如何運用地理信息技術開展森林資源審計

山東省滕州市審計局

引言

開展自然資源資產審計是我國審計制度的一項重大創新。該項審計內容涉及土地資源、森林資源、水資源等自然資源和生態環境眾多領域，需要采集大量的業務數據，自然資源本身所具有的空間屬性使得在開展該項審計工作時對地理信息技術的需求顯得更尤為迫切。在信息化時代下，大數據分析技術的運用可以幫助我們精準地找到問題的切入點，快速鎖定問題線索，大大提高了審計工作質量和審計效率。

一、地理信息技術的基本內涵

地理信息技術包括地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS），也就是我們經常提及的“3S”技術，是空間技術、計算機技術和通信技術相結合，多學科高度集成對地理空間信息進行獲取、管理、分析和應用的現代信息技術。

利用遙感技術可以提供最直接的影像基礎資料，通過不同時期影像資料的對比，可以直觀發現自然資源資產的增減變化情況；利用地理信息系統可以通過信息關聯、數據比對、空間統計等工具對自然資源資產的數量、種類、分布等情況進行綜合分析；利用全球定位系統可以對現場查看發現的問題進行定位和實地測量取證，也可對利用地理信息系統圈畫出的疑點信息根據坐標進行現場核實取證。

二、地理信息技術對自然資源審計的重要性

地理信息技術是推進自然資源審計的重要抓手。自然資源具有分布廣、面積大、種類繁多等特點，使得依靠翻閱資料、實地現場查看的傳統審計方法受到了嚴峻挑戰：一是與自然資源相關的項目大都涉及數量眾多的圖件資料等，全靠人工去翻閱費時費力，且難以達到全覆蓋審查；二是僅僅查看國土林業部門圖件資料，由于圖片比例與現實比例差別過大，會使得實地核查時無法精準確定需核實地塊的準確位置；三是延后審計的特性使得在審計時點上特定地塊的使用狀況往往已經發生變化，審計人員無法將其還原到以前狀態來發現問題線索。通過使用地理信息技術，我們可以對從不同主管部門采集的自然資源相關信息數據進行計算和關聯比對，對自然資源的數量、質量及分布情況進行時間分析和空間分析，從而找出自然資源發展變化的趨勢及存在的問題。

三、地理信息技術在森林資源審計中的運用

在森林資源審計中，我們需要采集的相關業務數據主要包括：審計年度的遙感影像、土地利用現狀數據、土地利用總體規劃數據、基本農田劃定線數據、相關年度林地變更數據、造林工程作業小班圖、林地征占用、林木采伐等數據。

不同部門提供的業務數據所使用的坐標系統并不完全一樣，常見的有北京54坐標系、西安80坐標系、2000國家大地坐標系等。為保證數據分析結果的真實性和準確性，在進行數據對比分析時要求必須在同一坐標系下進行，因此需要對不同來源的空間數據進行標準化處理，通過參數設置、空間校正、幾何拓撲等技術手段，將格式、坐標統一到同一基準下。

根據收集的自然資源相關業務數據，結合國家及地方出臺的自然資源資產管理相關政策法規、與上級政府、主管部門簽訂的目標責任書等，梳理數據內容、數據與業務管理之間的相互關系。在地理信息系統軟件（ArcGIS）中，通過信息關聯、數據比對、分類統計等技術方法，并結合相關年度的遙感影像，對不同年度和不同類別的森林資源進行對比分析。通過分析，了解不同年度森林資源的空間分布狀況、森林類別及數量面積變化情況等，審查與之相關的重大政策執行、相關事項審批、重點項目落實、資金分配使用等情況，核實是否存在違法違規問題；根據坐標確定違法違規問題疑點的具體位置，利用全球定位系統進行現場核實，確認違法違規問題的現狀。通過使用地理信息技術，較為全面地反映和剖析了在森林資源管理各環節中存在的主要問題，大大提高了審計發現問題的精準度和工作效率。

（一）森林覆蓋率變化情況

在ArcGIS軟件中，根據林業部門提供的相關年度林地變更數據，我們可以從屬性表中按地類、森林類別、林種等分類匯總統計出我們所需要的基本信息。一方面通過計算可以得出本地區的森林覆蓋率，與統計年鑒或對外宣傳的資料進行對比，可證實其森林覆蓋率的真實性；另一方面可以分析相關年度的森林覆蓋率變化情況及變化原因。如在對某地的審計中，該地區近年來一直在開展“創建國家森林城市”的活動，每年都投入大量的資金進行植樹造林，但通過查看林地變更數據發現，該地區的森林覆蓋率不升反降，2017年較2015年下降了3.20%，下降速率較大，且其所屬區縣均呈下降的趨勢，與該地區《林業發展規劃》中的規劃目標相距甚遠。

（二）套取林業項目補貼資金

一是重復申報項目。以長江防護林、造林補貼項目為例：長江防護林項目屬于中央基建項目，造林補貼項目屬于中央專項資金補助項目，同一造林區域在不同年度或兩個項目之間不能重復給予補貼。根據林業部門提供的長江防護林、造林補貼項目矢量數據，利用ArcGIS軟件，在同一坐標系下，第一，將不同年度的長江防護林項目、造林補貼項目分別進行縱向疊加分析；第二，在長江防護林項目和造林補貼項目之間進行橫向疊加分析。通過分析得出項目區重疊數據，查看進行疊加的兩個項目的驗收及資金發放情況匯總表，剔除驗收不合格的項目區域，篩選后交由林業部門進行核實，對核實確認重疊的造林小班，進一步審查其資金流向，查處重復申報造林面積套取補貼資金及造成財政資金損失等問題。如在對某地區的審計中，查處該地區不同年度、不同項目之間造林項目區重疊面積5000余畝，套取中央資金200多萬元。

二是虛假申報項目。利用ArcGIS軟件及項目區域范圍內不同年度的遙感影像，將造林項目實施前后的實際狀況進行比對，一方面查處在項目實施后未成林的情況，另一方面查處在項目實施前已成林的情況。剔除驗收不合格的項目區域，將篩選后的疑點數據圖層轉換格式后導入到手機下載的GPS定位軟件中，以便前往疑點項目區進行實地核實取證。如在對某地區的審計中，查處有900余畝的造林設計區域未進行造林或不屬于新造林，套取補貼資金近40萬元。

三是夸大造林區域實有面積。以某地區實施的造林項目為例：該項目設計造林面積3.95萬畝，根據林業部門提供的項目矢量數據，一方面利用ArcGIS軟件，在投影坐標系下，對177個造林小班的設計面積進行重新計算，得出所有項目區域的實有面積總共僅有2.26萬畝，與設計面積3.95萬畝相差1.69萬畝；另一方面根據完成情況驗收表統計出該項目驗收合格面積總計2.48萬畝，進一步將177個造林小班的驗收合格面積與地塊實有面積進行對比發現，有99個小班的驗收合格面積大于實有面積，超出面積共計0.82萬畝。經與林業部門相關人員座談了解到，為完成上級下達的造林任務，在進行作業設計時，對造林項目區的實有面積進行了夸大，在進行項目驗收時，參與驗收人員沒有考慮到項目區面積已經被人為地夸大，而是按照設計面積的一定比例作為驗收合格面積，從而導致上述問題的發生。

（三）長江防護林項目侵占基本農田

在《長江流域防護林體系建設三期工程規劃（2011-2020年）》中，對不同地域的造林位置及造林樹種都做出了明確的規定，在《基本農田保護條例》中也規定禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業。利用Arcgis軟件，將長江防護林項目矢量數據與基本農田劃定數據進行疊加分析，剔除重疊區域中造林項目驗收不合格部分，將分析結果交由主管部門進行核實，查處長江防護林項目造林位置不符合相關技術規程要求，存在侵占基本農田的問題。以某地區實施的長江防護林項目為例：按照規劃要求，該地所處位置區域的長江防護林項目應用于河道、渠溪等水域地帶的水土保持及洼地圩堤、溝渠路壩的固護。該項目設計造林面積4.60萬畝，驗收合格4.39萬畝，根據上述比對分析，發現其中有3.17萬畝的防護林在基本農田劃定區域內，占驗收合格面積的72.32%。

根據上述分析結果，還可將防護林補貼與種糧補貼發放數據進行比對，審查有無因相關部門履職不到位，造成在已經發放防護林補貼的情況下套取、重復發放種糧補貼。

（四）違規侵占林地、無證采伐林木

在Arcgis軟件中，根據林業部門提供的林地變更數據，篩選出現狀地類為非“有林地”、前地類為“有林地”的圖斑，結合相關年度的遙感影像，查看上述地塊變化的具體原因，是屬于林木被采伐還是屬于林地被征占用，再對比林木采伐許可證臺賬、林地征占用臺賬，審查是否辦理相關審批手續。如在對某地區的審計中，查處有25處林地變更為建筑物、坑塘水面等未辦理林地征占用審批手續，面積100余畝；有72處林地的林木未辦理采伐許可證被采伐，面積400余畝。

結語

在大數據應用時代，利用地理信息技術開展自然資源資產審計是一個全新而富有挑戰的課題。通過結合運用地理信息輔助審計技術，有效拓寬了審計資源的可利用范圍，將審計人員的經驗與先進的技術方法相結合，將審計思路付諸地理信息技術的應用實踐，可對同類問題進行統計分析，以便揭示全局范圍內的嚴重程度，也可在短時間內對較多的項目進行覆蓋性審查，解決了傳統審計手段無法完成的審計工作，大大提高了審計的工作效率與可覆蓋面。