PPP模式的機會主義行為成因及其治理

應益華

（韶關學院商學院 廣東韶關 512005）

我國各級政府有限的財政資金和公眾對公共產品不斷擴張的需求之間的矛盾使得公私合作的PPP模式在基礎設施建設中的作用越來越重要［1］。PPP模式改變了傳統的公共產品或服務提供方式，將融資、設計、建造和運營等任務進行捆綁，有助于緩解政府短期預算約束或支出限制，充分利用政府的管制和監管優勢以及社會資本的融資、創新、管理、生產優勢，實現PPP項目的可持續發展。但是，在PPP項目具體實施過程中也暴露出多元利益相關者的目標導向存在差異，加之PPP契約的不完備性，政府、社會資本和其他參與方都可能實施機會主義行為，侵害其他利益相關者的利益以尋求自身利益最大化，并帶來高昂的交易成本，最終影響到PPP項目物有所值目標的實現。

隨著PPP模式的不斷發展，學界和業界對PPP模式中存在的機會主義行為進行了相關研究，其研究對象主要側重于社會資本的機會主義行為及其治理（賈清萍和史利琴，2019；梁彥紅和陳懷澤，2019；牛耘詩等，2019）［2-4］。近年來也有部分學者開始研究政府機會主義行為，如政府官員出于獲取選票和政治支持的目的（Estache et al.，2009）［5］，政府不參與機會主義行為是決定PPP項目成本效率的關鍵（Valero and Vanessa，2015）［6］。實際上政府和社會資本都可能存在機會主義行為，從政府和社會資本雙方研究PPP實施過程中的機會主義行為表現形式及其治理的文獻不多，現有文獻側重于從博弈論的角度研究其機會主義行為的演化及其治理（畢蕾，2016；張飛漣等，2020）［7-8］。鑒于此，本文從政府和社會資本多維的視角探索其機會主義行為的表現形式、形成動因和治理機制，以期豐富相關文獻，為政府和社會資本提供決策參考。

一、機會主義行為的主要表現

所謂機會主義行為是指政府和社會資本因信息不對稱或未來事項的不確定性等所引起的道德風險和逆向選擇問題，利益相關者利用各種方式尋求自身利益最大化。機會主義行為主要源于風險分配不當或不明晰，政府和社會資本作為有限理性的行動者，往往是一方以犧牲另一方的利益為代價來實現自己的利益，特別是在缺乏承諾、承諾無效情況之下，目前市場對行政權力的約束較弱，政府承諾的遵守度在很大程度上取決于政府自身的意愿而非契約和法律的制約［9］。由于人的有限理性以及環境和行為的復雜和不確定性，決定了契約天生就是不完全的，難以窮盡所有的或有事項，受契約不完備、契約管理不當、資產專用性等因素影響，締約雙方都有可能滋生機會主義行為動機。

（一）PPP模式下政府的主要機會主義行為

在扭曲的政績觀驅動下，PPP模式被政府官員異化為政治工具，通過遞延債務、平滑支出、降低預算赤字或規避預算約束，以尋求政治利益，不考慮社會和環境的可持續性；過度強調PPP模式的優勢，樂觀估計需求和凈現值，低估其交易成本，不進行可行性研究或為“可行”而進行可行性研究，缺乏透明的風險評價程序；為吸引社會資本承諾各種優惠條件（如保障社會資本的低風險和高回報），但后續由于各種原因，背棄原先的承諾；利用簽約后議價能力轉移回政府，干預社會資本；借助社會資本之手掠奪社會資源，規避政治風險；濫用權力進行設租和尋租，未真正考慮其決策的長期影響；采取搭便車行為，將主要風險轉移給社會資本；政府與社會資本合謀，幫助政府官員獲取個人政績，而將負擔轉移給未來的納稅人；未建立有效的信息篩查機制，政府不清楚社會資本的經濟實力、管理水平和技術優勢等信息，未對社會資本的風險承擔能力進行有效評價，導致選擇了不合適的社會資本；利用政治權力，通過立法權或行政權等改變契約的性質或提前終止契約；過度放大重新談判的效應，對風險識別、風險分擔、風險計量不夠重視，可能因重新談判和“敲竹杠”（屬于事后機會主義，源于特定目的的交易要素，并影響契約雙方的契約關系）問題帶來高昂的交易成本，抵消了PPP項目帶來的效應。

（二）PPP模式下社會資本的主要機會主義行為

利用虛假信息進行惡意競爭，采用低價中標策略，有意高估項目的盈利，低估成本和風險，中標后通過觸發重新談判條款或要求對原契約條款中空白、模糊、漏洞、無效之處進行解釋、調整、修訂或補充來實現其目標；因利潤空間過低層層轉包或分包，降低項目質量，導致“劣幣驅逐良幣”效應；出于過度自信而導致非理性的傾向，如果預期未得到滿足就容易造成“贏者詛咒”現象，當社會資本無法承當相關風險時，利用政府“退出障礙”進行謀利（政府出于政治成本和政治聲譽等方面考慮，為確保項目的可持續性，對陷入困境的項目進行救助，或即便最初契約設計未將重新談判作為選項的情況下與社會資本重新談判，因為一旦項目失敗，選擇新的合作方取代現有合作方將導致政治成本和交易成本加大，意味著政府承擔高昂的“政治沉沒成本”），迫使政府提前回購項目或進行擔保，將風險逆向轉移給政府部門；利用政府急于求成的心理，追求高溢價；資質不夠，主要利用銀行貸款開展PPP，將風險轉移給金融系統，或通過融資后抽取資金；權衡項目持續帶來的損失和違約成本，一旦期望回報未得到滿足，就背棄合同承諾或提前終止項目，規避相應的責任；利用績效的無法有效觀察、證實或計量，降低項目質量和標準，以減少成本；利用政府設定的激勵機制不健全，造成人為成本超支假象，以獲取政府額外補助；隱瞞利潤，利用相對壟斷地位提高收費標準（主要為非政府付費項目）；通過政治游說或與政府官員合謀，使得政府做出偏向性政策，幫助其攫取超額利潤或利用項目公司轉移資產等。

二、PPP模式機會主義行為的理論分析

在項目的不同階段，機會主義行為動機也有所差異。從機會主義行為的表現形式、交易成本經濟學理論以及代理理論，可以確定環境不確定性、控制不完善、資產專用性、信息不對稱、缺乏承諾和追求私利是導致機會主義行為的六個決定因素［10］。

（一）信息不對稱

在PPP治理機制中，信息不對稱是誘發機會主義行為的重要根源。所謂信息不對稱是指利益相關方無法同步擁有其他利益相關方擁有的各類信息。政府和社會資本構成復雜的伙伴關系和委托代理關系，在維系這種關系時，交易中的一方可能比另一方擁有更多的信息，并可能利用這種信息優勢來獲取超額回報。PPP模式的核心是利益共享、風險共擔，但是這種機制取決于信息的對稱程度。

（二）環境的不確定性

PPP模式具有時間周期長、投資金額大、不確定性高等特點，在此過程中需求的波動、質量標準的變化、生產技術的進步、新進入者的威脅等，都可能影響到現有契約的繼續。重新談判的本質是風險的重新配置，往往作為PPP契約管理的重要工具，其發生的概率是導致機會主義行為的重要因素，而發生的概率取決于取代現有社會資本的機會成本、項目失敗帶來的政治和經濟影響、政府實施救濟的制度環境、監管的效率等。應該明確的是，重新談判在解決契約不完備性的同時可能帶來高昂的交易成本、融資成本和社會成本問題，導致項目偏離預先的契約和設定的目標。

（三）受托責任機制不明晰

PPP的支持者認為，PPP模式可以促進公共產品領域的治理從“單中心治理”轉為多元治理［11］。PPP最容易挑戰的政治倫理是問責制［12］，治理的本質是解決委托人和代理人之間內在的利益沖突問題。PPP模式改變了傳統的受托責任性質和運行機制，使得公共產品或服務的供給模式更趨多元化，這種跨部門的安排進一步模糊了部門的邊界，并影響整體受托責任的實施。相對于傳統的委托代理關系，PPP模式的代理關系更趨復雜，受托責任特別是績效受托責任邊界更為模糊。PPP模式中政府和私營投資方的關系是一種新型的委托代理理論，PPP模式中的代理關系分別是：政府與私營合作方之間形成委托代理關系，政府（采購者）與人民大眾（利益相關者）間形成權利代理關系［13］。在現代國家，社會公眾和政府之間形成委托代理關系，在PPP項目實際操作過程中，委托人一般是指政府當局，其主要目標是回應社會公眾的需求，實現社會福利或公共利益最大化，更加強調利益相關者的利益和使用者導向。代理人一般是指社會資本，主要遵循市場為導向的行為模式，追求企業價值最大化或利潤最大化目標，但實際上政府和社會資本既存在合作關系，也存在項目運營和服務提供上的委托代理關系。在此過程中政府既是參與者又是監管者，既是主要股東，又是顧客等多重身份。盡管“合作或伙伴關系”從內涵上包含了平等和無沖突的意思，但事實上并非如此。因此社會資本具有（特許）經營權，而政府方擁有最終的所有權，根據這一特征可以將政府方界定為“委托人”而將投資方界定為“代理人”［14］。受托責任是受托人對委托人負有的義務，其完整內涵應當包括行為和報告兩方面［15］。政府官員必須對社會公眾解釋和證實其行為和決策的合法性并承擔相應的責任，社會資本則通過契約規定的方式、預算、時間、績效等向政府提供公共產品或服務并承擔受托責任，在受托責任機制不明確的情況下，委托方和代理人都是“理性經濟人”，都存在自利行為動機，可能以犧牲效率及對方和公共利益實現效應的最大化。

（四）資產專用性的不對稱程度

一旦政府和社會資本投入了專用性資產（資產的專用性程度取決于基于契約績效為基礎的投資價值與該資產被改用于其他用途的投資價值的差異，差異越大，專用性越強），就構成了一種雙邊依賴關系，同時也形成了沉沒成本，限制了雙方選擇空間。擁有專用性資產的一方由于其資產的用途有限，其使用決定權被對方所控制，從而對方可能利用其有利地位進行要挾［16］。專用資產投入的不對稱使得政府和社會資本形成了“非對稱鎖定”狀態，一旦合作方采取機會主義行為，即便已經意識到對方侵害自己利益也無法終止契約，因為這將帶來更高的成本。

三、PPP模式下機會主義行為的治理

（一）完善契約治理

PPP要解決的不只是與誰合作，更重要的是如何合作，從公共治理的要求出發，這必須有賴于科學合理的公共管理合同［17］。PPP將設計、建造、融資、運營和維護等納入一個契約，綜合考慮其成本與效益問題，使得契約更為復雜。政府部門與市場主體都難以預見所有的情況，也不可能把所有的條款都寫入契約，合作方后期再談判是常態，核心是爭奪剩余權利，關鍵是激勵方式，屬于典型的不完全契約［18］。契約治理的締約雙方不是一種管制與被管制的關系，而是一種互惠互利、平等協作的關系［19］，契約治理是PPP項目有效運作的基礎，其優勢在于應對模糊性，其越完備，未來發生機會主義行為的概率越小。在雙方達成共識的基礎上將責權利用契約條款（明確價格、數量、質量、時間、違約的懲罰機制等條款）進行細化和固化，具有法律約束力［20］，能在一定程度上減少機會主義行為的發生，提高治理的效率。顯性契約有助于明確界定第三方可執行的契約范圍、自我履約邊界，并有助于締約方合理判斷其專用性投資產生的可能收益，使其事前專用性投資的動機進一步增強［7］。正式契約治理的效果取決于締約人的有限理性、機會主義行為和資產專用性等因素，要解決模糊性的關鍵就必須明確控制權，控制權又以產權結構為基礎。在實際運行過程中，風險錯配是阻礙PPP成功的重要因素，風險配置主要取決于所有權結構，盡管有人認為風險配置應該與其風險管理能力或風險承擔成本最小化相匹配，即風險應由最優風險承擔者承擔（即能以最經濟的方式管理、控制和承擔風險），但實際雙方都有風險規避的傾向，所有權是雙方博弈的最終結果，所有權配置決定了政府和社會資本之間剩余控制權和剩余索取權的相對分布，是收益共享和風險共擔的基礎。要進一步強化彼此之間的契約意識，明確所有權配置，以確保PPP項目的順利實施。在契約中應明確社會資本承擔的社會責任，實現公共利益和私人利益之間的平衡，明確觸發重新談判的各種條款（確定相關的原則或指南，設定偏離的定性指標和定量化指標，如最高限價、不可抗力等）和具體程序等，明確政府救濟或提前接管項目的條件，進一步抑制政府和社會資本的機會主義行為動機。

（二）確保關系治理的效率

正式契約治理與關系契約治理具有競爭性和替代性［21］，由于有限理性和不確定性決定了正式契約內在不完備性，單純依賴標準化和剛性的契約治理可能是低效的甚至會帶來高昂的代價。契約關系與非契約關系貫穿于PPP項目的始終，契約關系明確但不完整，非契約關系對契約難及之處予以控制，避免出現約束空白，由此形成非契約資源的控制權，簡稱剩余控制權［22］。在PPP項目的全壽命周期，非契約關系又可稱為關系治理，是契約治理的重要補充，建立正式契約治理和關系契約治理之間的適度平衡和動態調整機制，是確保PPP項目成功的關鍵，既保證了正式契約剛性，又增加了一定的靈活性。PPP項目使得利益相關者更趨多元化，利益的鏈接除了通過正式的契約固化外，締約主體和其他利益相關者需要建立有效的信息交換、共享和溝通機制，構建以信任為導向的治理機制。受托責任與透明度相輔相成，透明度是確保雙方關系健康的主要因素，信息是委托代理問題的核心，信息公開是善治的前提和重要標志，也是解決逆向選擇和道德風險的關鍵，要真正實現受托責任，就必須定期提供PPP項目相關的背景、項目立項的理由、預期影響等信息。

（三）設計和構建持續監督機制和有效的激勵機制

在信息不對稱及委托人和代理人目標函數不一致的既定前提下，根據經濟學的經濟人假設，無論代理人還是委托人，其機會主義沖動是天然的和合乎邏輯的［23］。在PPP項目實施過程中，政府和社會資本等利益相關者都可能利用信息優勢獲取信息租金。為此，應在進行嚴格的可行性研究基礎上，設計和構建正式的規則、程序和政策，對契約雙方行為和結果進行持續有效的管制和監督。在項目招投標階段，政府應對社會資本的能力特別是在類似項目中的業績進行綜合評價，關注其財務狀況和社會聲譽。在建設和營運階段，對偏離契約特別是觸發重新談判的行為進行識別和管理，以及時發現和約束機會主義行為，并規避“管制俘獲”問題。在符合成本效益原則的前提下，可以借助第三方的力量對PPP項目的績效進行監督，并對物有所值情況進行審計。監管的目標在項目實施的不同期間應有所差異，要充分利用聲譽效應，及時公布社會資本的失信名單，減少信息不對稱和信息扭曲，降低事后交易成本。

（四）注重社會公眾的參與

在PPP的網絡中，有中心主體，也有邊緣主體，形成了中心-邊緣的結構［11］。利益相關者受PPP項目的影響方式和影響程度不同，在整個項目周期發揮的作用也有差異。社會公眾是PPP項目的最終受益者，其利益關切往往被忽視，在PPP整個實施過程中，都存在邊緣化甚至虛位的現象，但一旦PPP項目觸碰其個人利益，就會強烈反對甚至阻礙PPP項目的實施。重視公眾的參與有助于提供公共受托責任，促進PPP項目的規范化運營。應建立社會公眾利益訴求的表達機制，確保社會公眾對PPP項目的知情權和參與權，特別是在一些重要決策上需要聽取社會公眾的意見，同時根據外部環境的變化及時回應利益相關者的需求，抑制機會主義行為。

總之，PPP模式整合了政府和社會資本的資源，但在此過程中政府和社會資本都存在機會主義行為動機，機會主義行為導致社會福利的損失，對政府和社會資本的機會主義行為根源進行分析并提出相應的治理措施是實現PPP項目可持續發展的重要保證。信息不對稱、有限理性和專用性投資是政府和社會資本產生機會主義行為的主要因素，目標的差異化驅動了不同的治理結構，只有建立有效的顯性契約治理和隱性契約治理結合的機制，確保社會資本合理的收益得到保障，同時加強監管和注重利益相關者的參與，才能有效地對機會主義行為進行治理。