我國養老產業金融存在的問題和發展建議

李 洋 羅 欣 中國人民大學漢青經濟與金融高級研究院

一、養老產業金融的概念

隨著金融在養老產業發展中的重要性不斷提升，養老金融的概念也逐漸為更多人所關注。一般認為，養老金融是從養老需求這一核心衍生而來的一組概念，包括養老金金融、養老服務金融和養老產業金融。養老產業金融主要是指可以為與養老相關產業提供投融資支持的金融活動，其目標主要是養老產業(董克用、孫博，2016)。由于養老項目投資大，回收期長，大多數養老企業都不能保持長期穩定的投資，所以養老產業金融的核心是以金融手段強化養老企業資金資源支持，以促進養老企業的可持續健康發展。

二、發達國家養老產業金融的經驗借鑒

(一)美國

美國金融機構對養老項目已經形成了較為完善的評估體系，BAC、JP Morgan 等都有專門為養老企業提供的融資服務，美國的民間金融機構“社區銀行”也為養老企業提供短期資金融通，養老企業獲得貸款的難度較小。美國擁有全球最發達的金融市場，大型養老機構除了從銀行獲得貸款外，還有多種渠道從證券市場進行融資，得到優質長期資金。美國政府還積極支持管理機構搭建天使投資平臺，為天使投資人和養老企業的融資提供更好的幫助。此外，美國還通過多種創新金融產品吸引大量社會資本進入養老產業，其中最重具特色的就是REITs。截至2017 年，美國較大的四家養老地產REITs ( HCP.Inc、Ventas.Inc、Welltower.Inc 和SNH.O) 年收入規模總計達到8.6 億美元，實現了相當穩定的運作。

(二)日本

日本是全球老齡化程度最高的國家，政府積極構建財政為主導、社會為主體的融資供給體系，引導民間資本進入養老產業。對于商業養老設施，政府會提供補貼、稅收等優惠等手段起，機構入住人數達到50 人以上并符合《民營養老院設置和運營指導方針》，還可享受國家金融機構提供的長期低息貸款，以此鼓勵社會資本進入養老領域。另一方面，日本實施了獨具特色的護理保險制度。護理保險嚴格意義上來說是一種政府主導的養老服務金融產品，但由于其解決了養老服務的支付難題，激活了養老服務市場，也支持了養老企業的發展。2000 年日本通過的《護理保險法》以保險金融手段為大量的私營企業進入養老領域提供了支持，法案實施后的五年內全國的養老機構就已超過16 000 家，增長了約85%。

(三)以德國為代表的歐洲國家

歐洲一直以來都是公認的高福利國家，養老發展的資金來源主要是政府，但隨著近年來歐盟經濟增速放緩，政府開始大力支持民間資本進入養老產業，并在政府和市場的規則界定上愈加清晰。德國依賴其強大的銀行體系，為養老企業提供全方位的金融服務，并尤其注重對中小型企業的資金支持，德國養老企業可以通過抵押銀行、商業銀行、保險公司及儲蓄銀行等多種融資渠道進行融資，以保持養老項目的持續運營。REITs 和住房反向抵押貸貸款也是德國養老產業重要的融資方式，德國境內55 至69 歲的人群中約有100 萬人擁有市值超過10 萬歐元的住房，這為住宅反向抵押貸款策略的實施攢下了龐大的消費主體。

三、我國養老產業金融發展現狀

(一)我國老齡化現狀嚴峻，金融支持養老產業迫在眉睫

我國近年來老齡化程度不斷加深，截至2019 年60 周歲及以上人口2.54 億，占比18.1%，遠遠超出了國際公認的10%的老齡化社會標準。從趨勢來看，“十四五”期間中國或進入中度老齡化社會，2030 年之后65 歲及以上人口占總人口的比重或超過20%，屆時中國將進入重度老齡化社會。養老和退休保障體系負擔加重，財政補貼金額不斷上升，養老金短缺將進一步加劇老年人的支付困境，而養老企業成本具有剛性，兩方面因素疊加將對養老產業發的發展形成較大沖擊。在此背景下，加快創新金融支持手段，有效保障養老項目持續穩定運營，解決企業長期資金缺口，是解決我國老齡化問題，推動養老服務業發展的必然路徑。

(二)政策先行，我國養老產業金融的主要政策

早在2012 年國務院就發布了《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，2015 年，國開行發布了《關于開發性金融支持社會養老服務體系建設的實施意見》，提出要在養老服務設施建設、網絡建設、養老機構建設和服務人才培訓基地建設等方面加大貸款支持力度；當年民政、發改等十部門聯合發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》提出要加大對養老服務業的財政資金投入，鼓勵通過財政貼息、補助投資、風險補償等方式支持金融機構開展養老金融相關創新，拓寬信貸抵押物的擔保范圍。2016 年，銀保監會發布了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》，提出銀行業金融機構要專門制定養老服務業信貸政策，創新養老服務業貸款方式，并支持符合條件的養老企業通過債券、股權市場上市融資。2019 年發改委進一步在《城企聯動普惠養老專項行動實施方案》提出地方要綜合利用“補貸債基購保”等各種政策工具，制定養老服務補短板組合融資實施方案，發揮開發性金融資金引領作用，對養老專項行動提供金融支持。

(三)我國養老產業金融現狀和存在的問題

我國養老產業金融的發展總體來說是不完善的。雖然國家從政策層面為養老發展出臺了諸多有利政策，但由于我國養老產業發展并不成熟，養老項目投資成本高、回收周期長，目前市場上能夠完成從開發到順利運營退出完整商業周期的項目極其匱乏，此外近年來國家對養老發展的引導從機構項目轉向社區居家養老，這使得銀行對養老行業的發展抱有觀望態度，增加了企業的貸款難度和資金成本。另一方面，我國的金融市場為養老企業提供的金融服務產品有限，而REITs、住房反向抵押等方式在我國雖然進行了試點，但應用中仍然有較多需要解決的問題。總體來說，養老企業難以從金融市場得到長期、穩定的優質資金，金融對養老產業發展的支持遠不到位，主要表現為以下幾個主要方面。

1.支持政策粗泛，對于產業發展的支持較為單一，缺乏具體的落地政策

與發達國家社會逐漸步入老齡化不同，我國在很短的時間內進入老齡化，老齡化對經濟金融各個方面都帶來了較大沖擊，而如何抵御老齡化影響，并借助發展養老金融完善我國金融行業，是一個需要長期實踐、持續研究的系統性課題。進入21 世紀以來，我國的老齡化程度快速加深，養老政策接連出臺，大部分卻集中在結構性、框架性、方向性宏觀政策指導方面。政策不夠細化，一方面使得養老企業仍然只能通過傳統的銀行貸款融通資金，資金成本居高不下，另一方面，金融機構缺乏政策細則，在落地執行層面上缺乏具體指導，導致政策支持無法精準到位。此外，雖然我國營利性養老設施在養老產業的建設發展中影響很大，但我國政府對營利性養老設施的優惠政策幅度小，營利性養老項目融資還有一定的難度，減緩了養老產業的發展步伐。

2.金融支持的支持方式單一，對養老產業的特殊性考慮不足

養老產業尤其是養老機構項目，其運作模式類似于長租公寓，但是從面對的客群來看，養老機構客群的消費能力有限，這進一步加劇了機構運營企業的現金流緊張狀況。對養老企業的金融支持應充分考慮其現金流特點，采用REITs 等創新金融手段，在推動養老成本變現的同時，也促使養老企業關注核心運營狀況，實現高品質的互促發展。我國目前融資渠道比較單一，融資創新不足，REITs、PPP等具有發展前景的融資方式還需要時間去不斷探索和驗證，銀行貸款渠道多、融資便利，一定程度上導致了養老企業過度依賴銀行貸款，而養老企業本身的經營狀況不佳使得資產負債率居高不下，增大了企業的融資風險。

3.養老產業金融體系不健全，缺乏有效的金融服務支持

任何企業的融資都離不開擔保、法律、咨詢等方面的服務和支持，發達國家在養老企業融資方面建立了專門的平臺和管理機構，幫助養老機構順利取得融資資金，而我國在相關的金融支持方面還比較欠缺。過去一段時間，我國養老機構主要是福利性質的養老院，其融資依賴于政府主導的融資過程。而大多數近年來才興起的市場化養老機構，都很難像過去那樣取得政府背書的諸如擔保等支持，進而難以獲得融資。此外，我國專業的融資服務機構還很不成熟，雖然近年來隨著我國金融產業的發展已經取得了長足的進步，但國內融資服務機構能力層次欠缺，高水平融資機構稀缺仍然是不爭的事實。

4.養老項目本身不成熟，運營能力不足，使得養老主體承貸能力弱，難以獲得信貸支持

從國際范圍內來看，美國、日本與德國養老企業由于具備較為成熟的運營模式，能夠保證企業獲得良好的盈利，本身具備較強的融資能力，能夠主動降低財務風險，融資相對比較主動；新加坡與我國相比，雖然養老產業的發展都比較晚，但新加坡的政府對養老產業給予了從財務到稅務等多方面的大力支持，其養老企業也具有較高的融資能力。而我國養老企業大部分都不是專業化的養老規模企業，其發展養老的邏輯大多是為其主業發展鋪路和引流，企業缺乏科學有效的管理機制和資本運營能力，財務信譽既缺乏運營數據支持，也缺乏內控機制支持，盈利情況一般也不太理想。同時，我國近年來金融管控不斷加強，尤其對放貸、投資項目的管理更加嚴格，這進一步增加了養老企業取得融資的難度。

四、我國養老產業金融發展的改善對策

(一)完善養老產業金融法律和政策體系

黨的十九屆五中全會提出要實施積極的人口老齡化國家戰略，“十四五”是我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的開局階段，我國應該加大社會養老保障體系及相關的法律、法規的完善力度，在目前頂層規劃、框架政策的基礎上，加快出臺養老產業金融的實施細則和具體指導方案，尤其在養老企業低息貸款政策、用地優惠政策、床位補貼政策等方面，充分引入金融手段保障養老企業的運營資金流，將對養老產業的支持落在實處，降低企業的投資成本與投資風險，提高投資養老產業的收益，將更多社會資本引入養老項目投資。同時，要進一步豐富政府對養老產業的支持方式，除加強養老企業的各項優惠補貼政策外，要強化研究政府擔保、轉移支付等多種手段，形成統一的政策體系，加大對小型企業或民間資本建設養老地產項目的優惠力度，提升養老企業的財務信譽，降低融資難度。

(二)豐富融資渠道建設多層次立體化的養老產業金融體系

世界上發達國家的養老實踐經驗表明，養老項目對資金的需求量大，占用時間長，單一的融資方式很難支撐持續運營需求，我國應充分應用互聯網金融、REITs 等金融創新手段，在滿足養老產業融資需求的同時，做好風險管控，保障產業金融健康發展。進一步明確養老PPP 項目的主體職責、利益分配等機制問題，促進PPP 運作方式多元化，培育一批帶頭示范項目，全方位提升PPP 養老項目對社會資本的吸引力。大力推進REITs 融資方式立法研究，規范公司運營條件和運營秩序，切實保障投資者權益安全，鼓勵市場主體在一定規則下自發探索資本與養老項目融合的案例。靈活運用互聯網金融手段，尤其是對于小微養老機構，鼓勵互聯網金融機構自發探索“互聯網+金融+養老產業”模式，為小微養老機構提供融資支持，并給予一定的風險補償。此外，在利用金融創新手段的同時，要充分做好風險管控，嚴格完善項目篩選和審核機制，制定充分的信息披露規則，建立和完善風險預警及干預體系。

(三)建立針對養老企業的風險投資擔保體系

由于我國養老產業市場上缺乏一個較為完善的養老發展模式，這就需要在養老產業金融中充分發揮風險投資的作用和價值，幫助企業厘清模式，優化運營，而沒有一個健全的風險投資擔保體系，養老產業金融是不可能完善的。國家應該針對養老產業特點，成立再擔保機構或再擔保基金組織，形成擔保的風險分散機制，擔保機構應在擔保形式、責任界定、比例分派、信用評估等方面進行探索和創新，打造高效完善的風險擔保機制。同時，政府也應加強對擔保機構的資金來源支持，拓寬資金渠道，建立長期穩定的資金注入機制，以充分應對養老產業的整體運營風險。

(四)適時適度擴大養老專項債券融資發行

早在2015 年，發改委就下發了《養老產業專項債券發行指引》，2018 年《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》進一步提出支持處于成熟期的優質養老服務企業通過發行企業債、公司債、非金融企業債務融資工具等方式融資。政府要積極落實相關文件精神，引導養老企業把握政策機遇，依托金融市場探索研發養老債券產品，并在符合要求、手續齊全、保障完善的條件下，盡可能地縮短審批流程，提高過審效率。同時，相關部門也要做好債券發行后的監管工作，根據募集資金的使用去向和使用情況，建立透明完善的信息發布機制，確保募集資金能真正用于支持養老企業發展。

(五)通過發展養老私募股權基金等形式強化民間資本引入

當前我國政府面臨著較大的財政支出壓力，必須通過多種形式引入民間資本解決企業融資難融資貴的問題。國家應鼓勵養老產業對私募股權基金等民間資本的吸引力，通過打造特色養老產業園區設立政府主導的養老項目投資基金，實現政府引領的民間資本參與。進一步放開對機構投資者的限制，鼓勵社會資本以多種模式充實股權投資基金的資金來源，讓更多的社會資金進入合伙制私募養老產業股權基金投資領域，為投資者提供資產配置解決方案。以《合伙企業法》為基礎，完善合伙制私募養老產業股權投資基金法律法規，切實保護好合格投資者的利益。■