基于經費管理視角的高校科研監管機制探索

李耀龍 張天萌（河北經貿大學財務處 河北石家莊 050061）

一、引言

科學技術領域的突破性成就對于國民經濟的高質量發展起著至關重要的作用。國家出臺的多項改善科學研究環境、激活科學研發潛力、提高科研人員地位和主動性的改革措施，極大地提升了我國的綜合科技實力和國際形象。衡量一個國家綜合科技實力的重要指標是研究與試驗發展（R&D）經費的支出規模和經費投入強度，根據國家統計局公布的全國科技經費投入統計公報，近年來，國家在研究與試驗發展（R&D）經費投入上的力度逐年加大，經費投入強度（R&D/GDP）逐年提升，這充分說明了國家對科學研究領域的重視程度。但是，與發達國家相比，我國研究經費的人均投入規模和投入強度還有不小的差距，而且一味地強調科研經費的投入不一定能產出高水平的科研成果，除了增加科研經費的投入、努力提高科研人員的待遇外，還需要改變束縛科研人員手腳的不合理的制度體系，改革管理方式，營造出良好的科研環境。

自2015年國務院在全國簡政放權放管結合職能轉變工作會議上首次提出“放管服”這一理念以來，全國各個領域的簡政放權、放管結合改革逐步展開。針對高校科研經費管理領域的改革，主要存在以下兩種觀點：一種觀點認為，要放、要服、更要管，管是核心，要在監管的基礎上給予科研人員適當的自由使用權；另一種觀點認為，科研工作者是科研經費的使用主體，他們具有自主支配科研經費的權利。實際中，部分高校在科研經費管理上存在著“會放不會管”的問題，將經費自主權下放之后，對于科研經費的實際支出完全不再監督，也帶來了種種問題（許敏等，2019）。

二、高校科研經費管理存在的問題

高校承擔著教書育人和科研攻關的雙重任務，高校科研經費管理領域的“放管服”改革能否深入貫徹進行，對于激發市場活力、科研潛力、思維動力，充分發揮科研經費的資金價值，提升科研人員的社會認同感起著基礎性的作用。當前，高校科研經費基本上采用的是“預算+報銷”的管理方式，在預算制下，一個科研項目被劃分為若干個細目，每個細目的具體支出金額需要課題負責人做出準確且合理的估計，這是科研經費支出計劃性的需要；在報銷制下，科研人員將為進行科學研究活動發生支出取得的票據提交財務部門進行報銷，財務人員對提交的票據進行審核，確認票據是否在形式上合法以及該項支出是否符合經費預算、有無超預算情況的發生。隨著高校課題數量和科研經費到賬金額的日益增加，“預算+報銷”的科研經費管理體制越來越成為束縛科研人員手腳、限制科研水平有效提升的制度缺陷，同時也隱藏著深層次的科研經費支出方面的財務風險。

（一）科研經費預算編制存在不合理之處

第一，在課題的立項階段，必須比較準確地填報各項經費的預計支出情況，部分科研人員對于預算的編制和評估并不是十分了解，而且科學研究的過程又充滿了很多未知，預算不可能做到絕對的準確，即便后期允許調整，程序也比較多，會耗費科研人員很大的精力。課題組在申請課題時要求能夠比較準確地編制課題經費預算，并在項目研究的過程中按照既定的預算進行支出，這嚴重違背了科研活動本身的不確定性（夏穎，2020）。第二，在現有的規章制度下，科研經費結項時允許有剩余資金，待結項之后還可以正常使用一到兩年，且無嚴格的比例限制。如《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教［2016］304號）規定，研究成果通過驗收以后的結余資金可以繼續用于后續的相關支出，若通過驗收2年后資金仍有剩余的，則退回原撥款單位。這容易導致科研人員在課題研究期間并沒有使資金充分發揮出其使用效益，造成資金的浪費。

（二）部分科研人員誠信意識不強

近年來我國的科研誠信建設在教育引導和監督懲戒等方面取得了顯著的進步，但違背科研誠信的行為時有發生。一是在課題研究過程中，部分人員隨意擴大科研經費的開支范圍，將用于科學研究的經費用于生活消費，憑發票報銷。財務核算人員對于明顯用于家庭生活消費的發票、大量的連號發票和同一個車牌號的出租車票等基本上能夠有效地識別出來，但是更多類型的票據和經濟事項財務人員并不能準確判斷其真實性。二是利用勞務費的發放套取科研經費。有些科研經費可以給從事某項工作的本校學生和校外人員發放勞務費，且學校財務制度對于發放勞務費沒有明確的金額限制，部分科研人員通過虛構勞務提供情況，將經費支付給并沒有提供勞務的人員，財務人員對于收取勞務費的人員是否參與課題的研究過程無從知曉。三是違規購買增值稅發票。金稅三期的推行雖然能夠減少增值稅發票虛開，但不能杜絕購買增值稅發票的情況發生，發票購買方只需要支付極少的稅點便可以把整張發票的課題經費套取出來，尤其是對于開具的手工類發票、服務類發票等類型的票據管控起來難度相當大，高校財務人員只能單純地從票面形式上去審查合規與否，沒有精力也沒有權力與往來單位核實經濟業務的實質。四是利用真實的往返交通票據、虛假的差旅行程套取伙食補助和交通補助的現象時有發生。為給科研人員松綁，主管部門和高校不斷修訂差旅費管理辦法，如有的地方規定，若沒有住宿費發票，出差人在保證往返交通票據真實的情況下，說明情況并經所在部門領導批準，就可以正常報銷票據和領取差旅補助。部分科研人員打擦邊球，利用真實的交通票據、虛假的差旅行程來領取大量的補助，科研誠信度有待提高。

（三）財務部門工作量大，無法適應大量科研經費報銷的需要

隨著高校立項的科研項目和到賬經費金額越來越多，財務人員在審核報銷單據時，會耗費大量的時間和精力。雖然很多高校財務部門上線了網絡報賬系統，降低了財務人員錄入憑證的工作量，但大量的單據仍然依賴于財務人員的人工審核，總體上財務核算人員的工作量有增無減。此外，部分科研人員平時不報銷，臨近年底突擊花錢、報銷，大大增加了財務人員的工作量。出于所屬高校整體發展戰略的考慮，財務部門引進所需人員又存在著諸多的限制，人才梯隊建設困難重重。

（四）審計部門人員數量有限，審計手段有待提升

一是審計人員數量有限，專職審計人員不多，無法滿足日益增多的科研經費審計的需要。二是審計人員的綜合素質有待提升，部分審計人員對于工程成本核查等方面的專業知識技能掌握得不夠。三是審計部門在進行科研經費審計時基本上還處于手工翻閱記賬憑證的初級階段，現代信息技術手段在科研經費審計中的應用程度不深，導致部分科研人員通過各種手段躲避監管，大大增加了審計風險。

（五）高校內部部門之間缺乏定期交流機制

高校的財務、審計、科研等部門之間沒有建立起有效的協同辦公機制，缺乏必要的溝通交流。在科研經費使用過程中，科研、財務、審計等部門各自為政，沒有形成有效的監管體系，也是造成高校科研領域腐敗問題頻發的原因之一（甘朝霞、王甘竹，2018）。財務部門在處理報銷業務時基本是形式上的審核，而對于票據是通過什么渠道取得的、這一渠道是否合法、交易是否真實關注得不夠，對于有重大疑問的報銷事項只能要求報銷人簽字說明情況，并且在會計核算過程中發現的票據和經濟事項的疑點不能及時傳達給審計部門和科研部門。審計部門在進行科研經費審計時，對于發現的問題和相應建議沒有及時傳達給財務部門和科研部門，影響校內其他部門的管理決策，造成部門之間的信息不對稱。科研部門著重在課題立項、結項、科研成果等方面進行管控，但在科研經費支出過程中與科研經費負責人、單位財務部門缺乏必要的溝通，對于經費支出的成本效益情況、支出的合法合規情況、執行進度情況監管不到位，導致與科研相關的信息不對稱，降低了科研經費的使用效益（齊天等，2020）。

三、建立完善的高校科研經費管理機制

《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發［2021］32號）提出，要擴大科研項目經費管理自主權、完善科研項目經費撥付機制、加大科研人員激勵力度等。為建立完善的高校科研經費管理機制，本文提出以下建議：

（一）建立以打分制為形式的科研誠信負面清單

科研和誠信不是獨立的，二者是相輔相成的關系，科研人員不僅要潛心科學研究，也要遵守相應的法規，誠實守信。在具體的操作層面，可以探索構建以打分制為形式的科研誠信負面清單，組織財務、審計、科研等部門的業務骨干對科研人員的誠信程度進行打分，根據打分情況對其進行分類管理。在進行打分時各相關部門不能僅審查票據形式上的合法性，而應在互相溝通的基礎上側重于評價科研經費支出實質上的合法性、合理性、經濟性，打分的依據和結果在相關部門領導會簽后在學校內部進行公開。對于反映出的嚴重違反財務規章制度、頻繁打擦邊球的行為嚴厲打擊，如有必要，要將有關線索提交給紀檢監察部門進一步調查。在具體的分值設定上，比如將科研誠信度滿分定為10分，在各相關部門溝通后核定某一科研人員違規報銷的金額如果超過1 000元則扣減0.1分，超過2 000元則扣減0.2分，以此類推。如果分值低于9分，將限制其在一定期限內申報省級及以上科研課題，如果分值低于8分，則禁止其在更長的期限內申報任何縱向課題，到期自動恢復其申報各類課題的資格。高校可根據具體情況自主劃定誠信分值線和金額，以此促使科研人員更加重視科研誠信度，避免出現由于誠信分值下降而不能申報課題的尷尬局面。此外，科研部門要利用多種形式的宣傳教育活動，積極引導科研人員自覺遵守學術底線，努力提高自身的誠信意識。

（二）改變科研經費過于注重過程管理的導向思維

為了充分發揮科研資金的效用，使科研人員能夠專心鉆研，促使財務等專業技術人員向管理會計等方向轉型，需要改變以往科研經費過于注重過程管理的導向思維，對科研成果進行績效評價，并根據績效評價的結果優化科研人才的激勵方式。比如可以在部分省份、部分高校試行科研成果績效評價和預算撥款相結合的科研經費管理模式，逐步深化管理體制改革。具體來說，在課題立項后預撥部分經費，預撥比例可以參照近幾年課題結項時的已支出金額占撥款總金額的比重來設定，同時也要根據試點單位經費管理改革工作開展情況進行調整。預撥的經費要實行簡化的預算編制模式，讓科研人員自由選擇依據票據報銷費用和直接將經費發放到個人銀行卡中的比例，在研究過程中自由使用、自由分配課題經費。在課題結項階段要從嚴掌控，組織行業內的專家學者對提交結項申請的科研成果進行反復論證、匿名評價，側重于評價經費支出的效果性，如科研成果是否符合課題結項的標準、是否能夠在行業內產生反響、能夠在多大程度上轉化為生產力，最終以專家評議打分的方式確定研究成果的得分情況。根據專家的打分情況進而確定剩余經費的下撥比例，并且下撥的剩余經費將全額作為勞動報酬支付給課題研究者，作為對研究團隊科研水平的認可和對人才的一種激勵措施，鼓勵科研人員進行更高水平的科學研究，形成一個良性的循環。具體可以分為以下四個級次（假設滿分為10分）：（1）如果最終得分大于9分，說明該研究成果屬于優秀級次，超額完成了合同書中設定的立項目標，科研成果是國民經濟發展迫切需要的，是解決現實問題的有效方法，對于這樣的科研項目將按照剩余經費的1.5倍下撥，額外撥付的經費從沒有完成科研任務扣減的科研經費中支出，不足部分從撥款部門預留的機動經費中支出。（2）得分在8分到9分之間，屬于比較優秀級次，科研成果基本上達到了科研項目的立項目標，符合社會發展的需要，將全額撥付剩余經費。（3）得分在6分到8分之間屬于基本合格級次，說明科研成果存在著某種欠缺，不能在最大程度上轉化為生產力，對于這一級次的科研項目將下撥剩余使用經費的一半，未撥付的經費由撥款單位進行統籌使用。（4）得分小于6分的屬于不合格級次，科研成果不能滿足社會的需要，造成了公共資源尤其是前期預撥的科研資金的極大浪費，對于這一級次的科研項目，不僅不撥付剩余經費，對于已經預撥的前期資金將全額收回。總之，科研經費的放管服要放到實處、管在宏觀、服到細節，讓科研人員的智力成果能被最大程度地尊重，讓他們能從自己的科研努力中得到實實在在的回報，從而激發每個科研工作者的最大潛能。

（三）建立部門間定期溝通交流的長效機制

高校內部各部門之間要打破以往各自獨立辦公的慣性思維，建立起科學有效的協同辦公機制。在創新科研經費管理方面，應建立財務、審計、科研、紀檢等多部門的聯動機制，將本部門工作人員在工作過程中發現的疑點及時告知相關部門，展開有針對性的調查，嚴格規范科研人員的財務報銷行為，提升科研誠信度，為科研經費的規范使用和科研成果的高效產出提供可借鑒的路徑。具體的溝通方式不拘泥于形式，要注重信息的及時性，任何部門發現疑點應隨時采用書面或口頭的形式將信息傳遞給其他部門，以便于及時發現隱藏的問題并做出決策應對，有效提高溝通效率，保證各部門監管到位。

（四）搭建現代信息管理平臺，完善“云”監管與服務系統

現代化的信息管理平臺必須是集財務、審計、科研、資產、教務、后勤等各個子系統于一身，各個子系統間能夠實現信息實時共享的系統集合。搭建集合系統，實現信息資源在大系統內的自由流動，對于監管部門來說，有利于隨時掌握科研經費的預算執行情況，避免經費的閑置和違規使用，減少信息不對稱帶來的成本增加，從而提升科研經費的使用效率。當然，監管不是目的，提高服務質量才是提升一所高校科研水平的重要途徑，因此，在實際工作中要切實做到監管與服務并重。

四、結語

高校作為基礎性研究的主體，改變科研經費管理機制，努力提升科研人員的科研誠信度，是把我國建設成為科研創新性強國的重要支撐。但這不是一朝一夕所能完成的，既需要科學的頂層設計和良好的制度保障，也需要高校和科研人員對制度的貫徹落實，如此，才能最大程度激發科研人員投身科學研究的創造性思維，產出更高質量的科研成果，為我國科技事業的進步作出應有的貢獻。