我國PPP項目發展現狀及財務風險管控

安徽財經大學會計學院

引言

近年來我國新型城鎮化建設不斷加快，各地政府機關在取得巨大成果的同時也面臨著許多挑戰。為適應宏觀政策變革，滿足社會經濟發展需求，加強與社會資本的合作，提高公共服務質量和效率，2013年底財政部開始全面部署并推廣PPP模式，同時巨大的PPP項目投資亟須防范財務風險。

一、PPP項目的相關概念

PPP項目又稱公私合作模式，指政府公共機關和社會資本雙方達成特許權協議，形成合作伙伴關系，一同參與公共設施的建設。PPP模式優勢明顯，具體表現有實現經濟和時間效率提升、減輕財政壓力、實現互利共贏和合理分配風險。同時，私營機構的融資成本增加、特許經營賦予中標運營商壟斷地位、長期合同缺乏靈活性和成本與服務不能兼顧等是PPP模式的缺點。

二、我國PPP項目現狀

（一）我國PPP項目政策導向

我國PPP項目的快速發展離不開國家政策的指導和支持。自2013年以來，國家高度重視PPP模式的推廣，并于2014年至2016年發布一系列政策，鼓勵社會資本積極參與基礎設施的建設，并通過提供多種綜合金融服務為PPP模式發展營造了良好發展環境。從2017年開始，相關債務風險、融資行為、項目信息等得到了有效管控。2018年政策更加趨向于對PPP模式監管制度進一步完善。2019年出臺的政策主要針對政府與社會資本合作規范發展、項目融資規范和項目投資與建設管理。2020年2月最新通知要求改進項目入庫、儲備管理工作，為推進PPP發展打下扎實基礎。

（二）我國PPP項目發展現狀分析

中國式PPP有三個發展階段。1995年至2003年為初始階段相關各方對中國式PPP進行了各方面有益的嘗試，為PPP進入下一發展階段奠定基礎。2004年至2013年實踐和理論上的共識已經形成，政策法規框架、項目結構與合同范式也已基本建立，PPP模式開始在中國發展壯大。2014年至今，PPP項目開始井噴式開展，且在一系列政策扶持下，中國的PPP模式已進入規范化發展階段。

截至2020年第三季度末，財政部PPP綜合信息平臺數據顯示項目累計總數已達到9729個，比2019年第三季度末凈增480個。比較往年數據，近兩年PPP入庫和投資金額的增長率放緩，但國家大力發展PPP項目的決心沒變，項目數量依舊以驚人的速度增長。除此之外，國家高度重視PPP項目的健康發展，但由于利益驅使以及政策落實不到位等情況，每年都有已入庫項目出現指標不合格情況。PPP項目在全生命周期內受到很多因素影響，這些因素可能會引發PPP項目融資、投資、運營和收益分配等財務風險，這些風險若不加以防范，對眾多利益相關者的打擊可能是致命的。因此，面對我國日益劇增的PPP項目投資額，我們需要對PPP項目的財務風險加以重視。

三、PPP項目可能產生的財務風險

PPP模式的特殊性質決定了其財務風險存在于項目全生命周期的各個階段，在PPP項目前期主要是籌集權益資金過程中引發的融資風險；PPP項目建設期存在投融資活動會導致融資風險和投資風險；PPP項目運營期可能引發融資風險、經營風險、收益分配風險；PPP項目移交期社會資本回收的現金數額可能受到影響。財務風險是作用于PPP項目的風險因素的集中表達，通過文獻資料整理，明確PPP項目財務風險的內容主要有融資風險、投資風險、經營風險、收益分配風險。

（一）融資風險

PPP項目需要投入大量資金與時間，大多數企業會選擇銀行貸款或結構化融資方式滿足建設項目的融資需要。若企業對貸款依賴性強且項目融資結構不合理，導致出現投資者融資困難等情況，會對籌資活動的開展造成不利影響。銀行等金融機構需要對用戶的信用等級、償債能力等指標作出評估，這不僅會影響資金的落實進度，還可能出現停止放貸的情況，嚴重影響到項目資金鏈的正常運轉。此外，融資風險可能還體現于市場上利率匯率變化、物價變動、項目經營情況等，這些會導致融資成本過高。

（二）投資風險

一般情況下項目的投資風險會受到資本方的密切關注，PPP項目的利益相關者有許多，其中最主要的是私人企業與政府部門的合作關系，政府進行利率和財政稅收等方面的工作都會給項目帶來較大影響。PPP模式的特殊性質使它易受內外部環境影響，項目內部運營情況和外部自然環境等不可預測的風險因素，易出現投資成本超支，使投資面臨較大風險，影響投資方投資，從而影響項目的建設、運營和盈利。

（三）經營風險

PPP項目的經營活動內容是向社會公眾提供公共產品或服務，期間會產生項目的經營和維護成本，并獲得一定的收益。影響PPP項目經營成果的不確定因素很多，使得PPP項目在運營期內客觀存在經營風險。第一，內部控制體系不完善或項目公司執行力不夠將導致管理不善和資金浪費，且財務系統的完善和實施程度直接與項目資金使用的合規性和效率相關。第二，PPP項目的企業管理人員作為經營活動的決策和執行者，直接影響到項目的經營業績，他們需要有較高的業務能力和道德水平，否則將造成經營風險和經濟損失。第三，項目的技術設備維護和更新費用也可能會引起經營風險。

（四）收益分配風險

PPP項目的收益分配活動是指企業在經營過程中獲得收益后，進行利潤分配的過程。收益分配制度需要合理科學，避免引發收益分配后項目現金流不足和達不到投資者預期收益等風險，保證公司的償債能力并降低項目籌資風險。

四、PPP模式下項目財務風險規避策略

（一）建立風險響應機制

財務風險因素復雜且相互影響，因此有必要建立風險響應機制以便及時進行風險識別和應對。風險響應機制是在發生或可能發生風險時立即觸發響應的機制。可以根據風險因素及其評估結果，劃分對應的觸發響應機制，一旦發生風險，會立即啟動響應機制，明確響應級別和責任主體，合理分配現有人力和物力進行應對。

（二）提高資金風險管理能力

實施并強化PPP項目資金預算管理，確保PPP項目資金的正常調用和使用效率，避免大量資金的閑置和盲目使用，改善企業盈利情況。政府和社會資本達成合作協議后，雙方要遵循“利益共享，風險共擔”的原則，有效分解雙方壓力，合理分配風險，進而提高履約積極性，保障資金回收效率。

（三）調整融資渠道和結構

PPP項目可以利用其他金融工具或通過資產證券化等方式，使籌資結構多元化，這有利于企業快速應對金融市場的變化，分散融資風險。此外，由于PPP項目周期長、資金需求大等特點，在項目的各個階段都需要投入資金或償還到期債務，因此調整融資結構也十分必要，通過發行公司債券等長期融資方式，減輕企業短期債務壓力。

（四）加強財務風險管控意識和企業內部控制能力

PPP模式的運作擁有特殊性，項目參與單位數量多，利益沖突現象不在少數，再加上組織關系復雜、風險防控能力參差不齊等，亟須加強統籌管理。還要健全財務風險管控機制，管理人員應結合項目公司的業務特點、發展狀況、戰略目標等，及時分析公司財務狀況，進而準確進行財務分析和測算。企業人員也要樹立財務風險防范意識，內審部門要加強部門間的交流合作。此外，企業要完善內部控制體系的建設，明確各部門職能，并強化內控制度的執行，嚴懲企業內部貪污腐敗等現象，對內部控制情況進行有效監督。

（五）加強PPP項目財務風險管理后備力量

具備強大業務能力和職業道德水平的專業人才隊伍，無論是專業技術人員還是專業財務人員，都是PPP項目能夠高質高效完成的堅實后備力量，有利于企業加強財務風險管控和內部治理能力。企業要努力完善人才引進制度，為公司提供新思維、新理念，還要加強人才儲備和培訓，健全員工福利制度，避免人才流動過快。

結語

綜上所述，全生命周期視角下PPP項目受政策制度、社會環境和自然環境、運作模式的特殊性等內外部因素影響，在項目各階段都易引發各種財務風險，為此項目要完善風險響應機制，提高風險管理能力和企業內部控制能力，各單位主體間要加強交流合作，避免沖突，合作共贏，實現效益最大化。