試論政府購買服務預算績效管理體系構建策略

定邊縣財政績效評價中心

引言

為加快推進現代財政制度的建設，黨的十九大提出“全面實施績效管理”。在《意見》中提出“力爭用3-5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的目標。2014年12月頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》，就已經提出了制度規范政府購買服務預算管理。隨著改革的深入推進，2020年1月，財政部公布了《政府購買服務管理辦法》（財政部令102號）（簡稱《辦法》），提出了績效管理是政府購買服務工作中的新情況及新問題，是政府購買服務工作的薄弱環節。

一、全面預算績效管理的內涵

預算績效管理是以產出為導向的一種預算管理模式，是一種制度的創新、理念的轉變和機制的再造。它以為民服務為理念，強調預算資金支出的效率及責任，要求政府在預算編制環節、執行環節及監督過程中更加關注財政資金的產出及結果，要求不斷改進政府部門服務水平及服務質量，花更少的資金、辦更多的實事，從而使政府服務更加務實、高效。

簡單來講，就是對預算資金采用績效的方式進行管理，可以這樣理解，“預算”是績效管理的對象，包含所有“財政性資金”；“績效”是績效管理的內容、手段；“管理”是實施方式。

從績效評價過渡到績效預算，預算績效管理發揮著重要的橋梁作用，而績效評價是其核心所在。《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）文件指出“績效評價是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。”績效評價主要是八個方面問題：①項目是否要干？②錢從哪來？③錢用得好不好？④項目怎么管，管的好不好？⑤產出了什么？⑥效果怎么樣？⑦可持續性怎么樣？⑧干這個項目需要花這么多錢嗎？

二、政府購買服務實施預算績效管理的必要性

《意見》指出，“將各級政府預算支出全部納入預算績效管理。”政府購買服務資金屬于財政預算支出，必然屬于預算績效管理范疇。《辦法》也明確了“政府購買服務是創新政府公共服務提供方式、推動政府職能轉變、全面實施績效管理的一項改革。”隨著政府購買服務領域的拓展及種類的增多，政府購買服務資金規模也在不斷擴大，無論從規模還是效益來看，政府購買服務都需加強預算績效管理，這就需要從政府購買服務“養人辦事”到“花錢買服務、辦事不養人”的轉變理念出發，從加強購買服務的財政支出資金的管理入手，結合政府購買服務績效評價主體、評價環節的特殊性，構建對應的預算績效管理體系，服務政府購買預算，從而加強政府購買服務管理，提高政府預算資金使用的效率、效果及效益。

三、政府購買服務預算績效管理體系存在的問題

（一）預算績效管理意識薄弱，重視程度不夠

目前，政府購買服務績效評價的主體不但對績效評價工作的意識薄弱，重視程度及接受度也明顯較低。主要表現為：一方面不重視預算績效目標制定與申報環節，沒有嚴格按照《辦法》要求的購買內容及范圍確定購買服務項目，購買服務的內容容易出現泛化現象。另一方面評價主體的績效評價工作參與度、配合度不足，難以保證預算資金支出的實際導向作用，使預算績效評價的工作僅流于形式。

（二）承接主體資金管理制度建立尚不完善

《辦法》規定，承接主體應建立政府購買服務項目臺賬，嚴格遵守相關財務規定，配合相關部門對資金使用情況的績效評價工作。但實踐中，承接主體在項目資金的財務制度建設及管理上不夠重視，認為反正是政府資金，支出支配隨意、預算約束力不強；或者有些承接主體雖然建立了相關財務制度，但僅僅停留于形式，不能真實反映政府購買服務資金的財務管理信息。

（三）政府購買服務績效評價指標體系尚待完善

構建項目績效評價指標體系在預算績效評價工作中發揮著至關重要的核心作用，但由于評價項目涉及的行業領域和項目類別眾多，績效評價指標的表現形式也是多種多樣，現有的評價指標體系過于籠統，不能客觀有效地反映政府購買服務績效評價的成效，亟須建立一套以嚴密數據分析為基礎的科學、完整、統一的政府購買服務績效評價指標體系。

四、完善政府購買服務預算績效管理體系的相關建議

（一）堅持制度先行，健全制度保障

結合政府購買服務項目特點，統籌研究完善相應的績效管理制度，如政府采購服務的績效目標管理制度、績效跟蹤監控制度、績效評價管理制度以及績效工作考核制度等相關制度。通過建立制度，完善政府購買服務績效評價實施中的具體操作流程，細化每一個評價環節，使績效評價工作有章可循。針對承接主體的資金、財務管理制度建立及執行情況，一方面提高相關制度建立及執行情況在評價指標體系中的權重分值，另一方面將其納入績效工作考核范圍，并注重評價及考核的結果應用。同時，逐步將政府購買服務績效評價機制法制化，賦予相關制度嚴肅性及約束性，對不遵守或違反相關制度的行為大力懲罰。

（二）加強宣傳力度，提高預算績效管理意識

凡是涉及財政預算資金的部門單位、社會力量都應當對預算績效管理引起重視。政府購買服務預算績效評價工作需要評價部門、政府服務購買主體、承接主體、服務受眾等多方配合共同完成，應抓住今年預算績效管理深入推進的機遇，深刻領會中央文件精神，積極開展預算績效管理宣傳活動，引導大家從思想深處接受、強化績效責任認識，從而為預算績效評價工作營造良好的社會輿論氛圍及良好的工作開展環境。

（三）加強培訓學習，強化績效目標管理

預算績效目標作為預算資金具體安排、績效跟蹤監控及績效評價的基礎依據，它主要體現項目實施的科學性、必要性、可行性，其在政府購買服務預算績效管理中的重要性不言而喻。可以通過提供關于績效目標管理的學習、培訓機會，使評價主體認識到績效目標管理實施的重要性，增強其績效目標導向意識，從而強化績效目標對項目實施和績效評價的指導意義。

（四）科學建立政府購買服務績效評價指標體系

績效評價指標是績效目標的細化，且具有較強的可操作性。因此，為保證政府購買服務績效評價工作更加順利的推進，建立一套科學、合理、有效的政府購買服務績效評價指標體系是非常必要的。設置政府購買服務績效評價指標體系的主要政策依據是財預〔2020〕10號文件，共設三個等級的指標，其中三級指標是二級指標的細化，結合購買服務的采購過程及契約式管理的特點設置。因此，初探政府購買服務績效評價指標體系建立如下表1：

結語

政府購買服務預算績效管理體系建設還在探索階段，無論從微觀還是宏觀來看，都具有很大的現實意義，尤其是在提升預算管理方式水平方面。同時也還存在著許多需要繼續探究的地方，如將評價結果應用與承接主體的選擇及預算資金安排相結合、引入專業評價機構等。