市場規制法的應急功能研究

羅雅文

（華南理工大學 法學院，廣州510006）

一、市場規制法應急功能的產生語境

市場規制法應急功能的產生應置于“經濟法是危機應對之法”的語境下。回溯經濟法的演化歷史，經濟法與各種危機具有緊密聯系，因此有學者提出了經濟法的三種不同層次：第一層次是為應對戰爭而頒布的“戰爭經濟法”，旨在利用經濟管制促進和強化私人壟斷和發展國家壟斷以解決經濟發展不平衡的問題；第二層次是為應對經濟危機而制定的“危機應對經濟法”，旨在利用價格管制等手段調整產業以恢復經濟并減緩社會矛盾；第三層次是為維護經濟協調發展而制定的“平時經濟法”，旨在利用指導性計劃等手段增強市場活力和促進經濟平衡、穩定運行。經濟法發展至今，盡管相應制度安排的主線已從單純被動應對各種危機逐步轉化為主動防范風險以盡量避免危機形成，但鑒于危機是風險的演化，是風險累積到一定程度后失控的現實后果，兩者之間存在辯證關系，相互滲透且內在統一，故而經濟法制度中依然蘊含著一定的危機解決對策，也意味著經濟法仍需具備一定的應急功能。由此，市場規制法作為經濟法的重要組成部分，理應具有應急功能。

二、市場規制法應急功能評述

（一）具體呈現

從市場規制法的角度看，危機與市場失靈、政府失靈密切相關，它們互為因果關系。例如，金融危機的發生是源于兩個失靈，瘟疫的發生會導致或加劇兩個失靈。在危機發生時，從微觀層面看，市場失靈依然表現為市場競爭的失效，故而需要政府通過市場規制糾正或避免由此出現的競爭異化；政府失靈則表現為市場規制行為導致的資源配置低效或無效，故而要求政府必須依法進行市場規制。因此，危機應對依然要從解決“兩個失靈”問題的角度著手以充分發揮市場規制法的應急功能。危機時期，我國除了適用部分具有一定應急性的現行一般法律法規，還頒布了僅在特殊時期適用的規范性文件，現將其進行部分梳理并總結如下：

1.實體法層面。從市場規制目的進行分類，市場規制可分為經濟性規制和社會性規制，經濟性規制主要是為了防止發生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，社會性規制則是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的。在危機時期，市場規制法的適用主要以經濟性規制為主、社會性規制為輔，形成了以《反不正當競爭法》《反壟斷法》《價格法》和《消費者保護法》為統領，以國家市場監督管理總局、發展和改革委員會頒布的一系列特殊規范性文件為核心的市場規制法律應急體系。現行一般法律法規主要適用于微觀個體，以打擊危機發生時較為猖獗的諸如混淆行為、虛假宣傳行為、欺詐行為、價格違法行為等不正當競爭行為，從而維護公民的安全利益與企業的經濟自由并快速恢復市場穩定。具體包括：一是《反不正當競爭法》第六條第一項及第二項、第十八條規制疫情中易出現的諸如制作銷售疫情急需物資的仿冒商品等混淆行為；第八條、第二十條規制諸如暗示不具有相應功能的商品具有疫病免疫或防護功效等虛假或引人誤解的商業宣傳行為。二是《反壟斷法》第十五條第四項、第五項對經營者為應付危機達成壟斷協議的特殊情形予以豁免，例如，金融危機時為維護行業供需平衡允許上下游企業達成減產保價協議；第二十八條對部分有利或符合危機時社會公共利益的經營者集中予以豁免。三是《價格法》第十四條規制危機時極易出現的諸如短時間內多次推動公共急需物資的價格超越正常波動幅度上漲等價格違法行為；第二十九條為危機時為保障民生對重要農產品實行保價提供法律依據，如金融危機時提高小麥、稻谷等糧食的最低收購價格；第三十一條則賦予了國務院危機時的臨時集中定價權限及凍結價格權。四是《消費者保護法》第五十六條第一項、第二項、第三項、第四項規制危機中易出現的諸如販賣過期、未經監測等不合格的急需物資等欺詐行為。而危機時期頒布的特殊規定，例如，2020年頒布的《支持復工復產十條》等，則主要是從市場規制的宏觀層面出發，通過大量具有保障性質的措施扶持中小企業公平交易，并放寬一定市場準入標準以激發市場活力，從而維護市場整體的安全利益，進而促進經濟復蘇。

2.程序法層面。危機時期為加快推進生產生活秩序的全面恢復，除了遵循一般程序法的規定，還需要相應的特殊程序創造有利條件以維護公平競爭的市場環境，主要體現在市場準入流程、反不正當競爭執法及反壟斷執法方面。例如，在2020年頒布的《關于應對疫情影響加大對個體工商戶扶持力度的指導意見》《關于支持疫情防控和復工復產反壟斷執法的公告》《關于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》等一系列規范性文件中皆有所體現。特殊時期，程序辦理呈現出六大特點：一是明確法律界限，使相關部門達成執法統一認識；二是提高辦事、辦案效率，分清主次并建立綠色通道；三是適度加大執法力度，重點關注與危機相關領域市場；四是科學監管，加強公平競爭審查，準確適用豁免例外規定；五是加強對經營者的合規性指導與部門間協作，助力企業盡快恢復生產；六是因地制宜，根據當地受危機影響情況進行相應調整。

（二）績效分析

任何規制都是國家強制力的運用，根據使用國家權力的強度可將市場規制劃分為低度規制、中度規制和高度規制。在危機時期市場規制法往往呈現出高度規制的特點，政府對市場的干預和對經濟的統籌程度高于平穩時期。因此，要更加關注市場規制法應急功能使用的短期績效和長期績效：從短期來看，加大執法力度、對特殊市場直接干預、降低市場準入標準、放寬豁免制度適用標準等，對降低危機擴散幅度、恢復市場穩定秩序、改善市場低迷狀態具有直接快速成效；但由于我國經濟法應急體系構建付之闕如，危機時期政府采取的市場規制應急政策缺乏系統性規定加以指引，在權力下放給地方政府且缺乏相應的監督機制使得政府失靈問題愈加突出。從長期來看，極易降低市場競爭性。危機畢竟只是一個階段性問題，危機應對則必須立足長遠，因此，市場規制法的應急功能亟待進一步優化。

三、市場規制法應急功能的優化路徑

（一）嚴格遵守經濟法的三項基本原則

法律原則作為一項重要法律要素，其作用在于指導各種具體法律規范的制定和實施得以恰當和有效地發揮法律的功能。經濟法的三項基本原則，即法定原則、適度原則和績效原則，則是市場規制法發揮其應急功能時所必須遵循的。這意味著：首先，法定原則要求在發揮應急功能時不僅要貫徹實體權益法定，也要落實程序法定，應對危機的措施即使是應急性的也要按照法定應急程序辦理，非應急性的則依然按照法定一般程序辦理；其次，適度原則要求應對危機的市場規制必須“合規律”，即符合社會公共利益，采取規制措施的力度、向度、強度都要適度，不能給各類市場主體帶來額外負擔，尤其強調不能過于放松對行政性壟斷行為的查懲標準，同時要求建立健全裁量權基準制度以保證自由裁量權的合理運用；最后，績效原則要求采取的各類規制措施不僅要關注經濟績效，還要關注社會、環境等多個方面的績效，在追求短期績效的同時兼顧實現可持續發展的目標。

（二）有效協調產業政策與競爭法的沖突

在危機時期，市場結構出現障礙，經濟開始衰退，政府出于保護就業和促進經濟復蘇的目的通常會大力推行產業政策，例如，鼓勵經營者集中、傾斜式扶持某些特定產業等。毋庸置疑，產業政策與競爭法的立法理念時有沖突，但當產業政策所促進的利益比競爭法所維護的競爭秩序更為重要或緊迫時，出于整體經濟和社會公共利益的需要，競爭法也確實需要作出一定讓步和妥協。然而，讓步或妥協的程度缺乏相應的理論框架和基準設計，導致在實踐中制定具體政策時難以把控干預的強度和剛度。因此，可以嘗試將情勢變更理論引入經濟法應急體系中并進行拓展研究。

危機的發生對于各類市場主體的微觀經濟安排而言是難以預見的，因此在合同法等私法領域很早就開展了相應研究并確立了情勢變更原則。情勢變更原則源于誠實信用原則中的利益均衡理論，其一般法理基礎是指以追求實質正義和社會公平為要旨，消除因情勢發生變更導致的利益失衡，從這個意義上來說該理論核心與經濟法的實質不謀而合：危機的出現同樣會對國家經濟產生重大影響，政府采取宏觀調控或市場規制的措施也是一種對公共利益與私人利益、產業利益與競爭利益的重新平衡。由此，將情勢變更理論引入經濟法應急體系具有一定的合理性，對其進行拓展研究可以在應付危機時對如何進行市場規制提供框架并給予系統的指引。事實上，在我國《反壟斷法》第十五條第四項和第五項規定中對該理論有一定體現，但缺乏整體性和可操作性，在實際適用中仍然會形成地方執法上的差別。因而，在對情勢變更理論進行拓展研究時，可以基于情勢的重大性、變更的不可預見性、整體情勢變更的廣泛性等諸多因素區分不同產業或行業危機時情勢變更的具體構成要件、權利—義務—責任結構的調整方式、反不正當競爭及反壟斷執法裁量幅度，并對特殊應急程序進行設定。

（三）注重國家經濟安全問題

在市場規制方面，不論是對不正當競爭行為還是對壟斷行為的規制都會涉及對不同主體利益的重新平衡，但以往政府更加關注國內市場主體之間的競爭問題。而在當今全球化時代背景下，一國國內與國外聯系密切，在應對危機之時，不僅面臨著要規制國內市場主體之間的行為，還要面臨著國內市場主體與國外市場主體之間、甚至國家之間的競爭。有些國家或外國企業可能會利用某些限制競爭手段將其國內危機轉嫁給他國，例如，降低匯率貶值其本國貨幣，以促進出口、被外方操控出口銷售渠道的合資企業，被外資通過壓低產品銷售價格或采購價格等價格操控方式轉移利潤造成合資企業虧損，逼迫國內企業放棄控股權等。因此，在危機時期，出于對國家經濟安全保護的考慮，需要做到以下兩點：一是加強對外商投資行為的監管和審查，重點關注涉及國民經濟命脈及民生領域的投資行為，嚴格遵守《反壟斷法》第三十一條規定和有關規定進行國家安全審查；二是盡快完善競爭法域外適用制度以應對危機時可能出現的跨國限制競爭行為，在效果原則指導下，進一步細化如《反壟斷法》第二條等條款使其具有實踐可操作性。

（四）完善法律規范構成

從前述第二部分對應急性市場規制相關法規的梳理可知，體現應急功能的現行一般法律法規較少且基本集中于實體法層面，市場規制的應急措施大多通過國務院職能部門制定效力層級較低的規范性文件加以規定，這也意味著危機時期政府享有較為強勢的立法權，極易出現政府失靈問題，因此應在合理區間范圍內增加市場規制法的靈活性及變易性，從而能夠及時約束政府行為。雖然規制公平原則要求市場規制法必須具有穩定性，但為了能夠即時解決危機時市場競爭秩序失衡問題以確保公平正義，在保持現行市場規制法基本框架中的基本規范穩定性之前提下，可以考慮在基本框架之外新增部分，可以在危機時期適時適度發生變化的變量性規范，且這部分規范應涵蓋實體層面和程序層面的規定。概而言之，完善市場規制法律構成不僅有利于政府在危機時采取的規制措施能夠保持一定的科學性和合理性，而且對促進法制協調具有重要作用。

危機所帶來的問題是多方面的，需要從不同角度加以研究，從經濟法的角度進行探析必不可少。而從市場規制法的角度對其應急功能加以探索，不僅有助于未來于危機之時能夠更科學、合理地實行市場規制，兼顧經濟、社會發展的短期績效與長期績效，也有利于推動經濟法的良性發展。正如歷史發展規律，危機并不會永久性存續，因此，應以發展的眼光視危機為契機，不斷反思市場規制法乃至經濟法促進有效發展問題，從而繼續增進國民福利。