城鎮化進程中的土地一級開發風險管理體系研究

仇寒昕

（對外經濟貿易大學，北京 100000）

0 引言

我國土地一級開發市場化進程緩慢，本文從企業經營過程中遇到的風險出發，研究應對措施，以進行有效的風險應對。

1 土地一級開發行業及其風險管理概述

1.1 “土地一級開發”概念的提出和演化

2000 年12 月，北京市出臺的《中關村科技園區條例》第四十八條提出“中關村科技園區的土地一級開發，應當服從中關村科技園區建設的統一規劃”［1］，官方首次提出土地一級開發概念。

2002年12月，《北京市土地一級開發管理暫行辦法》提出“土地儲備和一級開發，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。”［2］北京市最先開展土地儲備的制度規范工作，但早期對儲備和開發的概念及工作范圍等都并未做太大區分。

2007 年11 月，國土資源部、財政部、中國人民銀行共同發布的《土地儲備管理辦法》在第二條明確規定“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。”［3］該辦法雖然沒有明確提到土地一級開發，但是不難推斷土地一級開發是土地儲備過程中依法取得土地和前期開發的環節，該管理辦法作為全國范圍的指導文件，為土地一級開發市場化發展奠定了基調。

1.2 土地一級開發風險管理概述

國內的主流研究者將風險管理定義為通過風險識別、風險評估，優化組合各種風險管理方法，以最低成本最大限度地有效控制風險，保證安全。土地一級開發風險管理包含風險識別、風險評估、風險轉移和風險控制4 個步驟。

2 我國土地一級開發行業和企業情況

2.1 我國土地一級開發行業

1998 年以前為啟蒙期，我國土地一級開發行業缺乏制度法規約束。實操中，企業利用各種手段，以協議方式從政府手中取得土地后進行拆遷整理、市政建設，后建造房屋進行出售。

1998 年至2005 年為過渡期，《土地管理法》的修訂為土地開發提供了綱領性指引，2002 年的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》，政府堅決否定了以往實際操作過程中通過協議直接劃撥的方式，逐漸形成獨立于二級開發且最終需將土地交還政府的封閉式土地一級開發模式。

2005 年至2010 年為發展期，土地一級開發模式由試點向全國推廣，各地政府紛紛將土地開發作為階段性工作重點，有效推進城鎮開發的同時，建立“效率優先、兼顧公平”的一級開發市場。

2010 年以后為深耕期，此前土地一級開發市場的主要規章制度已推出，但各地落實情況不盡相同，這一階段以國土資源部為首的相關部門不斷完善監督機制，落實法規執行。

2.2 我國土地一級開發企業

我國目前土地一級開發企業主要包括上市公司、城市建設投資等國有企業和民營房地產開發企業。上市公司以華夏幸福為首，還有漳州發展、長春經開、南京高科等公司。城投公司是土地一級開發的執行者，一方面背靠地方政府，融資難度低，另一方面本身承擔城市建設與經營的責任，土地一級開發作為其上游的重要環節屬于其經營范圍，且城投公司與政府相關部門容易協作。民營房地產企業是早期土地一級開發的主力，他們通過公關手段取得開發權，甚至在沒有明確授權文件的情況下直接開工建設，以既定事實來“逼迫”政府承認，并最終獲得超額收益，這類企業利用了行業早期市場制度不完善的漏洞，目前已不具備持續性。

3 土地一級開發風險識別

3.1 行業風險

行業風險是指生命周期、波動性以及集中度3 個方面對企業經營的影響。土地一級開發行業已經進入深耕期，此時進入的企業已經遠不如前，政策紅利、灰色地帶逐漸被取代。波動性方面，土地一級開發理論上不存在因為重大技術變革引起的顛覆性變化，但受政策影響較大，企業商業模式可復制性差。集中程度來說，行業地域性顯著，暫時未形成大規模的跨地區開發企業，行業集中度低。由此可見，土地一級開發的行業風險較高，當企業無法控制行業風險時，就必須加強經營風險管理。

3.2 經營風險

（1）項目風險。項目風險貫穿項目全過程。事前調研決策、決策后條款落地、項目執行過程中開發成本、進度、資金占用、后期招商等環節都可能影響項目經營效果。

（2）政治風險。土地一級開發是政府聘請企業完成相關拆遷建設工作而產生的行業，政府既是組織者又是監督者，但是政府換屆可能會導致重大變化，即便是同一屆政府，隨著時間的推移，對合同條款的認識也可能產生變化。政治風險很特殊，企業無法消除，只能盡量降低。

（3）流動性風險。流動性風險是指缺乏資金而不能支付到期款項，導致企業無法正常運營的風險。在我國，土地一級開發因無法形成可以抵押的有效資產，很難進行正常融資，大部分企業需使用自有資金。

（4）操作風險。操作風險是指由于員工、技術、舞弊、外部依賴、外包或對運作有影響的類似因素的失誤而導致虧損的風險，尤其是關鍵崗位員工的影響較大。

（5）法律合規風險。土地一級開發行業發展歷史較短，相關法律法規尚在不斷完善中。目前，我國政策許多具體細則需要在實踐中調整，這種不成熟的法規環境對企業挑戰巨大。

（6）其他風險。包括環境風險、聲譽風險等。

4 土地一級開發風險管理體系研究

4.1 基本風險管理框架

4.1.1 優化組織架構與完善制度流程

完善的組織架構是風險管理體系的骨架，是風險防范措施的基本支柱。企業應結合戰略發展及風險管理要求，完善部門設置，執行清晰的制度流程，實現“事事有人管、人人有責任、辦事有程序、檢查有標準”。

4.1.2 制定績效考核并輔以獎懲機制

考核與獎懲是落實風險管理工作、培養風險意識的重要手段之一。企業應當明確考核原則、內容、方法和步驟，綜合運用自查、抽查和循環交叉檢查等方法確定風險管理工作的執行情況，配合適當的獎懲制度。

4.1.3 建立長期、實時的預警監控機制

風險管理重心是事前控制而非事后檢查，這需要企業制定長期實時的預警監控機制，綜合成本因素建立信息系統提升效率。完整有效的預警機制應包括基礎數據、觀察點、預警線、信息溝通網絡。準確的基礎數據是預警機制運行的基礎；計算管理者最關心的監測數據是重點，企業需要不斷探索嘗試才能找到最適合的觀測數據和預警線，以提前發現風險，同時又不過分夸大；發出預警后的信息溝通及糾正是核心，確保業務部門能及時采取有效措施提前避免風險損失。

4.2 補充風險管理措施

4.2.1 項目決策

決策階段最重要的風險是項目風險，全面真實的研究報告能有效降低項目風險。研究報告需分析項目真實性、合規性，了解政府支持力度；根據資源稟賦判斷項目投資價值；若有合作方，需提前完成法律財務盡職調查；需重點分析項目投資回報，通過敏感性分析提示潛在風險；需提前根據資金缺口做好融資計劃。

4.2.2 拆遷補償

（1）全方位綁定政府。地方政府能夠更好組織協助拆遷工作，特別是對于被拆遷的企業，政府能夠利用區域資源進行補償；政府在拆遷過程中更加謹慎，可以避免不必要的糾紛；政府議價能力更強，能有效降低拆遷成本。

（2）提前防范可能的舞弊。我國對全國各地拆遷補償金額進行了詳細規定，但實際操作過程中存在很多變數。近幾年伴隨著拆遷補償發生的行賄丑聞逐漸增多，業務員一手遮天借著公關名義隨意與當地村委會勾結，侵占農民利益，損害公司權益的事件屢見不鮮。為防范該類風險，企業需做好制度、流程、檢查方面的監督。

（3）提前調研，速戰速決，有效控制拆遷成本。在正式啟動拆遷工作之前，應當盡早勘查項目實際情況，統計明細數據，避免信息公開以后，部分企業或個人臨時搭建房屋以謀求更多的補償金額。還要考慮通貨膨脹等因素，拆遷工作宜快不宜慢。

4.2.3 施工建設

拆遷完成后，企業需要根據要求完成市政配套設施建設工作，待將土地整理成可出讓的凈地后交由土儲機構。在這個階段，企業需要特別關注流動性風險。

（1）合理規劃，提前招商。企業應當在項目決策時對產業方向做出合理規劃，在項目實施過程中制定相適應的功能規劃，并盡早啟動招商工作。在合理的范圍內聯合政府，提供優惠，初步建立產業核心園區之后，逐漸提高進入門檻。

（2）結合市場情況，規劃開發順序。時刻關注區域經濟、房地產市場等因素，在行業上行時期主推住宅用地，下行時期主推產業用地，根據市場需求調節開發順序。

（3）盡早移交已完成整理的土地和公共設施。企業應當根據出地計劃，合理規劃各類市政配套建設進度，建完后盡早通過驗收進行移交，如此既可以一定程度上延遲工程款的支付，又可避免后續不必要的維修費用。

（4）通過保障房回購、基礎設施運營等方法取得經營收入。企業可以爭取在開發土地的同時提供其他服務，基礎設施特許經營收費，由政府進行稅務、投資的返還等方式，豐富現金流來源，有效降低流動性風險。

5 結語

我國土地一級開發市場還將持續發展，在不斷完善的監管框架下，企業必須提高風險管理能力，搭建基礎風險管理框架的同時，在各個環節補充適合自己的風險應對措施。