8]。體育協會行使自治權必須符合國家憲法和法律，符合自身章程的目的和宗旨。因此，體育協會要重視自身能力的建設，如加強體育協會的財務和信息披露制度等，也需要政府引導體育協會加強內部運行機制。

3.3 增強體育協會的籌資能力

增強體育協會的籌資能力，對于協會提供高水平的體育服務工作，提升體育協會的服務質量具有關鍵作用。一是體育協會擴大社會捐贈的收入來源，積極吸引社會力量對協會進行援助和捐贈。二是提高協會業務能力，積極開拓體育市場進而獲得經營收入。例如，體育協會可以進行以賽事活動為主要內容的無形資產開發[9]。三是增加體育協會承接委托體育項目的收入來源。體育協會通過承接政府委托項目收入有所增加，但總量上有待提高。這樣有利于形成以政府、市場、社會3個層面相協同的多元化籌資模式，從而為陜西省體育協會的可持續健康發展提供物質保障。

3.4 加大政府和社會對體育協會的支持力度

體育協會在促進我國體育事業發展方面發揮了積極的作用，但在實體化過程中，政府既要按照國家政策簡政放權、優化服務，又要積極培育扶持體育協會，這樣體育協會才能發揮出其應有的作用。政府要樹立培育理念，在制定有關體育協會的政策法規時，要以有利于體育協會成長發展需要為出發點，承認并尊重體育協會的自治權利，相信體育協會參與體育治理的能力。政府可以通過購買公共體育服務的方式支持體育協會，適當調整體育協會承接購買公共體育服務的要求，提高其參與的積極性[10]；政府還可以通過項目補助、稅收優惠等方式有效地支持體育協會。體育協會還需要社會力量的支持，如公民的志愿服務、企業和基金會的捐贈等。

3.5 提高體育協會的社會公信力

體育協會的社會公信力是體育協會獲得社會公眾和政府的認同和信任的影響力。社會公眾對體育協會認同度高、滿意度高，體育協會的公信力越強，意味著政府和社會更愿意提高對協會的支持力度，在政府購買體育公共服務中會優先考慮體育協會，這樣體育協會與政府的關系就會形成良性循環，政府就會愿意培育、支持體育協會。

陜西省體育協會實體化改革是一個較為漫長且循序漸進的過程，以社會化和市場化程度為分類依據，對體育協會進行分類分批實體化改革，借助“十四運會”及建設體育強省的歷史機遇積極推進體育協會實體化改革和發展，為陜西體育事業做出應有貢獻。