關于新時期救災捐贈工作的若干思考

文/范立娜 翟曉雁

一、基于現有法律法規視角下的救災捐贈法律屬性分析

目前，國家層面規范救災捐贈的相關法律法規主要有《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999年）（以下簡稱《公益事業捐贈法》）、《中華人民共和國慈善法》（2016年）（以下簡稱“《慈善法》”）、《自然災害救助條例》（2010年）、《突發事件應對法》等。筆者梳理現有法律，主要分析如下：

（一）救災捐贈活動屬于慈善活動范圍

根據《慈善法》第三條關于慈善范圍的界定，救災捐贈屬于慈善活動，適用慈善法的有關規定。與此同時，該法明確民政部門為慈善工作的行政主管部門，救災捐贈活動屬于民政部門的行政監管范圍，各級民政部門依據《慈善法》對救災捐贈活動實施監督管理[1]。

（二）政府在救災捐贈活動中主要的定位和角色

根據《慈善法》第三十條規定：“發生重大自然災害等突發事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，及時有序地引導開展募捐和救助活動?！彼?，從本條分析來看，政府在突發事件救助的慈善活動中的工作重點有：建立協調機制、提供捐贈的需求信息和及時有序地引導開展募捐和救助活動。

（三）政府作為受贈主體的規定

關于政府及部門是否可以作為受贈的主體，依據《公益事業捐贈法》第十一條規定：“縣級以上人民政府及其部門在發生自然災害或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時，政府可以接受捐贈?！绷硗?，根據《突發事件應對法》第三十四條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。”綜合來看，政府在救災救助、境外捐贈人要求及應對突發事件的情形下，可以接受捐贈[2]。

（四）政府對于自身接收的救災捐贈款物使用原則

依據《自然災害救助條例》第二十四條規定：“自然災害救助款物?？?物)專用，無償使用。定向捐贈的款物，應當按照捐贈人的意愿使用。政府部門接受捐贈人無指定意向的款物，由縣級以上人民政府應急管理部門統籌安排，用于自然災害救助?！睆谋緱l規定來看，政府在自然災害中接受的捐贈款物的使用，要遵循三項原則：一是專款專用，無償使用；二是充分尊重定向捐贈意愿；三是政府部門接受的無指定意向的款物，由應急管理部門統籌安排，可用于自然災害救助。

二、當前救災捐贈工作存在的問題與難點

（一）救災捐贈相關法律規定有待完善

《慈善法》明確了民政部門的監管責任，但對應急管理部門的職責定位并不明確。同時，在發生突發事件后，如何有效地建立政府協調機制、提供供需對接信息、引導社會捐贈也缺乏配套細則。應急狀態下，政府在慈善方面的賦權內容和邊界不夠明確，在《公益事業捐贈法》中，對政府可以接受社會捐贈的規定與現有《慈善法》對政府的職責定位不相符。另外，原民政部的《救災捐贈管理辦法》也已不適用當前社會發展的狀態，轉隸之時尚未出臺新的管理辦法來規范救災捐贈工作流程。

（二）救災捐贈的履職業務基礎薄弱

救災捐贈工作的職責原屬民政部門，原民政部門在系統內建立了“接受捐贈管理事務中心”，類似的專業機構專門負責救災捐贈工作，組織體系相對健全，人員力量配備齊全。救災捐贈工作還涉及慈善組織的捐贈管理，也同屬于民政部門管理。因此，機構改革前的救災捐贈的工作鏈條較為順暢，協調力度較強。但機構改革后，從相關省市的調研情況來看，情況不容樂觀。除了轉隸人員力量有限，慈善組織監管的業務基礎和權限仍在民政部門。上述情況均在一定程度上制約了應急管理部門的履職能力[3]。

（三）救災捐贈慈善組織專業能力建設亟待提升

從以往的捐贈經驗來看，由于救災捐贈的時效性強，大量的捐贈款物聚集，災民的救助與安置需求又迫在眉睫，這些都對從事救災捐贈的慈善組織的能力提出了較高要求。在大規模井噴式愛心踴躍的狀態下，慈善組織需要具備完善的管理能力、專業化的捐贈運行能力、有效的內部風險防控能力等，才能確保將捐贈人的愛心和款物快速送至需要的人手中，實現捐贈的效能。而從當前現狀看，各類型慈善組織自身能力建設參差不齊，特別是專業化發展程度不足、運行能力有限等，在一定程度上影響了救災捐贈工作的質量。

（四）信息公開方面存在著不透明不及時的問題

公信力是慈善事業發展的基石，加強信息公開是提升慈善公信力的根本途徑，也是切實保障社會公眾的知情權、履行對捐贈人的職責、強化社會監督的必然要求。信息公開包括政府及部門以及慈善組織自身的信息公開。在重大災害發生后，社會公眾對捐贈事件高度關注，而有的慈善組織以及個別地區的政府及部門都存在著信息公開滯后的問題，嚴重挫傷了公眾捐贈的積極性。

（五）救災捐贈工作關系政府公信力，易成為社會關注重點

從當前發展形勢來看，隨著互聯網自媒體的發展和公民權利的日漸覺醒，捐贈本身易成為社會輿論高度關注的對象。而同時，救災捐贈對時效性要求很高，在發生災害的情況下，政府既要監管慈善組織的捐贈行為，同時自身還要接受捐贈，做好統計與分配等事務性工作，如果處理不及時、不妥當，可能會損害政府的公信力和權威性。

三、做好救災和人民保障工作的幾點建議

（一）完善法律制度，厘清職能定位，明確政府在救災捐贈工作中的角色和工作重點

牢牢把握政府在救災捐贈工作中“監督管理者”的角色定位，修改《公益事業捐贈法》中關于政府直接接收捐贈的相關規定，厘清政府與慈善組織等社會主體的關系和邊界；在《慈善法》中就應急狀態下接受捐贈的管理給政府部門予以賦權，明確應急狀態下捐贈工作中，政府應如何建立統籌協調機制、如何有序引導及信息公開等問題；建議針對應急狀態下的捐贈活動出臺專門細則，明確應急狀態下捐贈的啟動程序，各主體的行為規范、社會捐贈款物的歸集原則和標準，信息公開的規則等。

（二）積極構建協同機制，強化部門溝通合作，建立新時期救災捐贈工作實施路徑

救災捐贈等應急狀態下的捐贈業務鏈中，涉及慈善組織捐贈行為的監督管理，鑒于慈善組織的日常管理及相關業務基礎仍在民政部門，建議建立應急管理部門與民政部門的協調聯動工作機制，從聯合發布公告、業務開展、信息共享、聯合執法、信用體系建設等方面進行深入合作，聯合開展救災捐贈工作。同時，救災捐贈還涉及交通、財政、稅務、海關、外事等部門，要建立溝通協作機制，打通工作環節，提升工作效能。

（三）增強救災及保障的實效性

1.以保障受災人民的基本生活為重點，積極協調相關部門，及時撥付救災資金、物資，切實做好受災群眾的緊急轉移安置、應急救助、過渡期生活救助、倒損房屋恢復重建、冬春生活救助等工作，確保災后12小時內受災群眾得到初步救助。

2.加強災害評估、應急救援等專業隊伍建設，完善消防救援、衛生防疫等專業救援隊伍，以地方、基層以及社會的應急救援隊伍作為輔助力量，以自然災害應急救助專家庫為決策支撐的災害應急處置力量體系。

3.加強對災后恢復重建工作的組織領導，抓好規劃、政策、實施、監管等環節，不斷提高災后恢復重建的能力。引導支持志愿者、社會組織等社會力量依法有序地參與災后恢復重建。災害發生后，應急物資便捷順暢地調運是做好災民安置的關鍵，各地應急部門要加強應急物資調運機制建設，確保物資調運便捷順暢。

（四）堅持創新思維，以科技化信息化推動救災捐贈治理體系和治理能力現代化

在新形勢下，政府要在“有序引導社會公眾進行捐贈”方面積極創新工作思路，充分利用互聯網、大數據、區塊鏈、云計算等技術，建設“智慧捐贈”的信息化服務平臺，為社會公眾、慈善組織設立救災捐贈全流程、可信化、可追溯的信息服務平臺。積極做好供需捐贈信息的對接，強化信息公開，推動救災捐贈工作開展的扁平化、快捷化、透明化，為新時期的救災捐贈工作注入新的生命力。

四、結語

在災害救援中，要重點支持災害監測預警、風險識別、應急救援、信息收集、數據匯總、災害趨勢分析預測等方面的科技研發工作，大力提升防災減災科技支撐能力。支持推進高風險、高難度災害隱患點監測預警設施和預報能力建設，推進衛星通信、衛星導航及衛星遙感等新技術在災害監測預警中的應用；對重大地質災害隱患點，利用新技術和新方法進行實時自動化監測。加強救災和人民保障業務信息化系統建設，健全全市救災物資儲備管理信息共享平臺，實現動態掌握救災物資儲備和調撥使用管理情況。