高校內涵式發展的財政撥款保障體制研究

陳俊忠（正高級會計師）（韶關學院 廣東韶關 512005）

一、引言

高校內涵式發展模式下，財政撥款仍然是公辦高校辦學經費的主要來源，財政撥款是高校內涵式發展的重要資源保障。同時，內涵式發展必然帶來辦學經費需求的變化，進而引發財力供給體制的變化，需要對高校財政撥款體制進行相應的改革。

與我國不同時期的高等教育發展相適應，高校財政撥款體制發展經歷了“基礎加發展”“生均綜合定額加專項補助”兩種模式，這兩種模式在不同的歷史時期有效促進了高校的可持續發展。隨著我國高等教育進入新的發展階段，內涵式發展成為現階段和今后一段時期高校人才培養、科學研究和服務經濟社會發展的主要模式。高校內涵式發展對于教育資金、尤其是財政性教育經費的投入提出了新的期盼。本文從高校內涵式發展這一特定境域重新認識高校財政撥款體制，在梳理和分析我國高校財政撥款體制的歷史和現狀的基礎上，提出當前我國高校財政撥款體制與高校內涵式發展存在不相適應之處，通過對高校內涵式發展指標體系的深入分析，從公共財政和公共需求理論視角探討了高校內涵式發展與財政撥款體制的內在邏輯，提出構建適合我國高校內涵式發展需要的財政撥款體制的對策建議。

二、我國高校財政撥款體制的演變、現狀與問題

（一）財政撥款體制的歷史演變

隨著經濟社會及高等教育改革發展的不斷深入，我國高校財政撥款體制也隨之發生了變化。計劃經濟體制下，我國實行的是大收大支的資金預算管理體制，高校按行政隸屬關系縱向劃分。在這種特定的體制背景下，我國對高校的管理長期實行的是由舉辦者自行籌措資金和管理資金運用的財政撥款體制。隨著我國市場經濟的逐步發展以及公共財政體制和高等教育體制的改革深化，高校辦學經費逐步形成了以中央財政和地方財政撥款為主，受教育者繳費，社會捐資助學以及債務融資等多元化體制機制。其中財政撥款體制主要有“基數加發展”和“生均綜合定額加專項補助”兩種。

1.基數加發展撥款體制。在1985年之前，我國高校財政撥款實行的是基數加發展撥款體制。在這種撥款體制下，政府在核定高校年度預算經費時，通常以各高校上一年度財政撥款額度為基數，適當考慮預算年度各高校事業發展變化情況。在此基礎上核定高校財政撥款額度時，主要以基數加發展方式來安排經費預算［1］。這與我國當時的財政體制相適應，也滿足當時我國高等教育發展模式的需要，不僅保證了高校人員的定額費，而且便于政府部門加強對高校的集中財政管理，在特定的歷史條件下，這種撥款體制對完善教育經費核撥具有一定的積極意義。

2.生均綜合定額加專項補助撥款體制。雖然基數加發展撥款體制核算簡單、操作方便，但計劃經濟痕跡重，阻礙了對高等教育辦學成本的控制和提高財政性辦學經費的使用效益，不利于各高校間在公平條件下競爭和發展。因此，1986年10月15日，國家教委和財政部聯合對高校教育事業費的撥款辦法進行了改革，按照不同科類不同層次學生的需要和學校所在地區的不同情況，結合國家財力可能，按照“生均綜合定額加專項補助”的辦法核定高校年度教育事業費預算。國家對高校的財政撥款體制正式由“基數加發展”更改為“生均綜合定額加專項補助”［2］。

（二）財政撥款體制現狀及存在的不足

1.財政撥款主體和主要類型、方法。高校是人才培養、科技創新和服務經濟社會的主陣地。新時代，高校內涵式發展需要投入大量經費，經費投入的多少直接影響著高校新一輪內涵式發展的成效。

（1）撥款主體。根據《中華人民共和國高等教育法》規定，按舉辦主體的不同，我國的公辦高校分為教育部直屬高校、部省共建高校、各省省屬高校、省市共建高校、各市市屬高校等。根據事權與財權分類管理體制，目前我國高校財政撥款劃分為中央級財政撥款、省級財政撥款和市（縣）級財政撥款。采取同級一般公共預算撥付方式，由各級政府教育行政主管部門通過年度預算安排撥款。

（2）撥款類型、方法。按照《高等學校財務管理改革實施辦法》規定，對高校的財政撥款實行的是生均綜合定額加專項補助撥款體制。在這種撥款體制下，對高校的生均綜合定額撥款是根據政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區學生生均經費的定額標準和高校在校學生人數來核定高校的生均定額撥款?！皩ｍ椦a助”作為對“生均綜合定額”撥款的補充，由財政部門和教育主管部門根據國家的政策導向和高校的特定項目單獨核定［3］。

2.財政撥款體制存在不足。

（1）財政撥款法制保障機制不完善。高校的內涵式發展離不開財政撥款的支持和保障，發展高等教育必須逐步提高國家財政性教育經費占國民生產總值的比例，完善以財政撥款為主、多渠道籌措高等教育經費為輔的高等教育投入體制［4］。優化財政支出結構，統籌各項收入，把教育作為財政支出重點領域予以優先保障。這是當前各級政府應承擔的義務和責任，要提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例［5］。可見，國家對高校財政投入有相關要求，但尚未做出明確的法律規定。

（2）財政撥款存在不平衡、不充分現象。財政撥款在高校總的辦學經費中占較大比例，其投入情況關系著高校的內涵式發展。但無論是“基數加發展”或是“生均綜合定額加專項補助”的財政撥款體制，財政撥款核定的依據首先是高校的身份（即舉辦主體身份）［6］，不同身份類別的高校享受不同的定額標準和專項補助。這種因高校舉辦主體身份不同，受各級政府財力所限導致生均綜合定額撥款標準差距較大的體制不利于我國建設高等教育強國整體目標的實現。

（3）成本觀念不強，績效未得到重視?！吧C合定額+專項補助”撥款體制在高校擴大辦學規模時期積極促進了高等教育發展。但因撥款政策依據僅以高?！吧矸荨焙驮谛W生人數作為標準，忽視了撥款機制是由多目標綜合作用，尤其是沒有考慮內涵式發展目標。如果按照這種撥款體制，高校實際獲得的財政撥款數量與高校的辦學績效明顯脫節，無法體現成本與撥款之間的關系，內涵績效指標體系沒有較好引入，無法有效激勵高校的辦學行為，導向性缺失，與目前高等教育內涵式發展模式新需求不相適應。

三、高校內涵式發展與財政撥款體制的內在邏輯分析

（一）高校內涵式發展指標體系分析

內涵式發展是我國高等教育現階段及今后一段時期的發展重點、努力方向和重要任務。推進高校內涵式發展需要對新時代我國高等教育內涵式發展的關鍵指標有深刻和準確理解：

1.創新發展。一要深化改革，推進體制機制創新，為創新發展提供制度保障。二要改革人才培養模式，深化創新創業教育，全面提高人才培養能力，構建學習共同體和“雙創”平臺。三要培育創新型校園文化，使創新成為高校教師和學生的價值追求。四要落實“放管服”要求，激發校園科技創新能力，成為服務經濟社會的智力源泉。

2.特色發展。一要發展定位有特色，找準自己在行業中所處的位置。二要專業建設、人才培養有特色。三要辦學理念有特色。四要科學研究和服務經濟社會發展有特色。統籌推進內涵式發展、一體化發展。

3.科學發展。要將發展目標作為新追求，將科學發展融入內涵式發展全過程，實現二者有機結合，更好更快提升整體辦學水平質量。一要明確發展的政治標準。堅持正確的辦學方向，明確歷史擔當。二要保證發展必須與高校的使命一致。發展不僅要適應經濟社會發展需要，而且要滿足學生全面發展和充分就業，以及教師潛心教學和科研的需要。三要合理規劃，有序推進。要結合自身資源情況、辦學傳統和承載能力，取長補短，科學謀劃，確定自身發展定位，目標要長短結合，現實性與前瞻性相適應，實現科學發展。

4.協調發展。抓好協調統籌，使各項教育事業發展朝著規模、質量、效益、結構多贏的方向發展，處理好整體與局部以及各個發展目標相互之間的關系。協調好發展過程中穩定、改革和發展之間的關系，在穩定的基礎上謀劃改革，以改革促進發展，以發展達到更高層次的穩定。因此，高等教育的內涵式發展必須在高層次上追求協調發展，才能實現真正意義上的高等教育內涵式發展。

5.開放發展。要深化教育改革，擴大教育開放，提高國際化辦學水平。我國的高等教育內涵式發展不能封閉，應具有國際視野，加強國際科技合作和人文交流，充分發揮人才制度優勢，重視培養國際化人才和具有國際視野的創新型人才，更好地利用國際人才資源，主動參與國際人才競爭［7］，實行開放發展，為世界提供高等教育內涵式發展的中國模式。

（二）高校內涵式發展與財政撥款體制的內在邏輯分析

高等教育作為一種具有排他性的“準公共產品”，存在“市場失靈”問題，需要依靠政府的力量來彌補由于市場失靈所帶來的資源和產品短缺問題。對高校的財政撥款就是政府發揮公共財政調控力量的有效手段，是政府在教育領域履行公共管理職能的集中反映。

1.高校財政撥款的公共財政理論視角。從公共財政理論角度看，高等教育活動極具社會性，其行為主體既是受教育者本人，也是整個社會，高等教育的目的是培養經濟社會發展所需的人才。因此，高等教育本身兼具公共產品和私人產品的雙重屬性，是一種“準公共產品”。一方面高等教育具有排他性和競爭性，受教育者接受的應是一種有償服務，將價格機制引入供給和需求的關系中，向受教育者收取學費、住宿費等來調節供求關系。另一方面高校內涵式發展的關鍵是要培養適合經濟社會建設需要的創新型人才、提高科創能力水平、為地方經濟社會發展提供智力支持，增強國際化競爭力。高等教育具有外部性，不能僅由市場來解決高等教育發展面臨的現實問題，也不能只依靠高校自身，政府應為高等教育提供充足的辦學資金，在高等教育內涵式發展歷程中履行公共管理者的主體責任，發揮公共財政職能。

2.內涵式發展對財政撥款的新要求。高校要實現內涵式發展，需要通過整合資源、調整結構、提高質量和效益等方法來實現創新發展、特色發展等發展目標，這就要求變革高校財政撥款制度。一要明確目標導向。新時代，財政撥款要堅持目標導向原則，為內涵式發展服務，助力高校發展。二要增加投入，在撥款總量上實現突破。雖然2017年我國國家財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4.14%，但是與世界上其他高等教育發達國家相比還是較低，具體分配落實安排到高等教育中的經費占比更低。要推進高校內涵式發展，增加財政撥款的投入總量已成為必然。三要創優撥款模式。撥款應隨著高校內涵式發展內容的變化進行適時調整，并堅持效率與效益，促進高校資源的有效利用。四要將高校發展質量評估結果與財政撥款直接掛鉤，運用績效手段對高校撥款使用的效益進行衡量和評價，決定以后撥款的方向和方法等［8］。

四、高校內涵式發展的財政撥款體制對策建議

高校財政撥款體制是否與高等教育的發展相適應，已成為影響國家高等教育內涵式發展的關鍵。在這種形勢下，為推進高校內涵式發展，加快我國高等教育事業發展，構建適合我國高校內涵式發展的財政撥款體制，可采取以下對策措施。

（一）完善高校財政撥款法制保障機制

1.立法保障高校財政撥款。法律是程序和機制可以順利實施的保障基礎。目前，我國對高校財政撥款投入尚未做出明確的法律規定，高校財政撥款缺乏立法保障。為了確保高校能夠獲得必需的財政撥款，保障高等教育內涵式發展。建議盡快就高校財政撥款體制開展立法工作，通過法律的形式規范各級政府對高校財政撥款的剛性投入，督促各級政府履行公共財政管理職能。建議在有關高校事業發展的相關法律條款中明確規定對高校財政撥款是各級政府執政為民的職責。

2.完善各級政府高校財政撥款政績考核機制。高校財政撥款經費由各級政府負責籌措投入，但在實際執行過程中，各級政府因受本區域綜合財力水平不同限制，經常會出現政府借口財政欠收而擠壓對高校財政撥款的情況，這種情況在省市共建高校中較為常見。為此，建議將各級政府對高校財政撥款實效納入政府政績考核內容，落實主體責任，進一步完善我國高校財政撥款法制保障機制，為高校事業發展提供財力保障，切實支持高等教育內涵式發展。

（二）建立基本性生均定額財政撥款機制

1.強化政府對高校財政撥款的導向原則。從高等教育的本質屬性和發展歷程來看，高等教育不但具有獨立和自由的內在屬性和規律，同時還具有公共服務屬性，高校履行公共服務職能需要政府提供財政撥款支持。雖然隨著我國高等教育體制改革的不斷推進和“放管服”政策措施的落實，高校辦學自主權日益擴大，辦學經費來源渠道和經費構成趨于多元化。但根據教育部官方網站公布的數據顯示，在高校辦學經費總額中財政撥款經費占比最高，平均達到50%以上，財政撥款資金仍然是高校辦學經費的主要來源。為此，要推進高等教育內涵式發展需要強化政府對高校財政撥款的導向原則，通過財政撥款體制的優化改革，加強政府對高等教育發展的宏觀調控，加大政府財政撥款的投入力度，辦好具有中國特色社會主義鮮明特征的內涵式發展的現代化大學。

2.建立標準統一、分級負責的基本性生均定額財政撥款體制。

（1）實行全國統一標準的基本性生均定額財政撥款。高校的本質屬性決定了其辦學不以營利為目的，高校不像企業那樣可以根據市場行情進行產品定價，實現營利，進行資本盈溢，積累資源，達到可持續發展。再加上國家對高校辦學有全國統一標準的考核評價指標體系，如師生比、生均教學用房、生均實驗用房、生均教學儀器設備和圖書資料等。因此，高校并不會因為所處地域、舉辦類別等“身份”不同而出現辦學成本較大差異。對部分高校而言，現行的因“身份”不同而獲得不同的生均定額撥款的財政撥款體制已無法滿足學校生存需要，更無法進一步支持學校的內涵式發展。為此，建議實行全國統一標準的基本性生均定額財政撥款標準，以滿足高校發展最基本的經費需求，維持高校日常運行，解決高校生存問題，為高校內涵式發展解決后顧之憂。

（2）實行基本性生均定額財政撥款分級負責制。為了保障高校師資隊伍建設、教科研活動正常運行及日常公用開支等基本運行經費投入，在構建標準統一的基本性生均定額財政撥款體制基礎上，按照公共財政理論，根據高校所處區域、類別不同，實行分別由中央財政、省（自治區、直轄市）級財政和市（縣）級財政負責給予高校財政撥款經費投入制度，并將財政撥款實際結果作為本級政府政績考核指標之一，確保各級政府切實負起應擔之責，解決高校運行之憂，支持高校結合自身情況開展內涵式發展。

（3）建立高校財政撥款轉移支付制度?，F行的政府間高等教育投入責任劃分因為財政能力的差異容易造成教育經費投入的不均衡，從而導致高等教育質量的差異。為了確保財政撥款足額投入，對于少數財政緊張的省市（縣），為支持這些地區的高等教育事業，實現高等教育均衡發展，協調推進我國高等教育強國建設，政府應盡快建立高校財政撥款轉移支付制度，啟動中央財政對地方高校的縱向財政撥款轉移支付和東部發達省市對口支援西部省份的橫向轉移支付，構建縱橫聯合、以縱為主的高校財政撥款轉移支付制度。

（三）構建內涵式發展績效財政撥款新機制

支持高校內涵式發展，財政對高校的撥款金額不再由高?，F有在校學生人數決定，而是由事關高校內涵建設的人才教育教學培養質量、開展科學技術研究能力和技術創新水平、科技成果轉化以及支持服務地方經濟社會能力等指標來決定，應構建一套以績效為導向的新型績效財政撥款體制。

1.建立內涵式發展績效財政撥款模式。內涵式發展績效財政撥款有別于現行的專項補助撥款，注重高校內涵式發展成效，資金分配根據高校在推進內涵式發展過程中在創新發展、特色發展、科學發展、協調發展、綠色發展和開放發展幾方面取得的實效進行獎勵。目的在于激勵高校在人才培養、科技創新、服務地方經濟社會等幾方面進行內涵式發展，確實提高高等教育實力。新型內涵式發展績效財政撥款凸顯了高校對資金用途的自主性、統籌性和績效性。此項經費有別于基本建設撥款和獎助貸學基金等專項補助撥款必須按規定用途使用，高?？山Y合自身資源情況，根據內涵式發展戰略需要科學自主統籌使用資金。

2.探索成立獨立的績效財政撥款中介機構。為了體現內涵式發展績效財政撥款的公平、公正、公開透明，解決在高等教育領域不平衡和不充分的問題，建議成立獨立于政府和高校之間的教育撥款中介機構來負責承擔政府對高校年度財政撥款職責。具體做法如下：一是建立一個獨立于政府與高校之間的非營利性中介機構，負責承擔政府對高校的財政撥款。二是績效財政撥款中介機構統一管理政府提供的經費，依據高校內涵式發展指標績效實施撥款。三是該中介機構核撥經費需建立一套科學、公開、公正和公平的機制，并接受監督和質詢。四是擴大績效財政撥款中介機構職能，不僅要承擔撥款職能，還應具有一定程度的評議監督等輔助職能。

3.實施一校一策內涵式發展績效財政撥款。在內涵式發展績效目標導向原則下，根據高校內涵式發展需要，注重高校內涵式發展實際成效，改變原來統一申報、統一評審的專項補助模式，采取一校一策的財政撥款補助形式。由高校結合自身辦學成效、戰略規劃向績效財政撥款中介機構提出申請，按規定程序和評審方式方法進行評定，確定對高校的內涵式發展績效財政撥款額度。

五、結語

為適應教育體制改革發展需要，高校財政撥款體制也隨之進行了系列改革，并取得階段性成效，有效支持了高等教育事業發展。隨著我國高校內涵式發展改革的提出和不斷推進，高校面臨辦學經費緊張的局面，財政撥款短缺的現象在高校中不同程度的存在，制約了我國高等教育的進一步發展。當前的高校財政撥款體制存在立法保障不完善、水平不均衡、無法體現內涵式發展績效等問題。本文首先梳理了我國高校財政撥款體制歷史、現狀和不足，接著分析了高校內涵式發展與財政撥款體制的內在邏輯關系，并提出構建適合我國高校內涵式發展需要的高校財政撥款體制對策建議，以期為政府部門決策提供參考。