對地方政府債務問題的思考

張紀東

（南京哇發企業管理有限公司，江蘇 南京 210000）

引言

近年來，地方政府債務問題已經成為社會各界共同關注的焦點問題。黨的十九大指出，為決勝全面建成小康社會，要打好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰。作為公共投資增長的重要動力源泉，地方政府債務在彌補財政資金缺口、拉動經濟增長及基礎設施建設等方面發揮了不可或缺的積極作用，但隨著經濟持續發展，債務規模不斷擴張所帶來的杠桿風險日漸凸顯。在由政府、微觀企業和金融機構三者構成的資金供求關系中，地方政府債務融資需求的擴大很可能會擠占微觀企業的信貸資源，而政府優先進入資本市場融資也會干預市場對信貸資源的配置。政府債務規模對企業信貸資金的擠占效應所引致的融資約束，會對企業的投融資決策和研發創新活動產生不可規避的影響，這二者又是企業高質量發展的重要影響因素，為此，本文對地方政府債務做了梳理及思考，提出相對應的措施，供參考。

一、地方政府債務的相關概述

（一）地方政府債務定義

地方政府債務是指各級地方政府作為債務人，根據協議、合同、法律規定應向債權人支付的債務。目前，我國地方政府債務主要包括省（或省級政府）、地（或地級市）、縣（或縣級市）鄉（鎮）四級政府負債。

（二）地方政府債務的分類

（1）按照債務類別，可分為一般債務、專項債務和或有債務。一般債務和專項債務均為政府必須償還的債務，屬于“一類債務”，二者可從債務項目主體、還款資金來源、管理體系上進行區別（見表1）。或有債務是地方政府因擔保責任或救助責任而可能負有償還義務的債務，屬于“二類債務”，具有規模大、分布廣、涉及面多等特點。（2）按資金用途，可分為新增債務、置換債務和再融資債務。新增債務為新舉借的債務，而置換債務和再融資債務本質上均為借新還舊，區別在于置換債務主要用于或有債務或未到期的非債券形式的債務（如銀行貸款），而再融資債務主要用于置換以債券形式存在的債務。（3）按表現形式，可分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是以債券和非債券形式存在的法定政府債務，以及原有融資平臺債務中明確規定由地方政府償還的債務。隱性債務是法定政府債務之外、未納入地方政府限額管理但實際上仍由地方政府承擔的表外債務，其形成原因主要是由于地方政府部門通過非金融類國企、機關事業單位、融資平臺等違規舉債或提供擔保，常見的表現形式有明股實債、購買服務、抽屜協議、保證回購等。

（三）政府債務規模的變化

2009 年全國地方設立投融資平臺公司8221 家，其中縣級平臺4907 家，占平臺總量的60%。2010 年全國平臺公司超過1 萬家，比2009 年增長22%，其中縣級平臺超過7000 家，平臺規模占比比2009 年提高10%；平臺公司貸款余額占同期銀行一般貸款余額接近30%，地方政府平臺公司發展進入鼎盛時期，同時債務率和風險指數快速攀升，平臺風險、金融風險、財政風險進入人們視野，引起國家高度關注。2009 年，中央每年代地方發行政府債券2000 億元，開啟了真正意義上的地方債務先河。2011年國家允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市4 個少數發達省市進行自行發債試點，2013 年試點向江蘇省、山東省2 個發達省份擴維，2014 年自發行試點增加北京市、青島市、寧夏、江西省4 個省市，2015 年新《預算法》實施后，地方政府發行債券和赤字合法化，地方政府新增債務額度快速增長，到2020 年我國當年新增地方政府債券發行限額大幅度增長再創歷史新高，在短短12 年里比2009 年增長22.7 倍，遠超同期GDP 增速22.6 倍，成為我國保持經濟穩定推動經濟增長的重要力量。

圖1 地方政府新增債券發行規模

隨著地方政府債券發行規模擴大，債券發行期限也在不斷延長。2009 年試點省市債券全部為3 年期，2010 年增加5 年期品種，2012 年增加7 年期品種，2014 年增加10 年期品種，2015 年10 年期長期債券品種在全國鋪開，2018 年增加2 年、15 年、20 年期品種，2019 年增加30 年期品種且占比迅速擴大。以上數據均為我國地方政府顯性債務，隱性債務規模雖做了統計但始終未對外公開，從現有數據推斷看，地方政府隱性債務規模應在顯性債券之上，還有進一步增長趨勢。

二、造成地方政府債務問題的原因分析

（一）財政體制因素

表現在財政權力與行政權力分配不合理。1994 年實施分稅制改革后，地方政府收入少，被指派的任務卻又多又重，這成為地方政府負債累累的一個重要原因。分稅制改革在增強了中央政府的財政汲取能力的同時，導致財政權力向上轉移，行政權力向下轉移，地方政府為了完成行政任務，承擔的財政壓力越來越大，舉債規模也越來越大。并且，當時我們國家正處于經濟轉型的重要時期，地方政府不僅需要考慮自身財政，同時還要承擔我國資源配置和經濟發展方式改變過程中的費用。

（二）法律制度的不健全

由于地方融資平臺公司是獨立且自主的企業法人，其債務融資與財務運作等不屬于地方人民代表大會預算審查的范圍，因此地方政府可以利用地方融平臺融資獲得資金，而且不受地方人民代表大會的監督與約束。

（三）增加政府債務所對應的項目投入產出不匹配

我國的城市化進程已經進入新階段，社會對公共服務、基礎設施以及公用事業的需求迅速擴大，政府需要進行大規模的投資。但是絕大多數基礎設施建設項目除了具備一般項目的特征外還具備投資規模大、建設周期長、投資回收期長、收益率低的特征。過度建設可能會導致地方資金流動不暢，也有進一步擴大財政缺口的可能性。

三、建議

（一）建立強化的資本預算約束機制

幾乎所有的地方政府都具有突破預算限制，進而擴大財政支出規模的強烈沖動。不少地方政府在把大量資金長期投入經濟建設領域的同時，忽略了基礎教育、醫療衛生以及生態環境等方面的投資需求。公共基礎設施建設項目的規劃需要審慎的制度規劃，應建立強有力的投資預算約束機制。

（二）增強地方防范化解風險能力，規范地方發債行為

一方面，為了防范化解風險權責相一致，明確權限，嚴禁政府出具任何形式的擔保，同時中央與地方之間應法治化防范化解風險責任機制；另一方面，應通過地方治理，促使地方事務真正實現第三方參與，緩解地方財政壓力，解決地方公共物品供給，根除隱性債務問題；明確地方治理中各方的權責，法定化政府與其他主體參與范圍、權利義務，有效控制地方支出的任意性。

要通過法治化保障地方發債制度得以推行。一方面，應實行地方政府債務約束機制，將地方發債和具體支出項目與償債財源掛鉤、經營性收入與財政收入相分離，從而增強對地方發債權力運行的規范。另一方面，應促使地方發債權力運行法治化，強化公民監督和中央、各地方人大的雙重約束地方發債行為能力，有效地促進外在監督，強化投資者監督，增強地方發債公司的控制。

（三）加強稅務制度改革

政府部門根據稅收的實際情況，結合實際需要進行征收，并將其應用于基礎設施建設，對人民的生活水平和質量有幫助。新形勢下，稅務部門需要加強財稅改革，更加注重稅制的公平與平衡。在改革實踐中，可以不斷降低生活必需品稅，適當提高享受產品稅；同時，可適當降低科技產品，新產品和環保產品的稅收，適當提高成熟工業產品的稅收。

（四）強化協同審計機制，規避債務風險傳導

現階段，地方政府債務主體多元，各監管部門權力分散，地方政府債務審計工作要求不同監管機構、相關審計人員充分利用相關領域優勢，整合審計資源，以此抵御債務多元風險。明確債務審計主體，加強對中央政府、地方政府、地方融資平臺以及金融機構等債務主體的審查。優化地方政府“政績觀”，積極推進地方融資平臺定位轉型，避免經濟下行時期，資金鏈趨緊，政府無奈采取“借新還舊”、“兜底”等措施，從源頭上抑制債務風險傳導。

（五）開源節流，籌集償債資金

第一，對某地政府部門的財政資金進行統籌，改良與優化支出結構，在政府日常工作之中提升債務化解工作的重要性，特別是化解其中的零星債務。第二，對部分效率相對較低的非經營性限制資產進行處理。對部分年久失修或利用效率低下的資源進行出租或轉讓操作，對部分可以產生現金流，但不一定必須要由政府運營管理或不直接關系國計民生的經營性國有資產在合理確定其折舊年限和折舊率的基礎上進行變賣等。第三，對公益性資產的內在價值進行深入挖掘，針對部分現金流意義不大的準公益性項目，增加資金方面的投入以此來讓其附加價值得到有效的開發，增強項目盈利水平，從而全面保障政府部門財務資金的償還，最大化地降低政府部門的沉重財務負擔。例如加強某地的旅游資源利用與資金投入，在全面考察市場具體需求的前提之下，針對區域內自然景觀發展現狀來進行全方位整治和管理，開發出更為優質的旅游路線，加大旅游業在省內、國內以及國外的宣傳力度，提升知名度，獲取更多的經濟效益，以此來完成短期內對地方政府部門隱性債務風險的有效化解。

結束語

地方政府債務在彌補財政資金缺口、基礎設施建設及拉動經濟增長等方面發揮了至關重要的作用，但地方債務規模的擴大、償債壓力的增加以及債務風險的集聚，對微觀企業的投融資和技術創新活動產生了無法規避的影響。我們要謹防風險沖擊轉變為系統性危機；面對或有的、持續性的風險隱患，地方政府可以預期相關事項的變化情況，提前安排財政應對策略。