行政事業單位預算績效管理的探究

中國科學技術館

引言

行政事業單位為社會公眾的發展提供公共物品和服務，進而對政府機構在社會保障、醫療以及教育方面職能的有效發揮提供一定的保障作用，是政府職能的基礎。預算管理活動是行政事業單位進行財務管理的重要組成部分，預算績效管理的好壞直接關系到事業單位財務管理水平質量的高低，因此預算績效管理在很長一段時間一直是學術界對行政事業單位研究的熱點話題。資金使用的效益性、規范性、單位對于資源的配置方式以及外部競爭市場等都對單位預算績效管理的好壞產生一定的影響。

一、行政事業單位預算績效管理的含義及特點

（一）含義

預算績效管理是行政事業單位在進行全面預算管理過程中必不可少的組成部分，是一種以目標為導向的管理方式。選取成本價值作為衡量標準，其目的就是為了提高行政事業單位對于財政資金的使用效率，進而在有限的財政資金支持下發揮其應有的社會效益，保障在政府支持下重大民生項目的有效落實。此外，行政事業單位所開展的預算績效管理需對績效目標進行設置，然后對績效的管理流程進行全面跟蹤，最后做出績效評價結果，這一系列活動的開展有助于提高政府對資金配置的經濟價值，提高政府工作效率。

（二）特點

行政事業單位預算績效管理有以下特點：第一，強調以結果為導向。預算績效管理選取以結果作為導向，不僅需要對預算編制的支出是否完成進行關注，還需對預算編制支出所帶來的經濟和社會效益進行關注，判斷支出項目是否有效。第二，強調全過程預算管理。預算績效管理強調在事前對預算績效目標進行管理，預算績效管理過程中強度對預算控制進行有效管理，事后強調針對預算結果進行績效考核評價，以及根據預算評價結果進行運用。第三，對評價指標量化處理。對績效目標進行分解，然后運用其對目標的完成情況進行衡量和評價是預算管理過程中的關鍵環節。而構建一套績效評價指標體系，該指標體系可以對行政事業單位對于資金使用所帶來的經濟效益以及最終使用結果進行充分反映，這是預算績效管理的關鍵部分，根據該指標體系進而制定出合理的評價標準以及選取相應的計量方法。

二、行政事業單位預算績效管理的政策研究

我國關于行政事業單位預算績效管理政策的演進大致可以分為三個階段，分別為2001—2010年的初步探索階段、2011—2016年的重點推進階段以及2017—至今的全面實施階段。在初步探索時期，2005年財政部出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，該政策的出臺首先在中央部門進行試點性工作檢驗，2007年開始面向全國進行推廣。2009年針對地方政府績效評價工作出臺相關的政策規定。在重點推進的階段，2011年由財政部再次頒發《財政支出績效評價管理暫行辦法》，該暫行辦法將之前的指導性文件進行合并處理，對績效評價的對象、內容以及相關管理程序進行統一規定，同時在該暫行辦法中對績效評價的內涵進行延伸，構成關于績效評價的全過程。2012年在黨的十八大報告會上，又進一步提出推進政府績效管理工作，明確四項任務，即“建立一個機制”“對體系進行完善”“健全三個智庫”以及“對四個工程實施”。2015年伴隨新預算法對績效評價的逐步關注，開始將績效評價逐步納入法制化發展的軌道，預算績效也是首次被定位到最高的法律地位。在對預算績效管理進行全面實施的階段，2017年，全國人大財政經濟委員會針對績效評價機制提出建議進行完善。同年，在黨的十九大報告中，對預算制度進行明確規定，主張建立全面透明、規范化、科學化的預算制度，從而全面實施績效管理。2018年國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確指出預算績效管理是對財稅體制所進行的深化改革，構建適應現代化社會發展財政制度的重要環節。因此，全面實施預算績效管理有助于推進我國國家治理體系的現代化發展，通過從全方位、全覆蓋的角度出發構建預算績效管理體系，進而對單位的財政資源進行優化配置，不斷提高行政事業單位的公共服務質量。在新時期的背景下，行政事業單位需堅持以供給側結構性改革作為單位發展的主線，重視成本效益，對單位內部人員的責任進行約束，堅持科學規范管理以及信息公開透明相結合的原則，針對行政事業單位運作的全過程構建一套預算績效管理體系，建立行政事業單位政策和項目，政府、部門以及單位全方位的預算績效管理格局，進而確保預算績效管理體系可以全面開展。

三、目前行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）預算管理監督管理工作被忽視

執行力在全面預算管理制度的有效落實中發揮關鍵作用。當下，行政事業單位對于預算監督工作不到位，未構建完整的預算監督管理體系，從而導致預算管理制度執行力低下的問題。有些單位在開展預算監督時，由單位內部的管理層以及財務管理人員組成監督主體。當行政事業單位內部的財務人員進行監督時，在預算執行以及監督工作的負責人員也均為財務管理人員，從而對于預算監督的工作質量難以有效保證。而當管理層人員成為行政事業單位監督主體時，他們會根據部門發展需求對預算管理的監督工作進行相應調整，進而對監督質量產生一定的影響。

（二）預算編制的不合理

行政事業單位在進行預算績效管理過程的基礎是進行預算編制，預算編制工作對預算管理后期的執行和考評產生直接影響，但對于行政事業單位的內部控制力度具有關鍵性影響，因此對于事業單位預算編制工作必須高度重視。預算編制工作涵蓋行政事業單位各部門，工作內容較為煩瑣，在核算工作量和員工的工作內容時易出現紕漏。財務部門負責預算編制工作，且沒有其他部門共同處理，但對于事業單位的所有開支財務部門不能進行準確預測，通常根據上一年度的開支情況對本年度的收支進行預測，在此基礎之上對預算數據進行處理，并未結合部門的實際情況制定相應的規劃以及進行績效管理，導致預算編制不合理。此外，部分員工缺乏工作積極性，較低的綜合素質和責任意識，嚴重降低預算編制工作質量，并對行政事業單位的控制管理水平以及正常運作產生一定的阻礙作用。

（三）財務執行方面問題

預算執行在整個預算管理過程中占據重要地位，而預算執行一定程度上更多體現財務執行，即對預算資金的流動狀況進行反映，該環節決定預算管理的成功與否。由此可見，行政事業單位要想做好預算管理工作首先需做好預算執行工作。但目前隨意性的預算執行是行政事業單位進行預算管理過程中普遍存在的問題。預算編制過程中無法對資源進行合理配置以及在對工作細節不明確的問題影響之下，導致在實際的預算執行中與預期的預算執行方案相脫節。此外，有些行政事業單位對于資金賬目管理不清晰，在資金應用方面過于零散，且受人為操縱的影響較大。也就是說行政事業單位在財務執行方面的力度不到位，執行過程中較為散漫，不僅降低預算執行過程中的權威性，一定程度上還會產生腐敗現象。

（四）財務預算缺少透明

行政事業單位一直以來缺乏對預算決算進行公開的意識，有些行政事業單位對預算決算公開的認識不足，或者認為政府機構應對預算進行決算公開。此外，一些行政事業單位雖是獨立核算的法人，但也只是負責行政機關管理的二級機構，進行編制的也是單位內部的二級預算，并未將預算決算進行公開透明化處理。

（五）績效指標設置不科學

大多數行政事業單位對于預算績效進行管理時僅停留在指標設定層面，未對績效目標進行設定與審核，并且對績效管理過程中的批復、監控以及對績效管理進行評價方面未形成一個完整的績效管理體系。此外，未根據各單位實際情況進行績效指標的設定，而是將同一套績效指標對所有單位進行考核，對考核指標進行設定時無法從多角度、多層次出發，從而導致考核效果不理想，且不能體現財政資金利用的經濟價值。

四、加強行政事業單位預算績效管理的應對措施

（一）強化項目頂層設計工作

對行政事業單位進行預算績效管理首先需強化頂層設計工作，對項目預算績效管理的任務進行統籌規劃和分解。對于中長期的項目發展，應制定年度目標以及階段性的發展目標，根據項目總體規劃將總體工作任務有效分解落實到各年度項目工作中，各年度績效目標設置應具有層次性、遞進性，通過年度工作任務分解明確各年度工作重點，減少工作承接臨時性。同時，定期組織各級管理者以及各部門的相關負責人對預算績效管理的知識進行學習，并在財務部門的幫助下了解相關規章制度要求，從而結合經營管理現狀制定相應的預算績效管理決策。

（二）強化預算管理工作的監督

要對預算管理的監督工作進行強化，必須提升監督部門的獨立性，保持預算監督部門有效獨立于行政事業單位內部的其他部門，保障預算監督管理工作的實施質量，確保監督數據的可靠性。此外，單位還需對預算執行的監督力度進行強化，一方面，通過構建預算績效公開機制確保單位內部以及單位上一級主管部門有效落實監督職能。另一方面，對于預算監督機制進行嚴格執行。通過對平衡計分卡和預算績效的獎懲措施進行嚴格落實，進而根據預算績效進行單位內部人員及時獎勵。例如，行政事業單位利用平衡計分卡對財務、學習和發展、內部管理指標進行具體考察，明確三者所占比重應合理。此外，采用平衡計分卡進行評分的過程中側重于對預算執行的積極性進行提升。

（三）預算編制占比科學

在開展預算管理工作時，基于對內部控制基本原理進行深入研究的基礎之上，進一步提高事業單位在進行預算管理方面的科學性。提高預算管理科學性的占比需要從以下三個方面出發：第一，各單位在開展預算編制工作時需切實從本單位的實際情況出發，對單位的內部資源進行充分整合，激發單位內部各員工的潛能是提高事業單位資源利用率的前提，因此需要將財政部門、業務部門以及后勤部門的員工進行充分調動，鼓勵各部門積極參與，明確各部門的責任。第二，做到具體問題具體分析，在制定預算編制的相關制度以及對預算編制進行執行時應結合單位的特殊情況，在對任務進行分配時要分清主次，突出重點任務。在進行預算編制工作時各部門要積極配合管理層的工作安排，共同為實現預算編制目標出謀獻策。第三，加強對內部工作人員在預算編制方面的培訓。對預算編制的強化需從基層單位人員著手，加強基層人員對預算編制重要性的認識。使基層人員意識到自身職責，嚴格按照培訓內容對每一項業務進行辦理。同時，利用培訓知識使預算編制工作人員意識到預算經費不能列支，應配合財務人員的管理工作，對于自己負責的項目經費進行明確，從而保證預算的全面性和科學性。例如，泰安市水文局在對2019年的內部控制報告編制工作進行匯報時指出，對業務層面進行管理時，將單位內部的六大經濟業務活動進行涵蓋，同時財政部門與組織人事科以及辦公室部門進行協調配合，共同致力于對內部控制報告編制工作的順利進行。

（四）執行力度需要加強

在加強預算管理工作落實的同時需要進一步加強預算管理的約束能力。因此，相關的監督和執行部門需要在事業單位內部進行設立，以期通過該部門對預算管理工作的執行和監督情況進行負責和管理，進而通過一定的約束能力保證預算管理工作的有效落實。此外，在設立監督部門之后，相應的監督和評價機制也應進一步的完善和加強，對預算管理執行的工作進行科學且詳細的劃分，同時對預算績效目標的計算和執行情況與實現績效進行雙向監控，建立專門的項目庫，派遣相應的人員對項目的進展情況進行監督，針對項目運行過程中出現的偏離績效、不能有效完成預算績效目標以及對預期周期之內預算執行的力度不能有效達到預期，要詳細分析造成該問題的原因，并采取相應的措施進行處理，進而保證預算績效的目標可以在預期之內高效完成。

（五）強化預算的清晰度

按照《預算法》以及《政府信息公開條例》對政府預算管理的相關要求，在財政部門對政府內部各部門的預算決算進行批復之后，政府部門應及時在規定的時間內將財務報表向社會公眾公開，以此接受來自社會各方面的監督。同時，政府還需對預決算過程中的經費使用的重大事項進行說明，對于將預決算進行公開化這一制度事業單位應按照常態化方式踐行，將政府對于財務的使用情況進行透明化處理，自覺接受來自黨、人民以及媒體的監督。

（六）構建科學的預算績效管理指標體系

構建科學的預算績效管理指標體系不僅需要以經濟指標為主，還要在指標設計過程中對細節進行關注，做到總體設計與統籌發展相結合，并將定量和定性相結合進行指標設計。同時，預算績效考核的過程需覆蓋評估、結果以及對績效考核的方法和內容也一并納入績效考核過程當中，加強對行政事業單位的預算績效考核工作，提高單位辦事效率。績效評價指標就是將績效的結果進行量化處理或者細化區分，一般包括滿意度、過程、效益以及產出方面的指標。按照細化程度可以將績效評價結果分為一級、二級和三級指標。同時根據指標的重要性給予一級指標一定的權重值。產出指標賦予的權重值最大，然后是對效益指標賦予權重值，進而對預算績效管理的結果處理為導向。

結語

總之，通過對行政事業單位預算績效管理進行研究發現，當下我國在預算績效管理方面仍存在諸多問題，這些問題對行政事業單位的運行效率產生較大影響，并且在預算編制以及執行力度方面對預算績效管理體系的完善造成一定影響。預算績效考核時結合預算績效的目標進行指標的設定，對單位成員的管理意識進行強化，針對預算編制創建相應的執行監督體系，進而提升預算績效管理的效果，將預算績效成果進行充分利用。