新時代促進我國青少年體質健康的背景及對策研究

肖鑫艷

蘇州大學體育學院，江蘇 蘇州 215021

青少年代表著國家的未來，肩負著民族的希望，黨和國家一直關注青少年的體質健康。據統計，截止2019年底，國務院辦公廳、教育部、國家體育總局等共發布有關青少年體質健康政策達300余件。但國家對青少年體質健康關注度不斷攀升的同時迎來的卻是青少年身體素質的持續下降。截至2018年，我國兒童青少年總近視率為53.6%，超重率為9.6%，肥胖率為6.4%，而且近視發病率、肥胖發生率逐年增加的趨勢仍在蔓延。體育治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。[1]

1 新時代促進我國青少年體質健康治理的背景解讀

黨的十九大報告提出了加快推進體育強國建設的偉大號召，并強調了發展青少年體育的重要性、必要性和緊迫性?！度窠∩碛媱潱?016—2020年）》將青少年作為實施全民健身計劃的重點人群，就促進學生體質健康提出了具體的要求和明確的目標。《體育強國建設綱要》提出，到2035年，體育治理體系和治理能力實現現代化，青少年體育服務體系更加健全，身體素養極大提升。事實上，無論是從國家宏觀層面的發展重心來看，還是從整個體育事業的發展重心來看，長期以來促進青少年體質健康始終是國家著重發展的區域。然而，國家對青少年體質健康關注度不斷攀升的同時迎來的卻是青少年身體素質持續下降的窘況。回顧與反思我國青少年體質健康促進的歷程，關鍵是要加強促進青少年體質健康的治理，提高促進青少年體質健康的治理能力。

2 新時代促進我國青少年體質健康的治理困境

2.1 主體間協同機制欠缺使青少年體質健康治理低效化

現階段，在多種青少年體育政策的驅動下，青少年體育治理主體日趨多元化，但這種多元化并不是上下聯動齊抓共管的治理格局，存在多頭管理的現象，造成多元主體間協同機制缺乏，治理效力低下的問題。由于青少年群體的特殊性，青少年體質健康促進主要涉及到政府、家庭、學校和社會等多元治理主體。誠然，不同的治理主體在促進青少年體質健康治理過程中扮演了不同的角色，并承擔了相應的義務和責任。作為促進青少年體質健康治理的總責任主體的政府，其真正履行治理責任的情況亟待完善。從政府職能部門劃分，教育部和國家體育總局都會參與我國青少年體質健康發展的治理。現實中，兩部門都有指導青少年體質健康促進的重要職責，但兩部門間具體權責劃分不明晰、工作不協調，難以在促進青少年體質健康問題上達成有效的協同治理。這種情況也同樣存在于家-校-社的治理過程中。學校是促進青少年體質健康的實施主體。但是，從當前的學校體育實踐來看，學校的主體地位尚不足以體現。相關專項調研數據顯示，截至2019年，全國約有57.3%的小學生和78%的初中生每周上不足3節體育課，接近75%的高中生難以保證每周三節體育課。這與國家保證學生每天一小時校園體育活動的要求相去甚遠。雖然學校在促進青少年體質方面處于重要位置，但學生體質健康水平的提升是個復雜而又系統的工程，單憑學校體育扛不動“增強學生體質之大旗”。[2]學校體育需要向家庭體育、社區體育延伸，向家庭要時間、要關注，向社區要資源、要投入。促進青少年體質健康的關鍵在于家-校-社三者協同所發揮的合力。有研究表明，學校體育與家庭體育關聯度為0.75，學校體育和社區體育的關聯度為0.61[3]，這說明學校、家庭與社區間存在著必然的關聯性，也說明家庭和社區助推學校體育發展可行。但現實卻阻礙三者間無法進行協作。首先，由于學校體育和社區體育的管理歸屬不同，故二者毫無交集。加上“社區體育和學校體育協同發展的法律保障機制空白、經費不足、思想落后等原因，致使社區和學校根本不敢輕易嘗試”。[4]其次，家庭的體育教育觀念、體育參與意念、經濟水平均阻礙二者進行協作。一項抽樣調查顯示，只有20.5%的學校開展了家校合作，僅有5.6%的學校會以家校合作的形式與家長尋求解決辦法。由此可見，應試教育下不斷為升學率讓位的學校體育淪為“無關緊要”的代名詞，而當學校體育尤其是青少年體質健康出現問題時學校體育卻要扛起全部責任，家庭體育觀念的缺失、社區體育資源的不足最終難以為學校體育提供支持，使得家-校-社之間協同不足，發展合力難以形成，也使得青少年體質健康治理低效化。

2.2 依法治理方式未形成使得青少年體質健康治理運行不暢

法治興則國興，法治強則國強。依法治理既是實現治理體系與治理能力現代化的基本要求，也是全面依法治國的應有之義。當前，我國促進青少年體質健康治理的困境就是有法難依。具體體現在兩個方面：一是專門性法規較少且內容單一。與青少年體質健康相關的法律，《體育法》中僅有單薄的第23條，即教育、體育和衛生行政部門應當加強對學生體質的監測。面對當前復雜的青少年體質健康治理現狀，出現有法難依的現象。二是立法質量存在缺陷?！扼w育法》中缺少法律內容，法治責任不明確等立法缺陷問題導致有法難依。如青少年運動傷害是影響青少年運動參與的主要因素之一，如何公平處理傷害責任是法規制定者需要重點考慮的內容。目前雖然有《體育法》《未成年人保護法》等部分法規，但僅是對青少年權益的立法，其內容涉及青少年體質健康內容屈指可數，僅有的法規存在闡述模糊，針對性差，特別是涉及青少年體質健康根本保障性的實質內容，國家還沒有一部專門法規。現有的法規都是對學校體育發展的一些指導性意見，并沒有一些落到實處的具體措施。以總則第5條為例，《體育法》中并未交代給予青少年體育活動的具體保障是什么？如何保障？對于體育過程中的傷害事故處理不得不間接結合《學生傷害事故處理辦法》《民法通則》等一些相關聯法律。根源在于目前我國關于青少年體質健康保護的法規不完善、制度不健全、法律手段普遍滯后。雖然已有《國家學生體質健康標準》《學校體育工作條例》和《學校衛生工作條例》等，但歷時已久，且并未形成規范的執法體系和機制，嚴重影響了青少年體質健康依法治理方式的運轉和全面依法治國氛圍的形成。頒布于1995年的《中華人民共和國體育法》早已落伍于青少年體質健康發展要求，雖然今年兩會通過了《民法典》“自甘風險”條款，利于擔責難題的解決，但并不能完全的將“自甘風險”條款視作從法律層面為校園體育活動“松綁”，只是在一定程度上起到了引導和規范社會行為的作用。修改《體育法》源于我國進入全面依法治國新階段對依法年全國兩會治體的客觀需要，建設體育強國和推進體育現代化治理，都必須于法有據、立法先行。[5]

2.3 體育師資供給短缺使得青少年體質健康治理的人力資源左支右絀

體育師資配備充足是構建青少年體育發展新格局的重要依托?！蛾P于進一步加強學校體育工作若干意見》《“健康中國2030”規劃綱要》中均對加強學校體育教師隊伍建設，多渠道配備好中小學和職業學校體育教師提出具體要求。但是，現實中體育教師供給短缺問題一直存在。例如，河北省灤平縣某小學4名體育教師承擔7名體育教師教學任務；天津市漢沽區某小學230余名學生無專職體育教師。體育師資供給如此短缺，由誰帶領廣大中小學生完成“每天鍛煉1小時的體育活動”要求？體育師資供給不足，何談體育教學改革與創新？又何談實現體育強國建設的戰略目標？一方面，體育師資力量充足是保障開齊開足體育課的前提條件之一，在促進青少年體質健康過程中充當著組織并參與的核心作用，體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質健康治理更加左支右絀。另一方面，青少年體質健康的促進需要具備健康素養的優質師資。但是，現實中體育教師的教學水平參差不齊，教學評課時顯得捉襟見肘，甚至出現“沒有教案或者臨時改變教學內容不知道教什么以及如何教”的問題。這種不良現象勢必造成學校體育教育的滯后，進而削弱學校體育在青少年體質健康促進方面的作用發揮。另外，“應試教育”下，多數中小學為了追求升學率，占用學生體育課進行文化課教學，中小學體育教學日益走向邊緣化。體育教師日日生病、屢屢出差已成為部分學校常態。再加上我國目前尚沒有應對健康教育師資培養的準備計劃，[6]體育教師的培養仍以“體育教學”為導向，現實條件下，體育教師常以一己之力兼任多項工作，如訓練與競賽、學校體育管理、社會體育指導、體育科研等。[7]體育教育內容的缺失使得高校難以為社會和各中小學學校提供優質的體育師資，欲使學校體育教師在促進青少年體質健康治理過程中發揮實際效力還需時日。

3 破解新時代促進我國青少年體質健康治理困境的對策

3.1 突破溝通樊籬，優化青少年體質健康治理主體協同機制

治理狀態下，強調各主體間的協商合作。而治理主體間缺乏溝通與協調容易出現政出多門、效力低下的問題。導致這種問題的根本原因在于目前我國的治理主體還處于由單一主體向多元主體過渡的過程中，“并肩作戰”還沒有取代“單兵作戰”的傳統觀念，體育部門與教育部門、學校與社區、學校與家庭、社區之間的制度紗窗還沒有捅破，矛盾也未消除?；谕七M國家治理體系與治理能力現代化的大背景之下，建議體育部門和教育部門應明確權力分配、清晰責任主體，進而優化兩部門間協同機制，共同指導促進青少年體質健康工作有序發展。學校體育應把握機遇，協調家庭和社區之間的關系，加強溝通與銜接，充分發揮“1+2＞3”的組合優勢，共同幫助青少年體質健康社會支持環境的建設與形成。如建立“學校-社區體育場地設施共建共享模式”，學校與社區雙方簽訂協議，對各自的權利、義務和職責進行約定，在不影響正常教學的情況下學校體育場地設施向社區開放，也可通過添置或改造部分社區體育器材為社區體育活動提供設施資源；家庭和學?？梢越⒓倚：献鹘M織，集結學校、家庭甚至是社區的力量，進行家-校-社之間的協調和聯絡，共同進行宣傳，逐步建立完善的家校社合作組織。當下，除了建立完善的合作組織外，豐富多樣的電子產品、電子游戲的介入讓孩子們不再熱衷戶外運動。面對信息技術與學校、家庭、社會生活不斷融合的大趨勢，可以充分利用信息技術手段進行三者之間的交流與溝通，可以通過群分享、智能大數據平臺學習交流、青少年體育鍛煉的積極案例、線上與線下相結合賽事等宣傳青少年參與體育鍛煉的重要性，使家長能夠快速便捷了解學生在校體育的動態參與情況，通過家庭體育和社區體育參與促進青少年體質健康治理協同有效推進。

3.2 健全專門性法規，細化青少年體質健康依法治理方式的實施內容

黨的十八屆四中全會指出，“依法治體”是我國體育改革應當遵循的方向。在依法治國、依法治體背景下，青少年體質健康治理法治化是全面依法治國理念的具體體現，推動青少年體質健康治理方式法治化，一是要健全促進青少年體質健康相關聯法規，以修改《體育法》為契機，修改青少年體質健康相關條款，增加對青少年體質健康促進的法律內容，明確促進青少年體質健康治理的各主體責任和權力，增設符合新時代促進青少年體質健康發展的新條款，實現促進青少年體質健康治理法治化；二是制定《青少年體育發展條例》和配套政策，明確青少年體育目標、青少年體育活動責任主體、體育設施、服務和保障機制等。[8]體育、教育、衛生健康等職能部門也應制定與之配套的法規，以便青少年體質健康促進更加具體；三是營造政府、市場和社會三者間有機銜接的治理格局、推進多層次多領域依法參與治理，實現多元治理主體合作共贏。[9]四是根據全國兩會《民法典》“自甘風險”條款，學校體育傷害事故單靠一部法律、幾個法條是根本無法全部解決的，涉及的制度設計、體育教師培養與準入、學校保險等[10]諸多方面仍需要通過其他法規的執行來支撐。誠如有學者所說，需要政府和市場相結合，來建立校園活動的風險保障機制。因此，健全專門性法規，細化依法治理內容，是建設健康中國、實現體育強國，推動體育法治建設的必然要求。

3.3 落實國家政策，壯大青少年體質健康治理的人力資源隊伍

體育教師的流失使得原本就人力資源匱乏的青少年體質健康治理更加捉襟見肘。為壯大青少年體質健康治理的人力資源隊伍，建議一是落實國家政策，大力發展學校體育師資隊伍建設，尤其是要加大農村體育教師的供給數量，利于縮小城鄉資源差距。加強體育教師自身的教學素質建設，使之能夠滿足中小學生體質健康促進以及體育教學目標需求；二是通過政策引導和提升待遇，將更多優質師資留在農村中小學，進而增添農村中小學體育教師力量，充實體育教育質量。如在高校設立體育學生支教團、在農村設立體育學生實習基地等；三是完善體育教師的補償機制，比如體育教師的服裝費問題、工作量系數問題、以及職稱評定等問題；四是加大體育教師在教學能力上的培訓。如設立培訓中心，為臨近中小學體育教師提供各種進修服務；五是構建“一幫一、多幫多、城市幫助農村、優質幫助一般”的教師幫扶制度，充分發揮優質教師資源力量，給予一般體育教師向優質體育教師學習的機會；六是加大對農村體育教師的獎勵力度，并定期進行農村體育教師的教學交流活動機制，響應國家號召的同時積極落實國家政策，壯大青少年體質健康治理的人力資源隊伍。